新形勢下的內河港口總體規劃編制

姜玉波　陳立

【摘 要】 為使內河港口總體規劃編制適應新形勢，分析我國高質量發展、交通強國建設、國土空間體系建立、行業治理能力提升等對港口總體規劃編制的要求，提出內河港口總體規劃的編制要點：注重港口與城市、產業的相互關系研究，注重港口空間布局方案的合理性研究，注重港口資源利用效率研究。

【關鍵詞】 港口規劃;交通強國;國土空間;多規合一;高質量

1 港口總體規劃編制概況

1.1 港口總體規劃編制有關規定

2004年正式實施的《中華人民共和國港口法》明確了港口總體規劃是指一個港口在一定時期的具體規劃。

為規范港口總體規劃的編制內容和文本格式，2006年原交通部印發了《港口總體規劃編制內容及文本格式》，明確了港口總體規劃報告主要包括港口發展現狀、港口吞吐量和船型發展預測、港口性質與功能、港口岸線利用規劃、港口總體布置規劃、港口配套設施規劃、環境保護規劃、港口總體規劃與相關規劃關系等章節。

2008年原交通部出臺《港口規劃管理規定》，明確了港口總體規劃主要確定港口性質、功能和港區劃分，根據港口資源條件、港口吞吐量預測和到港船型分析，重點對港口岸線利用、水陸域布置、港界、港口建設用地配置等進行規劃。港口總體規劃的專項規劃包括港區總體規劃、港口集疏運設施規劃和港口倉儲、保稅、物流等園區規劃及其他專項規劃。

1.2 內河港口總體規劃編制的工作重點

以安徽省內河港口為例，2000年，安徽省對全省16個港口（按地市劃分）進行了規劃;2012年，又啟動了新一輪港口總體規劃的調整、修訂工作。這兩輪港口總體規劃的編制工作都是在腹地經濟高速發展階段開展的。安徽省GDP由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長14.5%;第二產業增加值由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長15.6%;城鎮化率由2000年的28%增長到2015年的50.5%，提高了22.5個百分點。工業化、城鎮化的快速發展，對內河港口提出了較大的運輸需求。這一階段港口總體規劃編制的目的是解決港口岸線資源和運輸需求的供需匹配、港口岸線資源的保護與控制、港口岸線的使用功能定位等關鍵問題;研究的技術路線主要是通過對腹地經濟、產業布局、運輸體系、自然條件等的分析確定合理的港口規模和空間布局，并協調與環境、城市、水利等之間的關系;主要作用是保護了優質的港口岸線資源，規范了港口開發建設，引導生產力沿河布局，并帶動了城市發展。在規劃的指導下，安徽省港口碼頭泊位長度由2000年的41 km增長到2015年的84 km，增長105%。

2 港口總體規劃編制工作面對的新要求

（1）內河港口需求結構和發展方式的轉變要求拓寬港口總體規劃研究范圍，豐富研究內容。《交通強國建設綱要》指出要堅持推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，牢牢把握交通“先行官”定位，推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變，由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變。隨著我國經濟高質量發展，港口需求結構和發展方式也發生變化。港口運輸需求方面將呈現“高基數、中低速增長”的特點，將放緩港口碼頭新增數量，增加升級改造老舊碼頭數量，逐漸調整貨種結構;隨著沿江沿河產業結構的深層次調整和城市戰略轉型，港口功能需求方面由傳統的裝卸換裝轉運向現代物流、多式聯運、港產城協調等轉變。傳統的港口總體規劃是以貨物吞吐量規模為導向，主要著眼于港口資源的供給問題，其研究范圍和內容已經與高質量發展階段的港口發展特征不相適應。

（2）國土空間規劃體系的建立要求港口總體規劃更加注重多規劃協調與融合，更好支撐空間保護與開發。《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土空間規劃是港口總體規劃的上位規劃，同時港口總體規劃也是國土空間規劃中的專項規劃。因此，港口總體規劃的編制要注重港口與城市、產業相互關系的研究，合理確定港口的功能定位和發展方向，優化港口、產業、城市協調發展戰略空間;根據新的港口運輸需求和功能需求，科學確定港口作業區、物流園區、集疏運設施、支持保障設施等空間布局，加強與生態紅線、基本農田以及其他有關行業規劃的協調，強化規劃的可持續性、可操作性。

（3）提升行業管理能力要求強化港口總體規劃的戰略引領和精細化水平，促進港口管理科學化。根據《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的有關精神，水運行業正在加快完善行業管理體系，提升行業管理能力與水平。在高質量發展的形勢下，港口發展的內涵和外延發生了深刻變化，作為指導港口發展的綱領性文件，港口總體規劃的編制應深化港口與城市、產業、綜合交通、土地、生態等相互關系研究，將研究成果擴展到“戰略、空間布局、建設發展、綠色、安全、智慧、管理”等各個方面，強化港口總體規劃的引領作用，提升行業發展質量。同時由于港口作為水陸運輸節點，多重空間功能交匯，在國土空間規劃背景下，要推進地理信息系統和建筑信息模型等技術的應用，有機銜接和融入國土空間規劃體系，提高港口總體規劃的精細化水平。

3 港口總體規劃編制要點

3.1 注重港口與城市、產業的相互關系研究

經過工業化、城鎮化的快速發展，港口功能不斷拓展，已經超出了傳統交通運輸的范疇，在很多港口周邊都出現了產業集聚，各地市圍繞港口開展多式聯運、現代物流，打造樞紐經濟區等，從而形成了港口經濟關系。港口經濟是指以港口及鄰近區域為中心、港口城市為載體、綜合運輸體系為動脈、港口相關產業為支撐、海陸腹地為依托，展開生產力布局，發展與港口密切相關的特色經濟，并實現彼此間相關聯系、密切協調、有機結合、共同發展，進而推動區域繁榮的開放型、優選型的經濟模式。

目前港口總體規劃對于港口、城市、產業之間的相互影響、相互促進、相互制約的關系研究較少，因此在發展過程中產生了港城矛盾、港口與產業發展不匹配、發展空間不足等問題。在新的發展階段，要統籌研究港口、城市、產業三大要素，為港口發展定位、空間布局規劃等提供戰略性指導和頂層設計。

3.2 注重港口空間布局方案的合理性研究

2018年7月，《交通運輸部關于做好交通基礎設施國土空間控制規劃有關工作的通知》指出，各省、自治區、直轄市按照科學劃定“三區三線”邊界、推進國土空間規劃體系“多規合一”的工作要求，科學有序開展交通基礎設施國土空間規劃的編制工作。交通基礎設施國土空間規劃的編制成果由“1+1+3”組成，即完成1個交通基礎設施國土空間規劃研究報告，形成1套與上述規劃報告相關的所有必須的圖、表（基于國土空間基礎信息平臺的國土空間規劃“一張圖”），編制完成生態保護、建設用地、城鎮發展影響等3個專題研究報告。

目前，港口總體規劃的核心研究成果是港口水陸域空間布局方案，除了開展規劃環評外，對建設用地、城鎮發展的影響分析研究成果較少。因此，根據國土空間規劃的有關要求：一方面港口總體規劃應根據新的港口運輸需求和功能需求，科學確定港口作業區、物流園區、集疏運設施、支持保障設施等空間布局;另一方面要加強上述功能區域與生態保護、建設用地、城鎮發展等相關規劃關系的研究，按照“統籌資源、嚴守底線、優化空間、高效配置資源”的思路，增強協調性。

3.3 注重港口資源利用效率研究

經過改革開放以來四十多年的發展，我國港口基礎設施建設取得了舉世矚目的成就。當前我國港口發展的主題已由“增量發展”轉變為“盤活存量、高質量發展”，2019年7月，《交通運輸部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于嚴格管控長江干線港口岸線資源利用的通知》要求各地制訂港口岸線利用效率指標，對港口岸線規劃和利用實行精細化管理。

在這種背景下，港口總體規劃應堅持“控總量、調存量、優增量、提效率”的基本原則，科學評估現狀港口資源，以市場為導向，增量資源精準開發與存量資源優化調整相結合，提升港口資源配置效率，并在規劃中明確岸線利用效率指標，指導港口岸線資源的精細化管理。

4 結 語

《港口規劃管理規定》和《港口總體規劃編制內容及文本格式》已經出臺了近15年，對我國港口的規劃與發展發揮了重要作用。當前，我國已經進入高質量發展的新階段，正在推進交通強國建設和國土空間規劃體系的“多規合一”，面對新形勢下的新要求，應在國家層面盡快優化和調整港口總體規劃編制的有關規定。