當前高標準農田建設面臨的問題及對策

郭曉鳴　丁延武

高標準農田建設是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的基礎性工程。為全面貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略和全面推進鄉村振興戰略，2019年、國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50號）文件（以下簡稱《意見》），做出了實施新一輪高標準農田建設規劃的重大決策部署，提出了2021年新增1億畝、2022年建成10億畝高標準農田的目標任務，并通過加大投入力度、提高建設標準、理順部門職責、完善管理辦法、強化激勵考核等一系列舉措，確保新一輪高標準農田建設的穩步推進。近期我們調研發現，當前地方政府在推進新一輪高標準農田建設中面臨一些亟待解決的困境問題，需要立足實際深入研究和針對性地制定出合理有效的解決措施，以確保新一輪高標準農田建設任務如期高質量全面完成。

面臨的主要問題

調查顯示，當前，地方政府對新一輪高標準農田建設高度重視，全力推進，已經取得重要進展。但由于多種原因的復雜影響，新一輪高標準農田建設也面臨一些挑戰性難點，在一定程度上影響了建設工程的質量和水平，其中，五個方面“不匹配”是最為突出并亟待解決的主要問題。

——“重增輕存”與實際需求不匹配。當前高標準農田建設的推進十分重視目標導向和任務約束，確保了順暢有效地落地落實。但與此同時存在的突出問題是，高度重視新增高標準農田建設，對歷史原因形成的低質量的存量高標準農田改造提升的實際需求卻相對忽視，導致高標準農田建設任務下達與地方的實際需求相互錯位。調查表明，存量高標準農田不納入建設范圍和采取集中連片推進是當前新一輪高標準農田建設的普遍做法，從已經發布高標準農田建設實施方案的部分省份看，都普遍規定：“2011年以來已建成高標準農田清查評估并上圖入庫的區域不列入建設范圍;單個項目建設規模原則上平原地區不低于3000畝、丘陵山區不低于1000畝。”調查中很多地方表示，如嚴格按照這一原則，將越來越難以找到能夠符合要求的高標準農田建設區域，結果只能使部分建設項目實際進了果園菜地，事實上無奈地在非糧生產區域推進高標準農田建設，導致與高標準農田建設的主要政策目標不符。更值得關注的是，面對新增高標準農田建設任務的壓力，許多地方反映2018年以前各部門分散建設的高標準農田項目遠未達到3000元/畝的高標準，即使少數集中項目資金投入到“核心區”打造的樣板，其建設質量與目前的高標準農田建設要求也有一定差距，其他非樣板區低水平粗放建設的問題極為普遍。進一步看，由于建設時間較久且管護機制缺失，已建高標準農田中存在較多設施損毀、功能減退的問題，這部分存量高標準農田反而有亟須改造提升的需求和空間。部分地方開展的“十二五”以來高標準農田審計清理和上圖入庫的統計結果顯示，主要由于原有實際建設水平嚴重偏低，高標準農田實際建成面積中大部分均需要提質改造。雖然中央《意見》提出“在確保完成新增高標準農田建設任務的基礎上，鼓勵地方結合實際，對已建項目區進行改造提升”，但由于缺乏中央和省財政資金定向支持，地方自主實施的積極性普遍偏低。有的地方領導表示：“這一輪高標準農田建設十分強調落實新建任務，結果是不僅新建任務不易完成，而且亟須改造提升的也難以落地，實際影響了高標準農田建設的實際效果。”

董允壩現代農業示范園區瀘州市江陽區委宣傳部供圖

——“任務倒掛”與資金需求不匹配。中央《意見》明確提出：高標準農田建設要重點集中在永久基本農田保護區、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區等區域，要優先支持革命老區、貧困地區以及工作基礎好的地區。因此，高標準農田建設任務重的地方主要是農業主產區或者糧食主產區，然而這些地區一般經濟欠發達、地方財力極為有限，按照當前3000元/畝的建設投資標準，地方政府需要按照市縣與中央、省級1∶1籌措配套資金，從而形成了項目實施區資金投入能力與高標準農田建設任務之間較為嚴重的“倒掛”現象，對本就十分拮據的地方財政造成了較大壓力，不同程度地導致了高標準農田建設中“上熱下冷”的問題。調查中地方同志普遍反映，對高標準農田建設地方是有需求、有干勁、缺能力，心有余而力不足，面臨的現實困難確實太大。

過去投入較低、管理分散、質量不高、功能有限的存量高標準農田，較大程度上已經難以發揮對糧食安全的保障作用，必須加快推進高標準農田建設由單純注重新建向建新與改存并重轉變。

——“職順力弱”與建設需求不匹配。2018年，黨中央國務院從保障糧食安全的戰略出發，在新一輪機構改革中將發改委農業投資項目、財政部農業綜合開發項目、原國土資源部農田整治項目、水利部農田水利建設項目等農田建設職責統一整合到農業農村部門，改變了高標準農田建設“五牛下田”“分散管理”的局面，但由于缺乏必要的職權交叉認定標準以及統籌協調操作規程設定，高標準農田建設統一管理體制的作用尚未充分發揮。一是高標準農田建設涉及地方財政資金投入、新增耕地指標核定、耕地質量等級評定、土地生態環境保護等多個方面，農業農村主管部門與其他部門之間的配合協調機制仍未建立。二是中央《意見》雖然提出“研究制定分區域、分類型的高標準農田建設標準及定額，各省（區、市）可依據國家標準編制地方標準，因地制宜開展農田建設”，但是由于新的高標準農田建設通則尚未修訂，現有高標準農田建設內容仍然普遍存在“一刀切”問題，未能根據不同區域自然地理、經濟社會、農田質量、種植方式等差異因地制宜地確定建設標準。三是機構改革以后，雖然將發改、國土、水利等部門職能合并到農業農村部門，但部分地方因未編隨事走、人隨編走，原從事農田建設管理的人員特別是一些專業技術人員沒有轉入到農業農村部門，導致農業農村部門農田建設管理人員配備顯著不足。

——“數據打架”與監管需求不匹配。當前，農業農村部門會同發改、財政、自然資源、水利等部門正在開展“十二五”以來高標準農田建設評估和上圖入庫工作，然而，工作推進過程中各種“數據打架”的現象，凸顯了高標準農田建設信息化管理嚴重滯后的問題。原來由各部門分散管理實施的高標準農田建設項目，由于標準高低不一導致建設質量參差不齊，項目區域交叉重復問題較多，到底建成了多少高標準農田、多少高標準農田設施在切實發揮作用、多少高標準農田設施已經損毀急需改造提升等，都缺乏科學嚴謹、真實有效、有說服力的數據支撐，從而導致了一些地方高標準農田建設任務下達與地方實際情況脫節的問題，全國高標準農田建設“一張圖”監管目標的實現仍任重道遠。

——“重建輕管”與利用需求不匹配。盡管中央《意見》明確提出“建立健全高標準農田管護機制，明確管護主體，落實管護責任。各地要建立農田建設項目管護經費合理保障機制，調動受益主體管護積極性，確保建成的工程設施正常運行”，然而現實情況中“重建設、輕管護”的問題仍然普遍存在，高標準農田建設完成并通過驗收之后，一般都移交給鎮村管理，由于高標準農田建設項目大多未單項列支后期管護資金，基層財力無法負擔后期管護經費，而企業、合作社、家庭農場等農業生產主體基本表現為只用不管的現狀，由于缺乏有效管護措施、管護制度、管護主體、管護經費等，從而在一定程度上導致了農田基本設施前建后壞、邊建邊壞等問題較為突出，實際縮短了使用壽命和限制了功能發揮。

破解對策

實施好新一輪高標準農田建設，事關“藏糧于地、藏糧于技”戰略和鄉村振興戰略的實施大局，是保障我國糧食安全的關鍵性基礎支撐。應依據中央的相關部署要求，進一步明確目標任務，聚焦現實矛盾，重點圍繞當前推進新一輪高標準農田建設面臨的五個“不匹配”的主要問題，及時進行有針對性的政策優化調整。

——以聚焦農業大縣為核心優化高標準農田建設項目空間布局。高標準農田建設層層分解任務并壓實地方責任的方式雖然能夠快速實現建設目標，但是在實際運行中往往難以避免平均發力的局限性，特別是一些地方將高標準農田建設項目視為需要全力爭取的政策資源時，在某種程度上容易出現背離高標準農田建設向農業大縣集中的政策要求的偏向，產生建設項目空間布局錯位的問題。因此，一是應強化以人均糧食產量為核心指標的導向機制，切實推動高標準農田建設任務向農業大縣集中布局。二是加大農業大縣高標準農田建設的中央和省級財政補助力度，降低地方資金配套壓力，強化內生性發展激勵，變“要我建”為“我要建”。三是推動注重建設過程監管向建后成效考評轉變，從高標準農田建后實際使用效率、對糧食安全的保障作用等方面對高標準農田建設成效進行考評，并以此建立農業大縣高標準農田建設的分等級獎勵機制。

——以建新改存并重為突破提升高標準農田建設實效。過去投入較低、管理分散、質量不高、功能有限的存量高標準農田，較大程度上已經難以發揮對糧食安全的保障作用，必須加快推進高標準農田建設由單純注重新建向建新與改存并重轉變。因此，一是盡快組織開展對存量高標準農田的第三方評估，切實摸清存量高標準農田的質量等級和需要改造提升的規模與邊界。二是修訂完善高標準農田建設實施方案，允許項目建設地區根據第三方評估結果將存量改造納入高標準農田建設范圍，并按照“缺什么、補什么”原則進行針對性改造提升。三是制定出臺高標準農田新建與改造的差異化政策，明確不同等級存量高標準農田改造提升的補助標準，在強化成效考評基礎上允許各地根據實際情況適當調整切塊下達資金的投入方向和補助方式。

——以賦權賦能為關鍵健全高標準農田建設管理體制。通過機構改革，雖然明確了農業農村部門高標準農田建設統一管理的職責，但職責實現必須要有相應的權能和人力做支撐。因此，一是應賦予農業農村部門更大的統籌權力，進一步明確相關配合部門的職責，通過農業農村部門牽頭績效考核的辦法，切實加大高標準農田建設相關部門的協同配合力度。二是通過編制調整、系統內基層選調、機關單位內部抽調、公開招考、技術骨干返聘等多種形式，重點加強縣級農田建設管理和技術服務隊伍建設，全面提升農田建設管理技術服務水平和統一管理能力。三是高度重視高標準農田建設與鄉村戰略規劃的融合，把高標準農田建設項目工程規劃與當地產業結構調整、鄉村道路建設、鄉村環境整治、生態環境保護等有機結合。

——以建用結合為目標完善高標準農田建設標準體系。新型農業經營主體已經成為現代農業的主力軍，是高標準農田設施的實際使用者，應從滿足新型農業經營主體需求出發，加快完善建用結合的高標準農田建設內容和標準體系。因此，一是應根據不同區域農業生產的特點和發展需求，明確分區域、分灌溉類型的高標準農田建設內容，同時綜合考慮物價因素，構建高標準農田畝均投資標準的合理增長機制。二是構建高標準農田建設與新型農業經營主體的對接機制，鼓勵各地根據規模經營主體的實際需求制定高標準農田建設規劃、調整建設內容和完善標準體系。三是采取貸款貼息、先建后補等多種方式，加大對種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體自主實施高標準農田建設的扶持力度。

——以數字農業為導向開發高標準農田信息化管理平臺。依靠政府行政性巡查監管的傳統高標準農田建設管理方式，不僅費時費力并且效果不佳，而充分利用數字技術開發信息化管理平臺，則能夠顯著提升高標準農田的監管效率。因此，一是高質量完成高標準農田上圖入庫工作，加快建立農田管理大數據平臺，全面掌握高標準農田建設數量、質量、分布、使用等情況，實現高標準農田立項、實施、驗收、使用建設的全過程動態監管。二是加快推進物聯網、大數據、智能控制、衛星定位等信息技術在高標準農田建設中的應用，通過頂層設計、資源整合、標準規范等推動農田數字監管平臺建設，逐步構建天空地一體化的農田建設和管理監測系統。三是加快構建農田建設前后耕地質量等級變化評價制度，建立高標準農田質量等級動態調整機制，并進一步拓展環境監測系統和溯源系統，充分發揮農田信息化管理平臺的決策支撐、項目評價、產業服務等功能。

——以集體經濟組織為重點創新高標準農田建后管護機制。集體經濟組織是高標準農田設施的主要管護主體，只有明確集體經濟組織的管護責任主體和落實管護經費，才能全面構建高標準農田建后管護長效機制。因此，一是賦予集體經濟組織清晰的管護權責，編制高標準農田管護責任清單，明確管護對象、主體和標準。二是根據管護清單通過政府購買服務的方式落實管護經費，建立中央、省和縣三級管護經費分擔機制，并通過高標準農田項目結余資金、新增耕地指標交易收益等多渠道籌措管護經費。三是鼓勵集體經濟組織創新委托管護、專職管護、流轉管護等多樣化的管護模式，探索建立農田水利設施使用收費制度和損毀補償制度。四是引導保險機構在依法合規、風險可控的前提下，積極為高標準農田設計自然災害保險產品，降低因自然災害導致的高標準農田損毀成本。