以習近平生態文明思想和法治思想為指導 不斷完善生態環境損害責任和黨內法規制度銜接

文/周會杰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷強化生態環境損害責任追究，明確提出生態環境保護要實施“黨政同責、一崗雙責、終身追責”，將生態環境損害責任追究上升到前所未有的高度。習近平總書記強調“實行最嚴格的制度、最嚴密的法治”，“對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否調離、提拔或者退休，必須嚴肅追責”。本文對生態環境損害責和黨內法規制度在銜接上暴露出的問題進行梳理分析，以期為黨和政府壓實生態環境保護責任提供建議。

一、生態環境損害責任追究和黨內法規的發展

2018 年5 月，全國生態環境保護大會首次確立習近平生態文明思想，習近平生態文明思想“十個堅持”中的“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，強調把生態文明制度建設作為重中之重，嚴明生態環境保護責任制度，推動建立更加成熟、更加定型的生態文明制度體系，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。2020 年11 月，中央全面依法治國工作會議將習近平法治思想確定為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想“十一個堅持”中的堅持建設中國特色社會主義法治體系、堅持全面推進科學立法、堅持抓住領導干部“關鍵少數”等方面內容，加快形成完善的黨內法規體系，為我國推進生態環境保護、構建美麗中國生態文明法治建設提供了指引。黨的二十大報告，進一步對“深入推進環境污染防治”“完善黨的自我革命制度規范體系”作了深刻闡述和系統設計，提出要推動綠色發展，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力。

黨的十八大以來，為加強生態環境保護，推進生態文明法治建設，黨中央高度重視生態環境保護，相繼出臺了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》《中央生態環境保護督察工作規定》《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》等黨內法規及黨內規范性文件，實現了生態環境損害責任追究有法可依，為生態文明建設提供有效法治制度保障。2015年8月，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》印發實施，作為我國第一部關于黨政領導干部生態環境損害責任追究的專門黨內法規，規定地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，將生態環境損害責任追究對象的范圍擴大至各級黨委的領導干部，首次以黨內法規形式規定生態環境保護的“黨政同責”“終身追責”概念，改變了以往只追究政府有關部門工作人員的生態環境損害責任局面。

我國生態環境損害責任追究和黨內法規制度建設經歷了發端、發展和初步完善階段，特別是黨的十八大以來，生態環境損害責任追究及相關黨內法規制度建設進入全面推進、快速發展新階段，從以前的單一、分散到現在逐步的系統化。隨著我國對生態環境保護、黨內法規建設的日益重視和全面從嚴治黨的不斷深化，生態環境損害責任追究工作正向專業化、法治化、規范化方向發展。

二、完善生態環境損害責任和黨內法規追究的意義

完善生態環境損害責任追究的黨內法規，作為生態文明建設的重要考量，有助于推動生態文明制度體系理論的創新，有利于進一步完善生態文明制度，提升生態治理現代化的水平，具有重要的理論和現實意義。

（一）堅持和加強黨對生態文明建設領導的重大舉措

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。推進我國各方面制度建設、推動各項事業發展、加強和改進各方面工作，都必須堅持黨的領導。生態文明建設是生態環境保護領域的重要指導思想，黨的十七大報告首次提出“生態文明建設”概念，黨的十八大以來，進一步加大生態環境保護力度，將“生態文明建設”納入五位一體總體布局，強化黨組織、黨政領導干部生態環境損害責任，明確提出生態環境損害要實施“黨政同責、一崗雙責、終身追責”，將生態環境損害責任追究上升到前所未有的高度。完善生態環境損害責任追究和黨內法規，就是加強黨對生態環境保護的統一領導，完善黨的全面領導體制機制，落實生態環境保護領域全面從嚴治黨的要求。

（二）推進生態治理體系和生態治理能力現代化的必由之路

習近平新時代中國特色社會主義思想，明確要求完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系治理能力現代化，生態治理體系和生態治理能力現代化是國家治理體系、治理能力現代化的重要方面。黨的十八大以來，在生態環境治理過程中，黨中央高度重視落實生態環境損害責任追究和黨內法規的完善。生態環境損害責任追究機制是生態文明制度的重要組成部分，通過完善責任追究機制有利于進一步完善生態文明制度，更好落實落細生態文明制度。完善生態環境損害責任追究和黨內法規，進一步厘清黨委和政府及其領導干部的生態環境損害責任，強化生態環境損害責任追究，有利于構建生態治理體系、提升生態治理現代化水平，是推進生態治理體系和生態治理能力現代化的必由之路。

（三）構建集中統一生態環境損害責任追究和黨內法規體系的必然要求

生態環境損害責任追究和黨內法規是黨內法規體系的重要組成部分，完善生態環境損害責任追究和黨內法規，通過制定出臺黨內法規突出強調各級黨委和政府的生態環境保護主體責任，明確不同黨委政府、不同工作部門之間的生態環境保護責任，進一步區分界定責任追究的主體、對象、程序、范圍和情形，能夠將生態環境損害責任追究納入制度化軌道，切實發揮黨內法規制度優勢，實現生態環境損害責任追究有法可依。實踐中，生態環境損害責任追究和黨內法規規范化、精細化等不足問題，不利于黨內法規的體系化，要通過整合現有生態環境損害責任追究黨內法規，制定配套生態環境損害責任追究和黨內法規，構建集中統一、權威高效的生態環境損害責任追究和黨內法規體系，以滿足生態環境損害責任追究提供堅強法治保障的現實需要。

三、完善生態環境損害責任追究和黨內法規的建議

十八大以來，生態環境損害追責問責工作取得了豐碩成果。實踐中，生態環境損害責任和黨內法規在銜接上暴露出的程序性規定不夠完善、生態環境保護責任不夠細化、黨內法規與國家法律銜接性不足等方面問題，需要從以下幾個方面進一步完善。

（一）完善程序性規定

生態環境損害責任追究分為實體性規定和程序性規定。統一、規范的生態環境損害責任追究程序是生態生態環境損害責任追究的基礎，也是的實現生態環境損害責任追究決定公正的重要保障。因此，要進一步細化生態環境損害的責任認定程序。生態環境損害責任追究的證明責任和歸責原則是責任追究程序的重要一環，不明確證明責任和歸責原則，責任追究會缺乏統一標準，影響責任追究實際效果。按照《民法典》和《侵權責任法》規定，環境污染責任實行舉證責任導致和因果關系的推定，歸責原則為無過錯責任原則。在生態環境損害責任追究方面，沒有明確規定證明責任和歸責原則，也就是未規定由誰承擔不履職或不正確履職行為與生態環境損害問題、造成的后果影響存在法規上因果關系的證明責任，也未規定是否要求黨政領導干部主觀上具有過錯。《中國共產黨問責條例》第七條第（十一）項規定“其他應當問責的失責失責情形”，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條第（七）項規定“其他失職行為”，該規定雖未明確規定歸責原則，其追究的是黨組織、黨政領導干部的失責職責行為，黨組織、黨政領導干部對其失責職責行為在主觀動機上屬于過失態度，要求黨組織、黨政領導干部的主觀動機和損害結果的發生存在因果關系，由此推斷出屬于過錯責任原則。因此，應進一步明確生態環境損害責任追究的證明責任和歸責原則，細化黨組織、黨政領導干部生態環境損害的舉證責任，考量黨組織、黨政領導干部的主觀動機，保障生態環境損害責任追究的規范性和公正性。

（二）細化生態環境保護責任

落實生態環境建設決策部署，離不開明確責任制這一重要過程。黨組織、黨政領導干部的職權不明、責任不清，容易引發推諉扯皮、制度落空問題。因此，為保證生態環境保護要求嚴格執行，要求黨組織和黨政領導干部依法依規履職盡責，需要細化生態環境保護責任規定。一方面，明確黨委和政府的生態環境保護責任。黨內法規制度追究的目標就是職權職責合理配置。黨內法規賦予了黨組織、黨政領導干部生態環境保護職權職責，為了實現生態環境建設目標，黨組織、黨政領導干部的生態環境保護職權職責應當權責一致，要按照生態環境保護黨政同責要求，根據生態環境保護職權確定其生態環境職責，實現生態環境保護權責匹配。為進一步推動落實生態環境保護黨政同責、一崗雙責，《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》規定了中央、全國人大、國務院有關部門以及最高法、最高檢、中央軍委有關部門的生態環境保護責任，要求嚴格按照責任清單履職盡責。各級黨委、政府及有關部門要依據《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》和各部門職能職權，結合自身生態環境工作實際，進一步以清單形式分類制定生態環境保護的指導監督責任、立法和監督責任、主體責任、司法責任等方面內容，細化生態環境保護責任清單，嚴格區分黨委和政府、黨委政府工作部門之間的生態環境保護責任。另一方面，細化生態環境損害責任追究標準。隨著生態環境保護形勢的不斷嚴峻，生態環境新問題不斷涌現，界定黨政領導干部的生態環境保護責任難度會不斷加大。需要根據形勢變化細化和完善生態環境損害責任追究規定，進一步明確責任追究情形中的衡量標準和具體尺度，精準區分生態環境保護的黨委責任和政府責任，組織責任和個人責任，直接責任、主要領導責任和重要領導責任，主要責任和次要責任，增強生態環境損害責任追究的精準性、科學性和可操作性。

（三）強化黨內法規與國家法律的銜接

《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022 年）》《法治中國建設規劃（2020－2025 年）》要求，要做好黨內法規制定工作，堅持黨內法規同國家法律銜接協調，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。黨內法規和國家法律是我國同時存在的兩種不同評價規范體系，二者既有聯系又有區別，黨內法規重點解決治黨問題，依靠黨組織和黨員的組織紀律保障實施，屬于“軟法規范”；國家法律聚焦治國問題，依靠國家強制力保障實施，屬于“硬法規范”。實踐中，在追究有關黨政機關領導干部的生態環境損害責任時，是優先適用《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，還是《環境保護法》和《公職人員政務處分法》，目前黨內法規和國家法律并沒有專門銜接規定。因此，應進一步強化生態環境損害責任追究黨內法規與國家法律的銜接。一是建立黨內法規與國家法律制定溝通機制。黨內法規與國家法律的制定主體之間要暢通溝通交流渠道，制定生態環境損害責任追究黨內法規時，注重與《公務員法》《環境保護法》《公職人員政務處分法》相銜接，對涉及責任追究依據如何優先適用等問題共同研究解決，實現黨內法規與國家法律相互銜接。二是完善黨內法規與國家法律的銜接條款。在生態環境保護領域，黨政機關聯合制定的黨內法規解決了既可以適用于各級黨委和黨員，又可以適用于各級政府及其工作人員，在一定程度上解決了非黨員干部的生態環境損害責任追究的法規適用問題，但也出現黨內法規規范非黨員干部有關事項問題。制定生態環境損害責任追究黨內法規時，可以參考法理學中的“準用性規則”將責任追究對象交叉重疊等特殊情況的適用依據銜接轉致到其他國家法律規定之中，例如，追究非黨員干部的生態環境損害責任，按照《公務員法》《環境保護法》《公職人員政務處分法》等法律處理，以解決黨內法規與國家法律的銜接問題。

當前，我國生態環境損害責任追究和黨內法規制度建設進入全面推進、快速發展新階段，黨的二十大報告為今后我國的生態文明建設和法治建設提供了理論指引和目標方向。因此，要以黨的二十大精神為指導，深入學習貫徹黨的二十大報告關于健全完善生態文明制度和黨內法規制度的新思想、新論斷、新要求，不斷健全完善生態環境損害責任追究和黨內法規，為推進生態文明法治建設、實現人與自然和諧的中國式現代化作出更大貢獻。