拜登政府“印太戰略”：軍事安全重要性下降？

劉琳

日本沖繩駐日美軍漢森基地。

今年2月，美國拜登政府發布《印太戰略》文件，篇幅不長，關于軍事安全的內容更少，不僅在文件中所占比例較小，同2019年特朗普政府國防部發布的、聚焦軍事安全的《印太戰略報告》更是無法相比。該如何看待軍事安全因素在拜登政府“印太戰略”中的地位和作用？未來美國在“印太”的軍事部署和行動會呈現何種趨勢？

拜登政府《印太戰略》文件對軍事安全著墨不多，大概有幾方面的因素：

其一，執政理念使然。2021年3月拜登政府在上任后不久發布的《國家安全戰略過渡指針》提出，美國必須重振持久優勢，以強勢地位迎接挑戰。為此，“要實現軍事能力現代化，同時優先以外交手段實現領導”。也就是說，拜登政府認為，要以軍事實力為基礎，突出外交的作用，對美在全球的影響力進行修補。拜登政府還主張通過加強美國國內的活力，重振美強勢地位。拜登政府的國家安全理念注重“修煉內功”，并且綜合動用各種力量手段，必然在“印太戰略”中有所反映。

其二，拜登政府執政一年來推進“印太戰略”的實踐突出強調發揮盟友伙伴的作用，而非僅關注軍事安全。在2021年5月以來的對東南亞國家外交攻勢中，美雖宣稱要加強防務關系，但更多觸及應對疫情、經濟復蘇、數字經濟、氣候變化等問題，四方安全合作機制（QUAD）的議題也從海上安全拓展到基礎設施建設、新興技術、疫情應對等方面，還建立了相關工作組。對于2021年底拜登政府宣稱的即將推出的“印太經濟框架”，“印太戰略”文件有所強調，稱目的是應對《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等地區經濟一體化倡議，防止別國主導“印太”經濟規則和標準制定。這一系列舉措都有“糾偏”“補短板”的考慮，即，把特朗普時期“印太戰略”的弱項加以提升，在多條戰線全面推進布局，與中國進行全方位的競爭。

其三，拜登政府的《印太戰略》文件是由白宮發布而非如2019年那樣由國防部發布，也就是說，主導該戰略制定的不是國防部，而是各部門協調的產物，軍事、安全只是其中一個方面，這與中美競爭擴大到更廣泛的領域有關，與美對中國在本地區日益增長的影響力、特別是經濟影響力的擔憂有關，也有回應“印太”國家“后疫情時代”主要關切的考慮。

但是，這是否意味著軍事、安全因素在美“印太戰略”中的地位和作用發生變化，可能還不能下這個結論。要看到，拜登政府《印太戰略》文件關于軍事、安全的內容可謂“少而全”，過去一年五角大樓所提的所有重要倡議、概念和美在“印太”安全領域采取的主要做法都有體現，如“一體化威懾”“太平洋威懾倡議”“印太海上安全倡議”和美英澳安全同盟（AUKUS）機制，等等。

軍事、安全領域是美與“印太”盟友接觸的強項、“長板”，不管美“印太戰略”如何試圖突出對綜合手段的運用，都無法改變軍事安全手段的重要性。二戰后美國在太平洋地區維持了70多年的前沿軍事存在，有日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等五大軍事盟國，近年還同越南、印尼、新加坡等主要伙伴建立了密切的防務合作關系，美國的軍事裝備和訓練也影響著許多地區國家，這些都是美重要戰略資產。美要與中國博弈，維護地區霸主地位，維持對盟友的承諾，都離不開軍事實力的支撐。這也是美強調要升級軍事能力的原因。拜登政府《印太戰略》文件提及的其他幾個支柱，都以軍事力量作后盾。例如，推進“自由開放的印太”，保持海洋空間的開放、可進入，在很大程度上依靠美軍“航行自由行動”及其他演訓活動作為威懾。再比如，構建地區內外的聯系，軍事防務關系無疑是重要方面，不管美國與盟友的合作拓展到哪些領域，防務關系仍是其中不可忽視的，特別是對那些與中國存在利益糾葛的國家，如印度和南海周邊其他國家，美國更是高度重視。而在應對21世紀跨國挑戰方面，軍隊的參與也不可或缺。隨著安全問題的泛化以及軍隊職能任務的日趨多元，軍事安全因素實際與美“印太戰略”其他方面是相互聯系、滲透和影響的。

從實際做法看，雖然美“印太戰略”在其他領域的舉措也會給中國帶來挑戰，如經濟領域，但“印太經濟框架”尚不明晰，且鑒于中國在本地區不可忽視的經濟影響力，地區國家也未必完全追隨美國。但在軍事、安全方面，美國在“印太”地區仍占據優勢，況且部分周邊國家與中國存在矛盾和爭端，可利用的空間較大。拜登政府上任后美在“印太”的軍事動作非常多，包括：與菲律賓恢復《訪問部隊協議》，同意就建立雙邊海上安全框架展開磋商，修復和加強美菲同盟關系;強化航母、兩棲艦艇、潛艇等戰略平臺在“印太”的部署;擴大與“印太”盟友的聯合演訓;繼續幫助東盟國家提升海上態勢感知能力;拉歐洲國家介入“印太”事務并增強作戰互通性;等等。因此，軍事、安全手段的影響更為直接，也更為嚴峻。

從后續舉措看，軍事安全領域也是美籌劃較多和較為周密的。2021年底美軍方高層的一系列表態顯示，美將繼續加強在“印太”地區的軍事部署，以強化威懾和實戰準備。2021年11月，美國防部發部新版“全球態勢評估”報告，提出將加強針對中國、俄羅斯的軍事部署和基地建設，包括在澳大利亞部署新的戰斗機和轟炸機，開展地面部隊訓練以及更頻繁的后勤合作。此外，關島、北馬里亞納群島和澳大利亞的機場、燃油與軍火儲存設施將得到升級。12月，美陸軍部長沃穆思在美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）的會議上表示，為了威懾中國，美軍在戰略上很重視擴大在東南亞的通道和基地部署，以便在該區域有更分散的兵力態勢，增大美軍靈活性。

從美國對本地區戰略的歷史演變、“印太戰略”文本和實際政策舉措看，未來一個時期美“印太”軍事安全戰略將謀求強化以下幾個方面：首先，保持和擴大軍事存在。由于在地理上與“印太”相距較遠等地緣戰略因素，美國歷來重視前沿軍事存在。拜登政府《印太戰略》文件提到，美將在整個21世紀始終保持在“印太”地區的強大防務存在。其次，強化威懾。美軍事戰略歷來重視威懾思想。拜登政府將“一體化威懾”視為美處理“印太”安全問題的基石。與傳統威懾概念不同的是，“一體化威懾”強調軍事和非軍事手段的綜合運用，強調新興技術和新的能力，強調與盟友之間的合作，以應對所有沖突頻譜范圍內的各種“威脅”，包括戰時和平時界限相對模糊的“灰色地帶挑戰”。這意味著美將綜合運用幾乎所有手段、能力、技術，并充分發揮聯盟體系的作用，以這些要素的“一體化”所產生的力量倍增效應，實現對競爭對手更為強大的威懾。再次，提升聯合部隊殺傷力。美軍將重新聚焦創新，發展新的作戰概念，構建更具彈性的指揮控制機構，擴大聯合演習和行動的范圍和復雜性，并尋求兵力態勢的多樣化。第四，加強聯盟和伙伴關系網絡。在美看來，聯盟和伙伴關系是其最大的“非對稱優勢”。美不僅需要與盟友伙伴加強合作，還積極推動盟友伙伴相互之間拓展合作，加強“互操作性”，特別是強化歐盟和北約同“印太”地區的聯系，以構建更大范圍的防務關系網絡，為其分擔“印太”安全責任。

2022年2月11日，美國白宮發布“印太戰略”文件。圖為文件封面。

美上述軍事、安全謀劃布局能否實現，取決于國內、地區和國際諸多因素，如美國國內政治的影響，美與“印太”部分國家在“民主”價值觀上的分歧等。更重要的是，美能否投入足夠資源來推進目標，尤其是俄烏沖突的爆發對“印太戰略”的影響需要全面評估。主觀上，美不直接派兵介入俄烏沖突，仍將中國視為“主要戰略競爭對手”，甚至可能因此更為關注對中方在“印太”的威懾力和遏制力增長，但短期內美戰略資源的投入和分布不得不在“印太”和歐洲之間艱難平衡，而且美國的歐盟和北約盟友忙于應對俄烏局勢對整個歐安格局的影響，能對美國的“印太戰略”提供多大支持，呈現更多變數。

美推進“印太戰略”有明顯的針對中國的意圖，中國需要對美國在“印太”的全方位布局和行動做好準備。但是，中美在本地區的互動并不必然走向摩擦和沖突，地區中小國家也不希望中美競爭升級使他們陷入戰略困境。中美應重視危機管控，并在具有共同利益的全球性問題上加強合作。2021年，中美兩國最高領導人在視頻會晤和通話中，都提到管理競爭、管控分歧、加強協調合作、避免誤解誤判和意外沖突的重要性。美國國防部長奧斯汀和陸軍部長沃穆思也表示，美國不尋求與中國發生沖突，同意保持溝通渠道的必要性。

2021年12月，中美兩軍以視頻會議形式舉行了年度海上軍事安全磋商機制會議，就當前中美海空安全形勢進行了交流，對《中美?？障嘤霭踩袨闇蕜t》執行情況做了評估，討論了改進中美海上軍事安全問題的措施。盡管分歧仍在，而且相當多是在觀點上，但相比2020年中美由于種種原因未能舉行該機制框架下的會議，能夠恢復磋商也是好事，表明雙方對危機管控的重要性存有共識。如能延續這一勢頭，取得更多進展，雙方有望使彼此在太平洋海域的互動保持在基本可控的狀態。中美還可探討在防擴散、氣候變化等問題上增進合作，以及條件成熟時在新興領域加強風險和危機管控。