高質(zhì)量創(chuàng)新要素供給體系加快推進云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

調(diào)研組

云南省經(jīng)濟社會“產(chǎn)、城、人”三個關(guān)鍵因素正在發(fā)生顯著變化，2020年，工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、常住人口城鎮(zhèn)化率、中等收入群體比重分別低于全國平均水平8.55、13.84、10個百分點，“城”成為當前制約云南省發(fā)展的最大短板。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)和調(diào)研情況，2020年，云南省常住人口城鎮(zhèn)化率（50.05%）不僅低于全國平均水平（63.89%），還明顯低于貴州（53.15%）、廣西（54.20%）、四川（56.73%）等周邊省份。這說明，云南省加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策，特別是創(chuàng)新要素供給體系、優(yōu)化城市發(fā)展經(jīng)營理念等方面，仍存在一些亟待解決的突出問題。當前，云南開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程，需要把握要素市場化改革新機遇，以高質(zhì)量創(chuàng)新要素供給體系加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要素供給存在的五個突出難題

第一，人口流動分化分流，城市人本內(nèi)涵彰顯不夠。一是政策傾斜與人口流向不匹配。從城鄉(xiāng)人口看，云南省人口加速由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)。2020年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率為50.05%，與2010年相比提高了14.85個百分點。從區(qū)域人口看，全省人口進一步向省會城市、州（市）政府所在地城區(qū)、沿邊開放城市集聚。2020年，昆明市常住人口達到846.0萬人，與2010年相比增加了202.8萬人，而同期全省新增人口為124.3萬人。但在打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，并未順應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律，大量政策和資源配置到人口流出型地區(qū)和城市，造成政策資源與人口流向不匹配，客觀上造成資源和政策浪費。二是硬件設(shè)施與公共服務(wù)不適應(yīng)。大多數(shù)城市重視硬件基礎(chǔ)建設(shè)、輕視公共服務(wù)供給，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度不高，相對低收入人口就業(yè)面臨難題，城鄉(xiāng)接合部和流動人口難以充分享受城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。城鎮(zhèn)居民教育、醫(yī)療、文化、住房、養(yǎng)老、出行等公共服務(wù)成本較高，以人為本的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵體現(xiàn)不充分。

第二，土地開發(fā)效率不高，城市經(jīng)營模式較為落后。一是土地利用規(guī)劃不夠科學(xué)。有的城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃不匹配，缺乏對土地利用的控制和管理,城鎮(zhèn)規(guī)劃不符合土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃所確定的用地規(guī)模，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃互不銜接。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放利用。有的地區(qū)新增建設(shè)用地的投放與人口流向背離，地區(qū)間效率差距巨大。有的地區(qū)濫用土地指標，城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求全，大搞房地產(chǎn)運動，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地增長速度遠高于人口增長速度，甚至出現(xiàn)“空城”和“鬼城”，既影響城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，也不利于保護有限的耕地。三是城市經(jīng)營模式落后。有的城市發(fā)展定位與當?shù)貐^(qū)位特點、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化等基礎(chǔ)因素不協(xié)調(diào)，城市的開發(fā)與經(jīng)營偏離實際，核心產(chǎn)業(yè)競爭力不強，產(chǎn)城融合程度不高，優(yōu)質(zhì)建設(shè)用地低價出售，城市形象的包裝、推廣難以獲得投資企業(yè)青睞，招商引資過度“房地產(chǎn)化”。

第三，資金融通面臨制約，地方債務(wù)風(fēng)險警鐘長鳴。一是融資需求擴大與地方財力不足的矛盾逐步加劇。大多數(shù)州（市）和縣（市、區(qū)）一般公共預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國平均水平，較多州（市）和縣（市、區(qū)）政府負債率居高不下。地方債和平臺債納入防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重點清理對象，地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控更加精準，融資體量將會進一步受到嚴格控制，相對單一的土地財政模式不可持續(xù)。二是多元化投融資體制機制尚不健全。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會民生保障、老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市治理等逐步進入“啃硬骨頭”的關(guān)鍵期，市場化手段逐步“失靈”，融資需求十分迫切。在融資渠道逐步規(guī)范化和透明化背景下，多數(shù)地區(qū)政府融資平臺整體資產(chǎn)規(guī)模偏小、負債率高、信用評級低、PPP項目約束條件增多，新型城鎮(zhèn)化資金供求矛盾難以得到根本性緩解。

第四，科技引領(lǐng)明顯不足，產(chǎn)城融合互動有待提升。一是科創(chuàng)集聚能力較弱。科技創(chuàng)新是推動經(jīng)濟跨越發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要戰(zhàn)略性資源。從世界科創(chuàng)規(guī)律看，科技革命會催生以相關(guān)產(chǎn)業(yè)為依托的新興城市，同時科技創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新也主要誕生于超大規(guī)模城市群。云南省在基礎(chǔ)科學(xué)、先進制造、新能源、新材料、有色金屬、生物技術(shù)、醫(yī)藥康養(yǎng)等領(lǐng)域仍需補短板、促長板，新競爭優(yōu)勢的培育仍有差距。二是產(chǎn)城融合差距較大。產(chǎn)業(yè)附加值和競爭力決定就業(yè)水平和城市發(fā)展。云南省大多數(shù)州（市）核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)層次不高，大多數(shù)縣（市、區(qū)）一產(chǎn)不強、二產(chǎn)不大、三產(chǎn)不優(yōu)，產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)的支撐明顯不足。如何依托科技創(chuàng)新引領(lǐng)世界一流“三張牌”打造和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，各地方處于探索階段，尚未取得顯著成效。

大理生態(tài)搬遷“1806”小鎮(zhèn)喜洲安居房 陳義龍/攝

第五，數(shù)據(jù)價值有待挖掘，智慧城市建設(shè)存在短板。一是數(shù)據(jù)開發(fā)和共享面臨挑戰(zhàn)。“信息孤島”現(xiàn)象較為普遍，數(shù)據(jù)權(quán)屬界定尚不清晰，造成數(shù)據(jù)分散在不同個人、企業(yè)、政府部門等，在采集、流通、交易、使用、共享過程中存在諸多障礙。二是數(shù)據(jù)要素市場存在安全隱患。部分企業(yè)、行業(yè)、政府部門數(shù)據(jù)涉及商業(yè)機密和國家安全，單純依靠行政命令推行數(shù)據(jù)共享無法規(guī)避數(shù)據(jù)安全隱患。三是智慧城市建設(shè)尚不成熟。一些地區(qū)智慧城市系統(tǒng)開發(fā)中當?shù)卣蔼毥菓颉保嬖诿つ亢透L(fēng)現(xiàn)象，造成低水平重復(fù)建設(shè)和政府債務(wù)風(fēng)險。社會力量和市場主體缺乏參與的接口和機制，導(dǎo)致智慧城市系統(tǒng)缺乏實用性、長遠考慮和可持續(xù)優(yōu)化機制。

高質(zhì)量創(chuàng)新要素供給體系，加快云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

第一，人口“聚”城：培育人口人才新優(yōu)勢。一是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。深化戶籍制度改革，探索實行全省城市落戶“零門檻”政策，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及其隨遷家屬在城鎮(zhèn)應(yīng)落盡落。引導(dǎo)基本具備條件的易地扶貧搬遷人口落戶城鎮(zhèn)，對于暫時不愿意落戶城鎮(zhèn)的，探索辦理居住證和市民證，支持享受同等公共服務(wù)待遇。探索實施農(nóng)村籍大中專院校學(xué)生“來去自由”的戶口遷移政策。二是提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平。加快健全促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)政策，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，逐步完善以居住證為載體、與居住年限等相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。三是制定具備競爭力的吸引外來人才人口政策。探索制定吸引人口流入的住房、就學(xué)、養(yǎng)老、就醫(yī)等政策，瞄準世界一流“三張牌”和數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域制定更加積極、開放、有效的人才引進政策。

第二，土地“活”城：激發(fā)城市建設(shè)新動能。一是加大“人地掛鉤”配套政策激勵力度。建議針對昆明、曲靖、昭通、玉溪、紅河、大理、西雙版納、麗江等重點城市，以人口基數(shù)和流量為核心指標參考，加大“人地掛鉤”配套政策激勵力度，加快落實城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和外來常住人口掛鉤政策。二是探索深化土地制度改革。探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)利用方式，加快深化農(nóng)村土地制度改革，加強各地區(qū)土地市場建設(shè)，建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善補充耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑使用政策，推進重大項目用地和占補平衡跨區(qū)域統(tǒng)籌，充分激活土地資源要素潛力。三是著力提高建設(shè)用地利用效益。選取典型經(jīng)驗加以推廣，加快推進城市更新改造。盤活存量建設(shè)用地，加大批而未供和閑置土地處置力度，探索低效用地再開發(fā)。

第三，金融“興”城：助推城市經(jīng)濟新突破。一是優(yōu)化城市發(fā)展金融運作理念。探索學(xué)習(xí)深圳和合肥城市經(jīng)營、資本運作和招商引資模式，強化云南省產(chǎn)業(yè)投資基金市場化水平，服務(wù)于招商引資戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，探索對潛力型重大產(chǎn)業(yè)采取資本招商，做大做強一批拳頭產(chǎn)品、終端產(chǎn)品、龍頭項目，形成具有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展“雙贏”。二是打造更加優(yōu)越的金融營商環(huán)境。管控好政府性債務(wù)風(fēng)險，充分用好各類專項債券和創(chuàng)新性融資工具。深化投融資體制改革，優(yōu)化金融要素資源配置結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)和鼓勵各類金融機構(gòu)加強對重大產(chǎn)業(yè)、重點城市的支持。三是提升財政資金投入精準性和有效性。擴大新型城鎮(zhèn)化的財政投資，提高財政資金投入精準性，提升投資效率，省財政資金優(yōu)先投向新型城鎮(zhèn)化的重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目、重大產(chǎn)業(yè)和重大生態(tài)環(huán)保項目。建議選取一批人口基數(shù)大、流入多的州（市）、縣城為試點，增強市政設(shè)施、教育醫(yī)療、租賃住房等公共服務(wù)財政投入保障力度，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外省流入人口在城鎮(zhèn)落戶的基本條件。

第四，創(chuàng)新“強”城：打造科創(chuàng)城市新高地。一是打造一批重點城市實驗室和創(chuàng)新平臺。鼓勵昆明、曲靖、玉溪、紅河、大理、文山、昭通等具備科教資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)建設(shè)城市實驗室，為云南實驗室建設(shè)積累經(jīng)驗。鼓勵有色金屬、新材料、新能源、生物醫(yī)藥、生物多樣性保護、種質(zhì)資源、綠色食品等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、企業(yè)技術(shù)中心、工程研究中心，加快打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新新引擎，促進產(chǎn)城融合。二是重塑城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造生態(tài)。學(xué)習(xí)浙江“產(chǎn)學(xué)研用金、才政介美云”十聯(lián)動模式，全面融合提升產(chǎn)業(yè)、學(xué)術(shù)界、科研、成果轉(zhuǎn)化、金融、人才、政策、中介、環(huán)境、服務(wù)等水平。選取部分州（市）、縣（市、區(qū)）進行試點，探索建立省、市、縣三級聯(lián)動的財政科技投入機制，加大科技成果應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化政策支持。建立健全科技投融資體系，探索打造昆明、曲靖、玉溪、紅河、大理等科技金融路演中心，促進科技金融結(jié)合。三是探索在重點州（市）打造一批“院士之家”和“院士活動基地”。加大高端人才吸引力度，以優(yōu)質(zhì)的生態(tài)、生活環(huán)境“筑巢引鳳”，探索在西雙版納、騰沖、大理、玉溪、紅河、昆明等州（市）、縣建設(shè)“院士之家”和“院士活動基地”，打造休閑養(yǎng)生、智庫促力、產(chǎn)業(yè)集聚的高端人才生態(tài)新模式。

第五，數(shù)據(jù)“智”城：搶占云上城市新賽道。一是加強智慧城市的頂層設(shè)計。建議加強全省統(tǒng)籌，聚焦黨政機關(guān)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字法治、數(shù)字邊境等重點領(lǐng)域，以政府、企業(yè)、公眾需求為導(dǎo)向，分類推進城市、行業(yè)、領(lǐng)域智慧化和數(shù)字化試驗試點，避免“千篇一律”“重復(fù)建設(shè)”。二是謀劃云南“云上城市”方案。選取初步具備條件的城市，建立并完善“互聯(lián)網(wǎng)+”消費生態(tài)體系，鼓勵城市和重點縣城大力發(fā)展新零售和電子商務(wù)，建設(shè)智慧商店、智慧街區(qū)、智慧商圈，促進線上線下互動、商旅文體協(xié)同，打造一批具有民族文化、旅游景點、綠色食品等特色的網(wǎng)紅城市。

調(diào)研組組長：

刀正強 中共大關(guān)縣委副書記、大關(guān)縣人民政府縣長

調(diào)研組成員：

孫金婷 云南省人力資源和社會保障廳職業(yè)年金運營管理中心主任

張海波 云南省投資控股集團有限公司投資規(guī)劃部總經(jīng)理

胡龍嘉 昆明市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局副局長

劉明波 昭陽區(qū)人民政府副區(qū)長

傅 蓓 云南省審計廳辦公室副主任

郎 瑯 云南聯(lián)云集團有限責(zé)任公司機關(guān)工會主席、綜合管理部部長

段 俐 云南省國有金融資本控股集團有限公司資本運營部副總經(jīng)理

指導(dǎo)教師：

霍 強 中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部副主任、副教授

王麗華 中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）黨建教研部教師

執(zhí)筆人：霍 強 王麗華