新形勢下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
——以山東省為例

唐琦

一、引言和文獻(xiàn)綜述

中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到自然條件的制約。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國際通行的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政金融政策，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)糧食產(chǎn)量提高等方面發(fā)揮了積極作用（Orden，2001；徐斌和孫蓉，2016；肖攀等，2019；江生忠和朱文沖，2021）。經(jīng)過多年探索發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共物品屬性，需要政府的支持和參與（張峭，2020）。近年來，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度越來越大，政策環(huán)境不斷優(yōu)化，經(jīng)營效率不斷提高（朱俊生，2022），但也在一定程度上存在著投保人道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈（劉從敏和張祖榮，2021）。從財(cái)政補(bǔ)貼角度看，受不同地區(qū)政策環(huán)境影響，財(cái)政補(bǔ)貼效率存在一定差異（李嘉欣和陳盛偉等，2021）。

國內(nèi)最早文字記載的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)可以追溯到1934 年的耕牛互助合作保險(xiǎn)（庹國柱和王國軍，2002）。2004 年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。2019 年5 月，中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），2019 年9 月，《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 銀保監(jiān)會(huì) 林草局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》（財(cái)金〔2019〕102 號）（以下簡稱《通知》），首次提出保險(xiǎn)深度、保險(xiǎn)密度概念及階段目標(biāo)，明確由各級財(cái)政部門牽頭推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，從制度上解決了長期以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的多頭管理、分散用力等問題，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。山東省作為農(nóng)業(yè)大省，糧食和“菜籃子”產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)居全國前列，農(nóng)產(chǎn)品出口額連續(xù)多年領(lǐng)跑全國，在全國農(nóng)業(yè)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。本文以山東省為例，梳理分析了當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)，提出要科學(xué)看待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的三個(gè)“矛盾”，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多層次發(fā)展、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)字化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率水平、完善科學(xué)的費(fèi)率確定機(jī)制四方面破題，對新形勢下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

二、山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程

自2006 年起，山東省開始推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，政策支持力度持續(xù)提升，服務(wù)體系建設(shè)不斷完善，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品遍地開花。

（一）初步發(fā)展期（2006—2014 年）。2006 年，章丘、壽光、臨清3 地成為山東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首批試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)險(xiǎn)種為奶牛、玉米、小麥、蔬菜大棚。2008 年，山東省成為中央財(cái)政補(bǔ)貼的試點(diǎn)地區(qū)之一，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大至2012 年的60 個(gè)縣（市、區(qū)）。到2013 年，試點(diǎn)范圍達(dá)到了136 個(gè)縣（市、區(qū)），實(shí)現(xiàn)所有涉農(nóng)縣全覆蓋。

（二）快速發(fā)展期（2014—2019 年）。2014 年以后，山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迎來快速發(fā)展時(shí)期。各級政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重視程度不斷增強(qiáng)，承保公司服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平不斷提高，農(nóng)民的參保積極性更加高漲。省級新增蘋果、桃、日光溫室、冬棗、鴨梨5 個(gè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種，推動(dòng)開展大蒜、馬鈴薯、大白菜等特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，實(shí)行了差異化財(cái)政補(bǔ)貼政策。比如，2017 年，全面取消產(chǎn)糧大縣縣級支出，取消公益林林農(nóng)自行承擔(dān)保費(fèi)。2018 年，面向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。2019 年，獲得財(cái)政部小麥全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)資格，在濟(jì)陽、桓臺(tái)、肥城、陽谷4 地開展了試點(diǎn)工作。

（三）高質(zhì)量發(fā)展期（2019 年至今）。2019 年，中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過《指導(dǎo)意見》，財(cái)政部聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)《通知》，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)邁入了高質(zhì)量發(fā)展階段。2020 年，山東省財(cái)政廳牽頭建立省級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展工作聯(lián)席會(huì)議制度，并聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于加快山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（魯財(cái)金〔2020〕46 號），成為規(guī)范山東農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在這一階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種進(jìn)一步豐富，從以糧食作物為主延伸至地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)；保障水平不斷提升，從保直接物化成本向保完全成本和收入轉(zhuǎn)變；支持方式更加優(yōu)化，從保費(fèi)補(bǔ)貼拓展為“補(bǔ)貼+以獎(jiǎng)代補(bǔ)”；金融屬性不斷增強(qiáng)，涉農(nóng)保險(xiǎn)與信貸、期貨等金融領(lǐng)域加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)貸、“保險(xiǎn)+期貨”等創(chuàng)新產(chǎn)品。

三、山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）財(cái)政支農(nóng)效應(yīng)凸顯。資金投入是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高速發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾，是調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保積極性的有效舉措。近年來，中央和省財(cái)政資金投入逐年加大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在財(cái)政支農(nóng)方面重要性日益顯現(xiàn)。2016—2022 年，中央和省級保費(fèi)補(bǔ)貼資金（不含青島）從15.24 億元增長到37.48 億元，年均增速達(dá)13.7%。特別是2019 年中央提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模由2018 年的22.44 億元提高到2022 年的61.77 億元，風(fēng)險(xiǎn)保障水平由2018 年的575 億元提高到2022 年的1499 億元，農(nóng)民獲得感、安全感得到有效提升。①根據(jù)財(cái)政部門數(shù)據(jù)整理。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障能力不斷提升。2019年，財(cái)政部聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)《通知》，提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的階段性目標(biāo)：到2022 年底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度（保費(fèi)/第一產(chǎn)業(yè)增加值）達(dá)到1%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度（保費(fèi)/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）達(dá)到500 元/人。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的覆蓋程度，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障的能力和水平。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度為農(nóng)業(yè)從業(yè)人口所對應(yīng)的平均保險(xiǎn)費(fèi)，反映出農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)的強(qiáng)弱。從山東省情況看，2019 年以前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度兩項(xiàng)指標(biāo)均處于較低水平，且增速較慢。2019 年以后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平不斷提升，邁入了高速發(fā)展的快車道。據(jù)初步測算，2022 年底，山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度為1.1%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度為530 元/人，達(dá)到中央提出的高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋品種不斷擴(kuò)大。中央財(cái)政補(bǔ)貼支持山東的保險(xiǎn)品種主要為小麥、玉米、水稻、育肥豬等12 個(gè)大宗險(xiǎn)種。在此基礎(chǔ)上，省財(cái)政對全省種植規(guī)模較大、具有地方特色的日光溫室、蘋果、桃3 個(gè)產(chǎn)量保險(xiǎn)，以及大蒜、馬鈴薯、蒜薹等價(jià)格波動(dòng)較大的8 個(gè)特色農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼支持。為充分調(diào)動(dòng)市縣開展特色保險(xiǎn)的積極性，自2019 年起，山東省實(shí)施了地方特色保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，省財(cái)政對市縣自主開展的特色保險(xiǎn)，按照市縣財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼總額的50%—60%給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持。獎(jiǎng)補(bǔ)政策有效激發(fā)了基層創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的積極性，2019 年政策出臺(tái)后，有40 個(gè)縣申請開展了19 個(gè)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，2020 年擴(kuò)大到83 個(gè)縣46 個(gè)特色品種，2021 年繼續(xù)擴(kuò)大到93 個(gè)縣的60 個(gè)特色品種，2019—2021 年，省財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種分別達(dá)到44 個(gè)、71 個(gè)、85 個(gè)，加快形成了“一縣一品”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格局。

（四）重農(nóng)抓糧責(zé)任全面壓實(shí)。2022 年，山東省在所有產(chǎn)糧大縣實(shí)施三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)，推出“一破兩提兩降”改革方案：打破全省統(tǒng)一費(fèi)率，不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)實(shí)行差別費(fèi)率；提高保險(xiǎn)保障水平，小麥、水稻、玉米完全成本保險(xiǎn)保額分別為每畝950 元、1150 元、950 元；提高省級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將省級平均補(bǔ)助比例提高到30%以上；降低保險(xiǎn)費(fèi)率，小麥、玉米、水稻完全成本保險(xiǎn)費(fèi)率分別為3.79%、4.42%、4.35%，較直接物化成本保險(xiǎn)降低0.21、0.02、0.27 個(gè)百分點(diǎn)；降低保險(xiǎn)起賠線，由原來的20%—30%統(tǒng)一下調(diào)為10%。同時(shí)，為提高各級對保障糧食安全的重視，將糧食作物投保率列入地方黨委政府考核，進(jìn)一步壓實(shí)保障糧食安全的政治責(zé)任感。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2022 年山東省三大糧食作物投保率達(dá)89%，超出中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展70%的目標(biāo)19 個(gè)百分點(diǎn)，完全成本保險(xiǎn)投保份額達(dá)86%以上，成為農(nóng)民投保的主要選擇。

（五）承保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力顯著提升。一是提高理賠時(shí)效。從保險(xiǎn)賠付環(huán)節(jié)看，2021 年的報(bào)案—查勘、首次勘察—立案、立案—核賠三個(gè)環(huán)節(jié)理賠時(shí)間分別較2020 年降低11.46%、7.04%、9.27%。二是加大災(zāi)前投入。鼓勵(lì)承保機(jī)構(gòu)提前介入災(zāi)害防治，變?yōu)暮罄碣r為災(zāi)前預(yù)防，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。2021 年，山東省7 家承保機(jī)構(gòu)75 個(gè)分支機(jī)構(gòu)共進(jìn)行災(zāi)前投入1348 萬元，通過購買農(nóng)藥物資、無害化設(shè)備、建造蓄水池等方式，有效防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保障了農(nóng)民利益。三是注重保險(xiǎn)創(chuàng)新。始終把創(chuàng)新作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的重要抓手。創(chuàng)新開展首創(chuàng)險(xiǎn)種評選工作，明確首創(chuàng)險(xiǎn)種承保機(jī)構(gòu)可獲3 年創(chuàng)新保護(hù)期。持續(xù)推進(jìn)“保險(xiǎn)+期貨”業(yè)務(wù)創(chuàng)新，2020—2021 年，山東省連續(xù)兩年位居大連商品交易所整縣制“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目全國第一。

（六）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系不斷完善。出臺(tái)《山東省財(cái)政廳 山東省發(fā)展和改革委員會(huì) 山東省自然資源廳等5 部門關(guān)于印發(fā)山東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首創(chuàng)險(xiǎn)種認(rèn)定指南（試行）的通知》（魯財(cái)金〔2021〕25 號），引導(dǎo)承保機(jī)構(gòu)創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品；出臺(tái)《山東省財(cái)政廳 山東省發(fā)展和改革委員會(huì) 山東省自然資源廳等7 部門關(guān)于印發(fā)山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理實(shí)施細(xì)則的通知》（魯財(cái)金〔2022〕18 號），明確保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理有關(guān)要求；出臺(tái)《山東省財(cái)政廳等7 部門關(guān)于印發(fā)山東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)績效評價(jià)辦法的通知》（魯財(cái)金〔2022〕24 號），每年委托第三方機(jī)構(gòu)對承保機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核，考核結(jié)果與市場準(zhǔn)入退出、保費(fèi)補(bǔ)貼支持等掛鉤，使承保機(jī)構(gòu)更加堅(jiān)持“保險(xiǎn)姓保”定位。

（七）科技賦能逐漸加強(qiáng)。注重科技創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方面的應(yīng)用，通過區(qū)塊鏈、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等科技，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，解決了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的工作量大、數(shù)據(jù)采集難、信息不對稱等問題，使業(yè)務(wù)更加精準(zhǔn)、及時(shí)、高效。比如，承保機(jī)構(gòu)通過購買衛(wèi)星遙感服務(wù)，評估災(zāi)害發(fā)生范圍、強(qiáng)度、損失程度和最終的保險(xiǎn)損失，化解了傳統(tǒng)作業(yè)方式下面積厘定難、大面積下的精準(zhǔn)查勘難、定損理賠難等問題。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作面臨的新形勢

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式進(jìn)入攻堅(jiān)期。2022年以來，受美聯(lián)儲(chǔ)加息縮表、俄烏沖突、新冠疫情等因素影響，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩，通脹速度加快。面對極端氣候等因素對全球糧食、大宗農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性日益凸顯。

（一）農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的未來要依賴農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的需求。我國是人口大國、糧食生產(chǎn)大國，也是糧食進(jìn)口大國。據(jù)全國第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積19.18 億畝，占世界耕地面積的9%，而我國人口總數(shù)超14 億，占世界人口的17%，耕地面積少而人口數(shù)量多的供需矛盾長期存在。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的風(fēng)險(xiǎn)不確定性高、可預(yù)測性差，需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供多樣化風(fēng)險(xiǎn)保障，解除農(nóng)民開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的后顧之憂。以山東省為例，2021 年全省（含青島市）第一產(chǎn)業(yè)增加值6029.03 億元，占全國比重7.26%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保費(fèi)規(guī)模55.29 億元，占全國比重5.73%，低于第一產(chǎn)業(yè)增加值比重1.53 個(gè)百分點(diǎn)，亟須進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

（二）農(nóng)村金融發(fā)展需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2022 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》將“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)”單獨(dú)列出，提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，優(yōu)化完善“保險(xiǎn)+期貨”模式。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開生產(chǎn)要素的投入，特別是金融資本的持續(xù)投入，建立廣覆蓋、多層次的農(nóng)村金融體系對助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施有重要意義。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)村金融體系發(fā)展中不可或缺的一環(huán)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有天然的優(yōu)勢，其政策效果更為直接。此外，為防范農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，近年來很多省份開展了生豬、玉米、大豆、棉花等險(xiǎn)種的“保險(xiǎn)+期貨”模式，通過期貨市場將農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。

（三）農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅是保險(xiǎn)公司開展的一項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，更是黨中央、國務(wù)院交給保險(xiǎn)業(yè)支農(nóng)惠農(nóng)的一項(xiàng)政治任務(wù)。與過去相比，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)已有明顯提高，主動(dòng)投保的意愿顯著增強(qiáng)。其原因一是國際形勢、極端天氣等因素導(dǎo)致的糧食價(jià)格波動(dòng)幅度較大，農(nóng)民種糧收益不穩(wěn)定性較高；二是受新型城鎮(zhèn)化影響，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加快了土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興起。相較于傳統(tǒng)小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為了規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，偏向于追求更高的保障水平，更需多元化的保險(xiǎn)品種。從目前情況看，除三大糧食作物保障水平覆蓋完全成本外，其他品種仍以保障直接物化成本為主，產(chǎn)糧大縣與規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者多樣化、高保障的保險(xiǎn)需求還有一定差距。

五、當(dāng)前面臨的困難和問題

（一）經(jīng)濟(jì)下行使財(cái)政支出面臨一定壓力。2019—2021 年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入年均增速達(dá)到20%，而同期財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速約3%，增速差異明顯。總體看，保費(fèi)增速的主要原因是近幾年我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提標(biāo)、擴(kuò)面的改革力度較大。在當(dāng)前“三保”壓力下，基層財(cái)政部門難免出現(xiàn)“心有余而力不足”的情況。橫向?qū)Ρ瓤矗m然中央財(cái)政實(shí)行了差異化的財(cái)政補(bǔ)貼政策，但各省人均財(cái)力高低及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總需求差異較大。山東雖然是經(jīng)濟(jì)大省，但人均財(cái)政收入不高。按照現(xiàn)行中央補(bǔ)助政策，山東獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼比例比中西部低10 個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)一步加大了省以下支出壓力。縱向?qū)Ρ瓤矗醒牒褪〖壺?cái)政主要保障的是糧食作物和大宗農(nóng)副產(chǎn)品，對地方特色類農(nóng)產(chǎn)品主要通過獎(jiǎng)補(bǔ)政策予以支持，更需基層發(fā)揮主動(dòng)性。

（二）提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保理賠精準(zhǔn)性任重道遠(yuǎn)。種植業(yè)保險(xiǎn)方面，受歷史沿革、自然因素、土地制度等影響，我國耕地“細(xì)碎化”現(xiàn)象明顯。近年來土地流轉(zhuǎn)速度加快，以土地確權(quán)數(shù)據(jù)核驗(yàn)投保數(shù)據(jù)存在較大誤差。當(dāng)前，小農(nóng)戶一般為以村為單位投保，統(tǒng)一確定村集體損失率，投保理賠的精準(zhǔn)性不足導(dǎo)致農(nóng)民和保險(xiǎn)公司在損失程度和損失范圍認(rèn)定等方面易出現(xiàn)矛盾。雖然保險(xiǎn)公司通過無人機(jī)、遙感衛(wèi)星等技術(shù)手段進(jìn)行作物生長期監(jiān)測并輔助查勘定損，取得了一些成效，但受制于高投入成本等原因，目前還無法將該技術(shù)應(yīng)用到所有區(qū)域和險(xiǎn)種。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)方面，突出的問題是養(yǎng)殖戶的選擇性投保帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。受豬瘟等疫情影響，保險(xiǎn)公司無法實(shí)地核驗(yàn)生豬等投保數(shù)量，只能通過耳標(biāo)管理等方式間接核驗(yàn)，而對于自繁自養(yǎng)的育肥豬，由于生長期短，通過耳標(biāo)號核驗(yàn)投保數(shù)量的成本較高，通常只能根據(jù)通行的能繁母豬自繁自養(yǎng)比例計(jì)算，統(tǒng)計(jì)口徑上易產(chǎn)生一定誤差。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保本微利原則需進(jìn)一步明確。保本微利是保險(xiǎn)條款和費(fèi)率擬定的初衷和標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)科學(xué)性、合理性問題，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能不能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上要求承保機(jī)構(gòu)樹立經(jīng)營平衡和可持續(xù)發(fā)展的正確預(yù)期。根據(jù)中央政策規(guī)定的承保機(jī)構(gòu)綜合費(fèi)用率上限20%推算，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均賠付水平應(yīng)接近或等于80%。但在實(shí)際操作中，以山東省為例，雖然三大糧食作物保險(xiǎn)費(fèi)率已不斷優(yōu)化調(diào)整，但整體賠付率仍然不高，保險(xiǎn)費(fèi)率還有調(diào)低的空間。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)字化管理水平有待提升。從全國來看，農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的歷史積累有限，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制不夠健全。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為分散。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)分散在各個(gè)部門，尚未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與統(tǒng)一。雖然山東等一些省份已經(jīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息管理平臺(tái)，但目前主要實(shí)現(xiàn)保單數(shù)據(jù)核驗(yàn)和補(bǔ)貼資金管理，與實(shí)現(xiàn)不同部門間全部數(shù)據(jù)分享的目標(biāo)仍有一定差距。二是缺乏全流程財(cái)政補(bǔ)貼資金監(jiān)管。通常做法是將中央、省級、市級補(bǔ)貼資金統(tǒng)一撥付至縣級，由縣級根據(jù)實(shí)際承保情況撥付至承保機(jī)構(gòu)，但對個(gè)別地方反映的財(cái)政補(bǔ)貼資金撥付較慢的問題，尚未建立有效的資金撥付跟蹤機(jī)制。三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品經(jīng)驗(yàn)不足。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大數(shù)據(jù)積累有限，通過歷史公允數(shù)據(jù)修訂現(xiàn)有保險(xiǎn)產(chǎn)品的依據(jù)不充分，利用大數(shù)據(jù)指導(dǎo)工作有待提升。

（五）保險(xiǎn)公司綜合服務(wù)水平有待提高。一是保險(xiǎn)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要以政策性保險(xiǎn)為主，但市場競爭規(guī)則使保險(xiǎn)公司更傾向于過度追求利潤，一定程度上也導(dǎo)致理賠慢等現(xiàn)象發(fā)生。二是保險(xiǎn)服務(wù)人員配置不到位。保險(xiǎn)公司主要通過村協(xié)保員進(jìn)行政策宣傳和協(xié)助理賠。受限于協(xié)保員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款的理解不夠透徹，無法全面滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策需要。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠效率較低。盡管近年來理賠時(shí)效有所提升，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首次查勘到立案及立案到核賠兩個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)間仍較長，不能及時(shí)足額賠付等問題時(shí)有發(fā)生，影響農(nóng)民整體獲得感。

六、科學(xué)看待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域幾個(gè)“矛盾”

（一）科學(xué)看待“財(cái)政預(yù)算約束”與“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”。近幾年，財(cái)政部多個(gè)文件中提到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要強(qiáng)化預(yù)算約束的表述。強(qiáng)化預(yù)算約束體現(xiàn)的是在預(yù)算約束范圍內(nèi)開展工作，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)愿保盡保看似存在矛盾，實(shí)則是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要財(cái)政部門提供保費(fèi)補(bǔ)貼才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。在現(xiàn)有預(yù)算范圍內(nèi)有計(jì)劃的“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”，是在當(dāng)前財(cái)政支出壓力較大時(shí)的一種解決方案，也是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)。美國自1938 年建立農(nóng)作物保險(xiǎn)制度，工作重點(diǎn)一直是農(nóng)作物保險(xiǎn)，直到近幾年才開始補(bǔ)貼養(yǎng)殖保險(xiǎn)。不論哪個(gè)國家，都無法實(shí)現(xiàn)無限度財(cái)力支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理想狀態(tài)。因此，現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作要本著實(shí)事求是的態(tài)度，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）科學(xué)看待政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)歷經(jīng)了政策性和商業(yè)性迭代，得出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須有政府補(bǔ)貼支持才能長遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)論。通常來講，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要區(qū)別為是否有政府參與并進(jìn)行補(bǔ)貼。在政府強(qiáng)力推動(dòng)下，農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)有了顯著提升，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，因此，在農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展較為成熟、市場化程度高、經(jīng)濟(jì)價(jià)值大的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，可以逐步探索財(cái)政補(bǔ)貼退坡機(jī)制，研究推出“政策性+商業(yè)性”保險(xiǎn)產(chǎn)品，將更多的財(cái)政資金用于關(guān)系國計(jì)民生的主要農(nóng)作物保險(xiǎn)。通過政策引導(dǎo)，使涉農(nóng)主體樹立起商業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，既能防止出現(xiàn)“政策險(xiǎn)”擠占“商業(yè)險(xiǎn)”空間的現(xiàn)象，又能避免政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大而增加基層支出壓力。

（三）科學(xué)看待市場化運(yùn)作與保險(xiǎn)“政治化”。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兼具政策性和保險(xiǎn)的基本屬性，實(shí)際工作推進(jìn)中，需科學(xué)處理兩方面關(guān)系，避免顧此失彼。如，根據(jù)2012 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第629 號）規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則。個(gè)別基層部門為了完成糧食作物的高投保率考核任務(wù)，存在將種糧補(bǔ)貼獲得與糧食投保掛鉤的現(xiàn)象，一定程度上與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則相違背。又如，對公益林保險(xiǎn)遭受火災(zāi)等災(zāi)害大面積出險(xiǎn)的情況，由于和地方政府的安全責(zé)任考核掛鉤，出險(xiǎn)時(shí)是否報(bào)案成為困擾投保主體的難題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本質(zhì)是市場運(yùn)作，如何有效發(fā)揮保險(xiǎn)的市場化手段，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，仍是需要深入研究解決的課題。

七、推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的思考

在2020 年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確指出，“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移”。下一步，應(yīng)對標(biāo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)要求，緊扣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展目標(biāo)，精準(zhǔn)把握我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方向。

（一）推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多層次發(fā)展。自2007 年中央開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)明顯提高，基本實(shí)現(xiàn)了從“要我保”向“我要保”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)分層、分重點(diǎn)引導(dǎo)不同規(guī)模主體選擇多樣保險(xiǎn)產(chǎn)品。一是確保主糧作物保險(xiǎn)覆蓋面穩(wěn)增不降。當(dāng)前，分散化、小規(guī)模的土地經(jīng)營模式已不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場和國際化的需求，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，要進(jìn)一步加大糧食保險(xiǎn)支持力度，推動(dòng)糧食作物規(guī)模化生產(chǎn)。二是引導(dǎo)地方加大特色保險(xiǎn)推動(dòng)力度。對于小規(guī)模種植戶來說，單純種糧的收益難以滿足其日常生活需要。在這一背景下，很多區(qū)縣立足當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將種植經(jīng)濟(jì)作物作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民致富的重要途徑。中央和省級財(cái)政應(yīng)從目前獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持的基礎(chǔ)上，在規(guī)范保險(xiǎn)條款、明確賠付標(biāo)準(zhǔn)等方面加大指導(dǎo)力度，支持地方創(chuàng)新開展優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)由保產(chǎn)量到保收入的轉(zhuǎn)變。收入保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和商品交易兩個(gè)環(huán)節(jié)，能從根本上保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定。目前收入保險(xiǎn)中收入一般按照約定期貨合約的期貨價(jià)格和當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的乘積來確定，由于不成熟的期貨市場中，期貨價(jià)格與現(xiàn)貨價(jià)格存在一定基差，導(dǎo)致按照期貨價(jià)格核定的理賠金額與實(shí)際損失存在一定偏差，影響農(nóng)戶對收入保險(xiǎn)的認(rèn)可度。下一步，應(yīng)加快培育完善成熟的期貨市場，擴(kuò)大大宗農(nóng)產(chǎn)品市場交易規(guī)模，完善期貨市場價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，縮小基差范圍，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由“產(chǎn)量險(xiǎn)”向“收入險(xiǎn)”過渡。

（二）推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)字化發(fā)展。我國快速增長的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建議從前端的精準(zhǔn)投保和后端的精準(zhǔn)理賠兩方面著手，構(gòu)建“數(shù)字農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”框架體系。精準(zhǔn)投保上，目前，承保機(jī)構(gòu)通過購買商業(yè)化的遙感服務(wù)等方式，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)模種植地塊投保數(shù)量的核定。下一步，工作重點(diǎn)應(yīng)聚焦整合農(nóng)業(yè)信息，特別是中央層面整合財(cái)政、農(nóng)業(yè)、氣象、畜牧等多部門的信息資源，在遙感信息、地塊確認(rèn)、紅外識(shí)別等方面破除信息數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通和資源共享。精準(zhǔn)理賠上，投保數(shù)量核定的準(zhǔn)確性直接影響了理賠數(shù)據(jù)的真實(shí)性。應(yīng)繼續(xù)提升衛(wèi)星遙感確定損失程度的準(zhǔn)確率，加強(qiáng)遙感數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)查勘定損技術(shù)手段結(jié)合，同時(shí)加大科技手段的宣傳力度，在提升科技定損理賠準(zhǔn)確性的同時(shí)，確保農(nóng)民充分認(rèn)可理賠金額，提升其政策的獲得感和滿意度。

（三）提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率水平。一是在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇上，適度加大農(nóng)民自主選擇權(quán)。根據(jù)《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)遴選管理工作的通知》（財(cái)金〔2020〕128 號）規(guī)定，由省級或地市級財(cái)政等部門通過公開遴選方式，確定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開辦機(jī)構(gòu)名單。承保機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的“選擇權(quán)”掌握在政府手中，農(nóng)民無法根據(jù)投保體驗(yàn)自主選擇機(jī)構(gòu)。長遠(yuǎn)看，可探索構(gòu)建“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)超市”，在政府部門劃定符合規(guī)定的保險(xiǎn)公司名單后，由農(nóng)民根據(jù)服務(wù)體驗(yàn)等自行選擇保險(xiǎn)公司購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過“用腳投票”的方式，真正實(shí)現(xiàn)以保險(xiǎn)服務(wù)促業(yè)務(wù)提升。二是在補(bǔ)貼資金撥付上，確保補(bǔ)貼資金高效撥付到位。從正、反兩方面發(fā)力，探索解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致部分縣出現(xiàn)的資金撥付緩慢問題。一方面，完善資金撥付方式，探索市級財(cái)政撥付的可行性。另一方面，加大對資金滯撥縣的督導(dǎo)力度，視情況可通過取消獎(jiǎng)補(bǔ)資金申請資格、調(diào)低次年中央和省級財(cái)政補(bǔ)貼比例等方式，督促加大資金撥付力度。

（四）完善科學(xué)的保費(fèi)確定機(jī)制。科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“保本微利”目標(biāo)的根本途徑，不科學(xué)的定價(jià)是逆向選擇、惡性業(yè)務(wù)、協(xié)議賠付等情況發(fā)生的重要原因。應(yīng)從以下兩方面努力，完善科學(xué)的保費(fèi)確定機(jī)制。一方面，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃。在對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的及其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，基于不同的風(fēng)險(xiǎn)因素和災(zāi)害損失情況，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的投保區(qū)域劃分為若干不同風(fēng)險(xiǎn)類型和等級，測算不同區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率水平。另一方面，建立費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議以3—5 年為一個(gè)周期，觀察周期內(nèi)保險(xiǎn)標(biāo)的賠付水平，并作為下一周期保險(xiǎn)費(fèi)率確定的重要參考因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率水平，使賠付率維持在75%—80%的合理區(qū)間，既確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展，又發(fā)揮財(cái)政資金更大效益。