中國式環境規制政策演進及其經濟效應：綜述與展望

余泳澤 尹立平

中國依靠重工業先行的發展戰略推動了經濟的高速增長。在中國經濟高速增長的同時，環境問題卻日趨嚴重。《2020 中國生態環境狀況公報》顯示，2020 年中國337 個地級及以上城市中有135 個城市環境空氣質量超標，占全部城市數的40.1%。 嚴重的環境污染不僅導致社會福利降低，更給中國造成了約占GDP 8%～15%的經濟損失。加強環境治理、減輕環境污染，建設天藍、地綠、水清的美麗中國，已成為當下全社會共識。

1978 年以來，中國一直致力于各項環境治理工作，并取得了一定成效。1987 年《大氣污染防治法》的出臺，1998 年實行酸雨控制區和二氧化硫污染控制區，2003 年《清潔生產促進法》的實施，都凸顯了中央保護環境的決心以及環境保護的重要戰略地位。2006 年，中國將減排目標分解落實到省級層面，逐步實現了從濃度控制到總量控制的轉變，由環境規制“軟約束”向“硬約束”轉變。黨的十八屆五中全會提出五大新發展理念，將綠色發展上升到一個新的高度。黨的十九大報告更是提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。

如何設計有效的環境治理政策，是學術界和政策層面關注的重要問題。不同于西方國家實施環境稅收或財政補貼等市場化為主的環境規制方式，中國主要采取行政命令式或者政府績效考核式的環境規制方式。例如，2009 年中國發布《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》，正式推行環保督察制度。2015 年，中國出臺《水污染防治行動計劃》，切實加大水污染防治力度，保障國家水安全。2016 年底全面推行的河長制，將各級黨政主要負責人任命為河流的污染治理責任人，取得了良好的治理效益，為破解環境治理低效難題提供了新思路。“十一五”以來，中央將主要污染物減排目標確立為約束性指標，并將其完成情況與地方政府官員的政績掛鉤，蘊含了中國特色環境規制方式的獨特探索。那么，這些環境規制到底有沒有作用，對中國產生了怎樣的影響呢？針對這些問題，本文對中國式環境規制的政策演進進行了系統梳理，分析了中國式環境規制的經濟效應，為進一步完善環境規制方式、增強環境治理效果提供文獻支撐。

一、環境規制的相關理論

（一）環境庫茲涅茨曲線

經濟增長與環境質量之間的關系一直是學者們關注的重要議題。在早期的研究中，Gross man &Krueger 建立了環境質量與國家收入水平之間的經驗關系，發現了污染排放水平與收入之間存在一個倒U 型曲線關系，被稱為環境庫茲涅茨曲線。國外許多文獻對環境庫茲涅茨曲線的存在性進行了實證檢驗，普遍采用污染絕對水平或污染強度來衡量環境質量的退化程度，但沒能取得一致結論。一方面，支持者認為，倒U 型環境庫茲涅茨曲線的確存在。甚至一些學者將環境庫茲涅茨曲線的形態從倒U型擴展到了 N 型（或倒 N 型），認為存在兩個轉折點。 另一方面，部分研究者發現倒U 型、N 型或倒N 型的環境庫茲涅茨曲線并不存在。研究發現，環境庫茲涅茨曲線能否得到證實或者其形態的差異，在很大程度上取決于污染指標的選取：SO、NOX 等重點監管的污染物，與CO和固體廢物這類沒有得到普遍重視的污染物的研究結論差異較大。如，Shafik 的研究結果表明，隨著人均收入的增加，人均二氧化碳排放量呈線性上升態勢。但Perman & Stern 的研究認為，在硫污染物和GDP之間不符合環境庫茲涅茨曲線關系。

近些年來，國內許多學者開始關注中國經濟增長與環境污染水平之間的關系，相繼開展了關于中國環境庫茲涅茨曲線的實證研究，主要從驗證環境庫茲涅茨曲線是否存在，拐點的位置，以及其他經濟因素是否影響環境庫茲涅茨曲線三個方面展開了研究。

關于中國環境庫茲涅茨曲線存在性的驗證主要有四種觀點：一是認為中國經濟增長與環境污染水平之間確實存在倒U 型曲線關系；二是認為中國環境污染與經濟增長的關系具有多種表現形態，這主要取決于地區和污染指標的選取，具體呈現單調遞減、U 型、倒 U 型、N 型和倒N 型五種關系；三是認為環境庫茲涅茨曲線在中國不存在；四是考慮到區域異質性，研究得到中國東部地區和中部地區存在人均碳排放環境庫茨涅茨曲線，但是西部地區不存在該曲線［12］。

關于中國環境庫茲涅茨曲線拐點位置的探討可以概括為兩個方面：一是部分學者提出中國污染物排放與人均GDP 的關系正處于環境庫茲涅茨曲線的上升段，離轉折點尚有一段距離。但也有學者認為，雖然當前大部分城市位于倒U型曲線的上升階段，但已臨近轉折點。 二是具體到中國各省份的環境庫茲涅茨曲線拐點的研究，宋馬林、王舒鴻發現，上海、北京等省份已達到環境庫茲涅茨曲線拐點；而遼寧、安徽等省份則不存在環境庫茲涅茨曲線。

關于其他經濟因素是否影響環境庫茲涅茨曲線，目前文獻主要從國際貿易、FDI、外貿和環境政策、財政分權等方面考慮其對環境庫茲涅茨曲線的影響，所得結論不一。

（二）波特假說

在探究地方政府環境規制如何影響企業創新行為的文獻中，波特假說的提出是一個重要的轉折點。在此之前，新古典經濟學的早期研究大多認為環境規制會擠占企業的生產性投資，不利于企業進行創新投入。但是，Porter&Van der Linde認為，嚴格且適宜的環境管制將引致技術創新，這可以部分或完全補償企業遵守該環境標準的成本，進而提升企業的生產率和市場競爭力。此后，很多文獻對“波特假說”的存在性進行了驗證。一方面有不少文獻證實了環境規制與創新之間的正向關系，另一方面有文獻對波特假說提出了質疑，并認為技術進步本身難以調和經濟發展與環境保護間的矛盾。有的新技術會降低污染，有的卻會增加污染，環境規制更嚴格的產業可能會出現競爭力下降。

具體到關于中國情境的研究，波特假說是否成立同樣未在文獻中達成共識，但是總體上多數文獻所得結論支持了波特假說。很多學者根據中國具體的環境規制政策，分析中國是否實現了波特假說，歸納如下：一是支持者發現，2000年APPCI 修訂政策顯著提高了空氣污染密集型工業行業的全要素生產率，且其邊際效應隨著時間的推移呈遞增趨勢。還有學者以中國排污權交易制度為研究對象，從地區和行業層面研究排污權交易制度的減排效果和經濟績效。 二是質疑者發現以二氧化硫交易試點政策為準自然試驗，研究表明二氧化硫排放權交易試點政策在中國未能產生波特效應。三是從地區層面考慮環境規制的影響，發現中國東部和中部地區都實現了環境和綠色經濟的共贏，東部地區效果更佳；但西部地區出現了環境和綠色經濟的“雙重惡化”。

（三）污染避難所假說

污染避難所假說認為，當一國加強環境規制后，為了降低污染治理成本，污染企業會遷移到環境規制程度較低的國家，該國則為污染企業提供了避難所。一方面，有不少文獻證實了污染避難所假說的存在，并發現環境規制較為寬松的發展中國家存在“污染避難所問題”。另一方面，也有文獻對污染避難所假說提出了質疑，認為污染避難所只是一個短暫的現象。早期研究污染避難所效應的文獻大多從國家層面展開，核心問題在于研究外商直接投資是否偏好于環境規制更弱的國家。后來，圍繞污染避難所假說的討論逐漸深入，研究視角不再局限于跨國樣本，而是深入一國內部地區之間的污染轉移。

具體到中國的研究，相關文獻主要研究了兩個方面的問題：一是關于污染避難所假說在中國是否成立，結論尚不一致。有些學者證實了中國存在污染避難所假說，但也有些學者認為污染避難所假說在中國不成立。二是論證中國的FDI 流入是否造成污染避難所效應。多數文獻都認為會造成污染避難所效應，并發現FDI 對中國環境質量的不良影響與其投向區域之間是一致的，基本空間分布為“東高西低”。即便國內環境規制對FDI 流入產生了一定抑制作用，但地方政府有動機以放松環境規制為手段來吸引更多的FDI，導致了污染避難所區域效應的凸顯。

二、中國式環境規制的政策演進

1949 年以來，中國對生態環境的認識和保護在治理過程中不斷深化。中國的環境規制政策大致可以分為三個階段：以法律法規出臺為主的探索階段（1949—2006 年）、以政府績效考核方式為主的政策落實階段（2007—2011 年）和以政府行政指令式和市場化方式相結合的多元化環境規制政策的提升階段（2012 年至今）。

（一）以法律法規出臺為主的探索階段（1949—2006 年）

社會主義工業化初期，我國經濟規模小且環境容量大，生態環境問題尚未凸顯。改革開放后，在經濟高速增長的同時，環境問題開始顯現。中央將環境保護寫入《憲法》并頒布《環境保護法（試行）》，這為構建中國環境保護法律體系奠定了基礎。加入世界貿易組織后，中國環境政策的制定依據和原則按照國際規則作出了相應調整，變得更加規范化和體系化。中國在環境規制的治理實踐中，對經濟發展和環境問題的關系認識更加深入。

第一，從局部單項向全面法治建設轉變。改革開放前，中國行政指令主要以關注環境衛生和改善自然生態為主。1956 年，國家衛生部與國家建委聯合發布了《工業企業設計暫行衛生標準》，確定了“綜合利用工業廢物”的方針。改革開放至21 世紀前，環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展階段。一方面，中央將環境保護寫入《憲法》，提出“環境保護是基本國策”，并積極推進中國工業“三廢”的綜合治理。另一方面，中國積極推進各類污染物環境治理，頒布《大氣污染防治法》《水污染防治法》《節約能源法》等。21 世紀后，中國的環境規制理念進一步提升。第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《清潔生產促進法》，這是中國第一部循環經濟立法，標志著中國污染治理模式開始由末端治理向全過程控制轉變。中國基本形成由人大立法監督、政府負責實施、環境行政部門統一監督的環境規制體系。

第二，重點強化區域環境治理。改革開放后，中國經濟水平一直處于高速發展階段，與此同時，環境污染問題也日趨嚴重。以二氧化硫污染排放為例，1995 年中國有超過60%的城市二氧化硫排放濃度超過國家二級標準。為解決這一問題，1998 年，國務院通過了《國務院關于酸雨控制區和二氧化硫污染控制區有關問題的批復》，將二氧化硫和酸雨作為重點控制對象，把全國的175個城市劃定為“兩控區”，并提出“兩控區”城市短期（到2000 年）和長期（到2010 年）環境控制目標。中央不僅從源頭抓起，限制高硫煤的開采、生產、運輸和使用，推進高硫煤礦配套建設洗選設施，優先考慮低硫煤和洗選動力煤向“兩控區”的供應，而且著眼于對生產的全過程控制，選擇低污染的原材料，采用先進的生產工藝和設備，降低生產能耗，加強生產各個環節的管理，并進行必要的尾端治理。“兩控區”政策作為中國加強環境規制與降低環境污染的一大創舉，經過多年實施與發展，成為維持地區二氧化硫排放總量、限制粗放型生產活動的重要支撐點，在環境規制方面發揮了重要作用。

第三，向西方學習環境保護經驗。1972 年，聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，中國代表團參加了會議，對環境問題對經濟社會發展產生的影響有了更深的認識。1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，明確了環保工作的“32 字方針”，拉開了中國環境保護工作的序幕。之后，中國代表團多次參加國際環境會議并對其他國家進行考察，全球環境治理的最新理念、現代制度和市場機制被帶回國內。中國的“清潔生產行動計劃”、可持續發展戰略、“中國21 世紀議程”以及21 世紀以來的“工業綠色發展規劃”“應對氣候變化國家方案”等，都是與國際接軌的體現。

（二）以政府績效考核方式為主的政策落實階段（2007—2011 年）

黨的十七大報告提出要基本形成節約能源資源和保護生態環境的新發展模式，對循環經濟和可再生能源的擴大提出了新的期許，對污染物的排放提出了更嚴格的要求。這是順應時代的要求，也是生態文明觀念的體現。2008 年以后，國際金融危機和生態危機的雙重困境使世界主要國家紛紛實施“綠色新政”，生態文明理念被各國擺在突出位置。中央提出“生態文明建設”的重大戰略，推動政府、企業、民眾共同構建人與自然和諧發展的“資源節約型、環境友好型”社會，環境治理成為中央關注的重點。在環境友好型戰略的驅動下，中國將環境目標納入政府績效考核，政策落實效果得到大幅度提升。

第一，實施官員任期環境考核。官員任期環境考核是政府環境治理的一項重要抓手。2006年，國家環保總局與各省（區、市）政府簽訂了“十一五”主要污染物總量削減目標責任書，明確將環境保護工作納入領導班子和領導干部考核體系中。2009 年7 月，中央為了進一步加強地方黨政領導班子與領導干部隊伍建設，建立科學的干部考核評級機制，制定了考核評價辦法，再次明確將“節能減排與環境保護”列入地方領導干部的政績考核中，并作為領導干部換屆考察及提拔任職考察的參考依據。2011 年，國務院發布《主要污染物總量減排考核辦法》，更是增加了環保考核問責制和“一票否決”制。“一票否決”制作為中國特色績效評估體系中的一項干部考核制度，彰顯了中央對地方干部污染物減排績效的考核力度，是中國官員考核體系的巨大轉變。

第二，實施節能減排五年規劃目標考核。以五年規劃為綱領的環境考核制度是一個基于結果的目標考核制度。中央在五年規劃中設定一個全國性的節能減排指標，然后將總體指標分解為省級指標并分配給每一個省份，并將指標完成情況納入政府領導干部的綜合考評，不能完成任務的領導干部將被處罰或撤職。在“十一五”規劃中提出約束性節能指標后，中國減排指標的屬性便由過去的預期性改為約束性。節能減排“五年規劃”作為公共環境治理的綱領性文件，在整個國家環境治理體系中一直扮演著非常重要的角色：通過制定具有針對性的規劃，有意識地引導資源配置，以推動環境治理目標的實現。

第三，初步嘗試環境司法考核。為提升環境司法效率，中國開始探索在法院原有的審判組織體系中單獨設立環境資源審判機構，促進環境司法專門化改革，其中最具代表性的就是設立環保法庭。通過設立專門負責環境資源類案件審判的環保法庭，一方面，法院可以培養和選拔具有專業背景的法官專門負責環境類案件，提高案件取證、裁定的準確性。最早設立的貴陽清鎮環保法庭就設立了環保專家咨詢委員會, 通過“法官+專家”的模式降低了錯審和誤審，提升了環境類案件的司法處理效率。另一方面，這一專門性的審判機構具有環保案件的集中管轄權，可以在法律框架之內針對環境糾紛案件的特殊性采取一系列變通的司法制度，實現既利于此類案件訴訟推進又不違背現有法律規定的司法創新。當前，在中國司法實踐中，專門審理環境案件的組織機構雖然仍有著不同的名稱和形式，如環保法庭、環境保護審判庭、環保合議庭、環保巡回法庭等，但其實質大體相同。

（三）以政府行政指令式和市場化方式相結合的多元化環境規制政策的提升階段（2012 年至今）

黨的十八大以來，中國綠色治理進入一個全新的時代，黨和國家領導人對生態環境重要性的認識進一步深化，將生態文明建設擺在治國理政的重要位置。生態文明建設同經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設并列納入“五位一體”總體布局中。自此，政府綠色治理進入生態文明建設與高質量發展的新時代。

第一，實施分類型專項治理。首先，推進大氣污染防治行動工作。大氣污染的空間擴散性要求大氣污染防治打破行政區劃限制，建立以區域為單元的一體化控制模式。2013 年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，將細顆粒物（PM2.5）濃度作為主要評估指標，考察三大目標區域作為整體或獨立個體時的霧霾治理效果。提出建立區域協作機制，如建立環渤海、長三角、珠三角等區域聯防聯控機制，兼顧各地區差異，統籌區域環境治理。2018 年，國務院發布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，進一步強化區域聯防聯控，明確要求“繼續發揮長三角區域大氣污染防治協作小組作用”，而其他重點區域則需進一步建立或完善大氣污染防治協作機制。其次，開展水污染防治行動工作。2015年，國務院發布了《水污染防治行動計劃》，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，提出了短期（2020 年）和長期（2030 年）的具體工作指標。最后，開展土壤污染防治。2016 年，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，明確了土壤污染防治工作總體要求和工作目標，提出了到2020 年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控的要求；到2030年，全國土壤環境質量要穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全要得到有效保障，土壤環境風險要得到全面管控；到21 世紀中葉，土壤環境質量要全面改善，生態系統要實現良性循環。這體現了黨中央意圖從頂層設計角度對推進中國土壤污染防治工作作出系統部署。

第二，打造“共建共治共享”的多維度體系。積極調動各主體積極性，參與環境治理。首先，實施排污許可證交易。排污許可證是指在排污單位向環境保護行政主管部門提出申請后，環境保護行政主管部門經審查發放的允許排污單位排放一定數量污染物的憑證。在中國，環境保護部負責指導全國排污許可制度實施和監督。其次，建立全國碳交易市場。2021 年全國碳交易市場啟動儀式于北京、上海、武漢三地同時舉辦，全國碳交易市場正式開始上線交易。中國碳交易市場主要以配額交易和CCER 自愿減排兩種機制構成，將碳排放權作為一種商品，當污染型企業的CO排放超過其排放配額，主體企業可以在碳市場中從政府或者其他企業處購買其拋售的碳排放量，通過市場導向機制控制企業碳排放水平。碳市場作為推動經濟發展方式綠色低碳轉型的一項重要制度創新，是加強生態文明建設、早日實現“碳達峰”“碳中和”的重要政策工具。最后，建立公眾參與平臺。2018 年生態環境部發布《環境影響評價公眾參與辦法》，中國環境保護公眾參與制度法制化、規范化程度進一步提升，公眾環境實體權益得到保障。此外，各級政府網絡信息平臺、專題聽證、投訴電話和信訪體系等也為公眾參與環境治理提供了平臺。

第三，推進環境監察定點到位。為進一步完善環境執法體系，提升環境治理效果，中國不斷完善監管方式。一是河長制。它是指由中國各級黨政領導擔任“河長”，組織指導各區域內相應河流的生態環境的行政監督管理和資源保護工作。各河段的水質檢測審查結果作為各區黨政主要領導和責任人員的業績組成部分之一，各市（區）對延遲報告、拒報或謊報有關水質檢測審查結果的具體責任人員，按照國家有關規定依法追究責任。二是環保督察制度。環保督察制度是指負責環保督察的國家機關通過調閱相關資料、聽取客體匯報、現場檢查、接受群眾舉報等方式了解和監督地方黨委政府、環保部門以及環保工作相關業務部門的履職情況，確保各級政府環保工作的落實。三是生態環境損害責任追究。2015 年，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》印發，進一步完善了生態文明建設目標評價考核制度，強化了中國環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。四是環保約談。 2020 年，生態環境部印發《生態環境部約談辦法》，對未依法依規履行生態環境保護職責或履職不到位的地方人民政府及其相關部門負責人，或未落實生態環境保護主體責任的相關企業負責人進行約談，以進一步強化各部門環境主體意識，堅持問題導向，落實責任。

三、中國式環境規制的經濟效應

（一）宏觀層面的經濟效應

從宏觀層面來看，現有文獻主要關注了中國式環境規制對經濟增長、貿易模式、環境污染治理以及其他宏觀經濟變量的影響。

1.中國式環境規制與經濟增長

總體來看，環境污染與經濟增長的關系具有多種表現形態，主要呈現單調遞減、U 型、倒U 型、N 型和倒 N 型五種關系。 從短期來看，部分學者認為污染治理支出通常會增加企業的生產成本并壓縮利潤空間，經濟增長和環境質量會表現出此消彼長的特征，符合“遵循成本說”。“遵循成本說”認為，環境規制提高了企業生產成本，從而不會對經濟體的生產績效與經濟增長起到促進作用，甚至會具有抑制效應。從中長期來看，有學者提出質疑，祁毓等認為環境規制對經濟增長的不利效應會被逐步抵消，且由負轉正，實現環境保護與經濟發展的可協調性，且隨著環境規制執行時間的推移而逐漸增強。還有學者進一步分析發現，環境規制對城市規模具有累進式的“邊際遞增”效應，即城市規模越大，環境規制對經濟增長的促進作用越強。但也有學者不贊同這一觀點，將“波特假說”和“污染避難所假說”嫁接起來，發現雖然波特效應推動了城市生產率增長，但是污染避難所效應的存在使得部分企業選擇跨地遷移而非就地創新，削弱了環境規制倒逼企業從事創新的波特效應，不利于中國經濟的長期增長。

就政府行政指令式環境規制工具對經濟增長的影響而言，很多文獻認為其會促進經濟增長，但也有少部分文獻并不贊同。一方面，支持者認為，施行合適而嚴厲的環境規制能夠促進經濟的發展，實現環境保護與經濟增長的雙贏局面。史貝貝等通過分析“兩控區”政策，發現這一政策不僅緩解了大氣污染，而且顯著地促進了城市的經濟增長。另一方面，部分學者提出質疑，認為二者不能實現“雙贏”。在中國式環境規制下，即便在約束性考核中加入環境治理指標，地方政府仍然可能最大限度地追求經濟增長。楊丹輝和李紅莉基于損害的污染損失評估方法和指標體系，較全面地測算出了經濟活動造成的環境退化。

就政府績效考核式環境規制工具對經濟增長的影響而言，相關文獻主要包括三方面的內容：第一，總體來說，政府績效考核式環境規制工具促進了經濟增長。例如，河長制作為新型河流治理模式，將河流環境治理效果直接納入地區主要黨政領導人的政績考核，在減少環境污染的同時，短期內會抑制地區的經濟發展，但長期能夠實現雙重紅利。第二，從區域異質性角度分析對各省份的經濟影響。一方面，“十一五”以來，中國將能源消費強度目標和碳排放強度目標作為控制能耗和碳排放量過快增長的主要政策工具。基于中國的強度減排目標以各地區原有排放強度為基礎的設定，中西部省（區、市）獲得了較大的排放空間。雖然青海、新疆、內蒙古、四川、重慶、湖南、廣西等省份經濟增長的能耗與碳排放強度較高，但這些省份在工業化轉型的推動下，經濟增速大多高于全國平均水平。 另一方面，地方政府存在不同的利益訴求，各地區環境規制政策對經濟產生了不一樣的影響。趙霄偉研究發現，東部和東北地區環境規制競爭具有顯著的正增長效應，中部地區則為負增長效應，西部地區表現為不顯著的增長效應。 第三，從政策推廣有效性角度分析對經濟的影響。中國環境規制工具主要采用試點—再推廣模式，部分學者分析了已有環境規制工具推廣的有效性。王班班等在對河長制推廣擴散有效性進行評估后發現，河長制在“平行擴散”地區對不同規制對象的異質性效果明顯。對排放規模較大的行業規制略松，能增加其產出，從而補償一部分政策帶來的經濟損失。

就市場化環境規制工具對經濟增長的影響而言，當前文獻主要有兩種觀點：一是認為不利于經濟增長。基于過去粗放式的經濟發展方式，中國在經濟增長上較大程度地依賴煤炭資源的消耗。涂正革和諶仁俊認為，排污權交易在一定程度上限制了中國能源的使用，無法實現經濟和環境的“雙贏”。二是認為能促進經濟增長。支持者認為，碳市場的建立能夠有效降低全社會能源成本，提高生產要素的福利和配置效率，從而縮小區域經濟差距，促進區域協調發展。

2.中國式環境規制與貿易模式

一個國家的資源、環境問題，能夠影響企業的生產成本、工廠選址、貿易模式，并最終影響到貿易利得，由此一些學者開始探討環境規制對中國貿易模式的影響。

就政府行政指令式環境規制工具對貿易模式的影響而言，大多數文獻認為環境規制抑制了中國貿易的發展。皮革、羽絨制品和紡織品等勞動密集型產品是中國傳統的出口優勢產品，這些產業的發展會導致區域性水污染嚴重。政府采取“兩控區”政策后，“兩控區”城市的出口顯著下降，污染行業的出口有所降低。考慮到經濟發展的異質性，“兩控區”政策對出口強度的影響效應在東部和中部地區較為明顯，在西部地區并不顯著。但也有學者對此提出質疑，認為環境規制對中國貿易有利。盛丹、張慧玲認為，環境規制對中國出口產品質量的提高具有顯著的正向影響。李小平等也指出，環境規制強度能夠提升中國工業行業的貿易比較優勢，只有當環境規制強度超過一定的門檻值之后，其對產業貿易比較優勢的影響才會有所降低。

就市場化環境規制工具對貿易模式的影響而言，當前文獻大多認為環境規制會抑制中國的貿易發展。中國過去是以自我能源資源消耗和環境污染排放為代價來維系不斷增長的貿易順差，出口產品以高資源和能源投入、低產品附加值的商品居多。對外貿易中隱含碳排放不僅數量巨大，而且存在不平衡，凈出口隱含碳已經達到相當可觀的數額。特別是金屬冶煉及壓延加工業的隱含碳排放失衡對總體失衡具有重要影響。中國實施碳交易的環境規制工具，一定程度上會減少碳排放，不利于對外貿易。

3.中國式環境規制與污染治理

就政府行政指令式環境規制工具對污染治理的影響而言，不少文獻認為各地區共同監督、協同治理能有效改善環境污染。地方政府在環境治理過程中天然地具有“搭便車”傾向，造成環境治理的低效和中央政府對地方政府約束的困難。僅憑屬地治理和末端治理難以有效改善環境質量，只有在統一規劃、統一監測、統一監管的原則下，構建區域合作協同機制，才能實現污染的有效治理。建立地區間聯合組織能有效促進聯合治理程度的提升，如“兩控區”政策的出臺明顯改善了工業二氧化硫污染的治理效果。但也有部分文獻認為，行政指令式環境規制工具沒有真正改善環境。首先，從整體來看，沒有達到污染治理的目標。有學者將試點城市與非試點城市進行比較，發現降低《大氣污染防治行動計劃》中約束性指標 PM10（PM2.5）的排放濃度，削減 SO等生產性敏感污染物的排放峰值，并未帶來空氣質量的全面整體改善。其次，從持續性來看，缺乏治理效果。Chen 等研究發現，關停或搬遷污染企業顯著改善了2008 年北京奧運會期間的空氣質量，但空氣污染在奧運會之后快速反彈，并未真正實現污染治理。同樣，有學者發現，各地的臨時性管控措施顯著改善了“兩會”期間的空氣質量，但事后出現了更嚴重的報復性污染。

就政府績效考核式環境規制工具對污染治理的影響而言，該方面的文獻結論尚未統一。一方面，很多文獻認為政府績效考核式環境規制工具對污染治理的效應明顯，內容主要集中在三個方面：其一，從具體污染物來看，治污效果明顯。王嶺等發現，無論是首輪中央環保督察還是“回頭看”，都對降低主要污染物的排放具有顯著效果。其二，從區域異質性分析，存在治污差異。沈坤榮和金剛認為河長制達到了初步的水污染治理效果。但由于經濟發展的不平衡性，河長制政策效果在不同地區是否呈現差異，仍值得進一步分析。其三，從績效考核方式來看，環境污染治理的政治周期性規律顯著。五年規劃在公共環境治理中有重要作用，基于政府五年規劃中對能源強度目標的設置，研究發現政府的指導性目標能夠對工業排放起到約束作用，顯著降低單位 GDP 能耗。另一方面，也有文獻對污染治理的效果提出了質疑。從政策推廣的有效性來看，現有文獻并未深入分析河長制政策擴散和演進過程中對排放主體的區域差異化政策效應及其原因。王班班等發現河長制的污染治理效果在由上級政府主導推廣的“向上擴散”地區得到了成功復制，但在地方政府主動模仿的“平行擴散”地區并不明顯。 在“平行擴散”地區，既不會降低企業產出，又不能產生減排效應。

就市場化環境規制工具對污染治理的影響而言，主要存在兩種觀點：一方面，大部分文獻認為其對污染治理效果顯著。從企業角度來看，排放權交易政策可以降低企業交易成本，通過能源結構效應和技術創新效應兩種渠道影響地區污染物排放。即使碳排放權交易對不同工業污染物的動態效應存在差異，但整體減排效果仍是逐年增加的。從消費者角度來看，中央提出碳交易可以激勵消費者選擇低碳產品，減少碳排放。另一方面，有學者發現市場化環境規制工具是無效的。李永友、沈坤榮發現，2002 年啟動排污權交易后，試點地區污染排放上升了。具體到行業內部發現，碳交易能有效促進煤炭、重工業、電力和輕工業部門的碳減排，但對高排放部門交通和建筑業的減排效果不明顯。

4.中國式環境規制與其他宏觀經濟因素

這部分文獻主要討論了中國式環境規制政策對勞動者收入分配、綠色消費和區域發展差異等方面帶來的影響。就中國式環境規制對收入分配的影響而言，中國式環境規制會促使不同行業差異化發展，主要體現在清潔品和污染品兩部門上，會影響兩部門群體間收入分配差異。漸進遞增的環保稅及政府補償率的環境政策組合，能夠推動經濟持續增長、環境質量提升和收入分配格局改善的三重紅利。但過度的政府補償政策，會抑制經濟增長速度，延緩收入分配格局改善進度；而不足的政府補償政策，會導致收入分配格局失衡，擴大的產出規模也不會帶來社會福利增進。就中國式環境規制對消費者綠色消費的影響而言，學者們分析了不同補貼力度下政府補貼對消費者的影響。就中國式環境規制對區域發展差異的影響而言，中國省域綠色發展效率整體呈現上升趨勢，綠色發展效率的區域差異不斷縮小，整體上朝均衡化方向發展。

（二）中觀層面的經濟效應

從中觀層面上，現有文獻主要關注了中國式環境規制對產業轉移升級、技術創新、產業效率、產品質量和產品出口技術復雜度等方面的影響。

1.中國式環境規制與產業轉移升級

產業轉移方面，不同地區由于經濟增長和技術差距，地區間會自然出現產業梯次承接，引發污染產業轉移。具體到行業內部，環境規制會使污染密集型產業成本增加，影響企業進入和退出，為了降低成本，可能發生“污染避難所”效應。產業升級方面，環境規制與污染密集型產業的發展存在沖突，只有完成產業結構調整，才能實現二者共同發展。當前，環境規制大多通過影響工業生產活動來實現工業行業轉型升級，主要呈現J 型特征，但區域差異較大，呈現東部最低、西部最高的特征。

就政府行政指令式環境規制工具對產業轉移升級的影響而言，不同的學者對中國產業轉移的模式看法各不相同。自《水污染防治行動計劃》提出以來，各地區地方政府注重水污染治理，沈坤榮和周力發現中國水污染密集型產業呈現“逆流而上”的態勢，并在地方政府競爭下引致“污染回流效應”。但曲玥等認為，由于要素成本及生產率的區域性差異，下游省份會逐漸淘汰污染產能，同時升級自身產業結構以獲求經濟增長新動力源泉，進而呈現污染產業轉移的“飛雁模式”。與此同時，中國式環境規制對產業轉移升級具有區域異質性。一方面，從產業轉移角度來看，嚴格的環境管制使得部分商業活動撤離，改變了企業經濟活動的區位選擇。Hering&Poncetand 發現，“兩控區”政策導致污染行業中采用低效生產技術的小企業退出市場。另一方面，從產業升級的角度來看，政府行政指令式環境規制工具對東部、中部城市的產業結構優化有正向推動作用，東部地區的影響效果最為顯著，而西部和東北的“兩控區”政策對城市產業結構變動呈顯著負向影響。

就政府績效考核式環境規制工具對產業轉移升級的影響而言，面臨環境目標約束的地方政府的產業轉型升級效果較為明顯。因為地方政府在面臨強環境目標約束時，會出臺更為嚴格的環境規制政策，以期完成環境目標約束的考核目標。此外，省份之間存在政府間競爭行為，環境目標約束會強化政府間環境規制力度，間接推動產業結構調整。還有學者進一步分析了政府績效考核式規制工具對區域產業轉移路徑的影響，發現中國河長制政策的實施，使水污染密集型產業出現“污染回流效應”，水污染密集型產業“逆流而上”，向中上游省份轉移，其污染物則“順流而下”。

就市場化環境規制工具對產業轉移升級的影響而言，中西部地區隨著城鎮化進程的加速，對高耗能產品的需求增加；而東部沿海地區勞動力、土地等要素價格逐漸提高，推動了高耗能產業內移。碳交易機制下，控排企業無論自身減排還是購買排放許可，均需承擔減排成本，碳排放許可價格在區域間趨于均等，許可的供應與需求在空間上高度分離，不再由減排目標的分配直接決定。這樣不僅降低了“污染天堂”效應，而且促進了中西部工業化轉型地區經濟增長。另外，這一減排政策還從生產側和需求側兩個方面影響了地區產業結構。從生產側來看，減排政策限制企業排放，提高能源投入成本。不同行業由于排放強度不同，生產成本受到的影響也有差異，從而引發資本積累路徑和產業結構的調整。從需求側來看，政策沖擊會通過價格機制向下游產業和消費者傳導。此外，市場型工具可以誘發技術創新，從而實現“去產能”和工業生產方式綠色升級的“雙贏”。

2.中國式環境規制與技術創新

就政府行政指令式環境規制工具對技術創新的影響而言，大部分學者主要關注中國在水污染和大氣污染防治技術方面的創新。在水污染防治技術方面，中國學者雖然做了很多工作，但一些研究忽略了實際情況，缺乏實用性，難以促進環境質量的改善。在大氣污染防治技術方面，有學者發現中國大氣污染防治政策工具對于技術創新的內生動力不足，技術創新的產出效應不夠。但有學者對此提出質疑，認為在大氣污染防控防治領域內，中國是依據各個階段需要攻克的空氣污染物，選擇不同的科技創新技術手段。現階段中國現代化通信技術、大氣顆粒物的源解析、激光雷達探測技術都在大氣污染防治中得到發展與應用。

就政府績效考核式環境規制工具對技術創新的影響而言，總體呈正向促進作用。自“十一五”規劃實施以來，中國綠色技術創新活動明顯變得更為活躍，綠色專利申請數量出現跨越式增長。雖然反對者認為，五年規劃環保目標考核只是促進了綠色專利申請數量的擴張，相關創新活動質量在下滑；認為中國綠色專利申請質量似乎并未得到明顯提升，中國綠色專利申請可能存在一定的泡沫現象，專利數量激增而專利質量下滑。但支持者認為，從長遠的角度來看，政府應當制定合理的環境規制政策，使企業不僅能實現治污技術的提升，而且能實現生產技術的進步，進而為中國實現環境保護和經濟增長的“雙贏”提供技術支持。

就市場化環境規制工具對技術創新的影響而言，大部分文獻認為會促進技術創新。齊紹洲等發現，排污權交易試點能夠對企業綠色發明專利產生誘發作用。任勝鋼等也贊同，并發現在減排方面，試點地區二氧化硫減排顯著高于非試點地區。但也有學者提出質疑，李青原、肖澤華發現，企業為了獲得補貼，會迎合政府的環保方向，在政府的支配下進行資源配置，造成一部分的資源浪費。因此，排污費會倒逼企業創新，但環保補貼會抑制企業創新。

3.中國式環境規制與產業效率

國內學者主要從中國工業兩分位行業、省級地區和企業層面三個方面考察環境規制對產業效率的作用。雖然中國工業行業能源環境效率水平不高，但整體處于上升趨勢。

就政府行政指令式環境規制工具對產業效率的影響而言，經驗研究的結論莫衷一是。支持者發現，利用中國《大氣污染防治法》修訂作為準自然實驗，研究表明相對于非空氣污染密集型工業行業，空氣污染密集型工業行業的全要素生產率得以顯著提高。此外，與其他環境管制指標相比，“兩控區”政策的外生性相對較強。因此，大多數學者通過對“兩控區”政策的生產率影響來衡量中國環境管制的政策效果。部分文獻發現，相較于非“兩控區”，“兩控區”內低效率企業淘汰比例更高，這意味著“兩控區”政策淘汰了效率較低的高污染企業，從而提升了“兩控區”內平均生產率水平。也有學者發現，“兩控區”內企業生產率增長幅度顯著低于非“兩控區”，“兩控區”政策通過提升生產成本阻礙了生產率增長。

就政府績效考核式環境規制工具對產業效率的影響而言，約束性污染控制目標顯著降低了污染行業內的資源錯配水平，提升了污染行業整體的生產率水平。有文獻從城市層面考慮地理相鄰和經濟相鄰下政府環境規制行為對生產率的影響，發現由于地理相鄰城市在環境規制執行互動上既存在逐底競賽，又存在競相向上，地理相鄰城市間環境規制執行程度差異不斷擴大，加劇了污染企業的空間自選擇效應，使得一個城市生產率的提升以其地理鄰近城市生產率的下降為代價，地理相鄰城市間形成以鄰為壑的生產率增長模式。經濟相鄰城市在環境規制執行互動上表現為競相向上的形式，避免了高污染企業在經濟相鄰城市間遷移，反而使得經濟相鄰城市間形成以鄰為伴的生產率增長模式。

就市場化環境規制工具對產業效率的影響而言，環境管制對中國工業增長尚未起到實質性抑制作用。環境全要素生產率已成為中國工業高增長、污染減少的核心動力。中國自改革開放以來實行的一系列節能減排政策有效地推動了工業綠色生產率的持續改善，初步彰顯了環境政策的綠色革命成效。但也有文獻提出質疑，李勝文等利用排污成本測度環境規制強度，研究環境規制與中國各地區生產效率關系時，發現1986—2007 年環境規制只對東部省份的生產效率具有促進效應。

關于中國式環境規制在中觀層面的影響，現有文獻還討論了其對產品質量和產口出口技術復雜度的影響。就環境規制工具對產品質量的影響而言，整體上環境規制對中國企業出口質量的提升具有顯著促進作用，有利于提升新進入企業和在位企業的出口產品質量，提高中國出口產品的國際競爭力。具體到企業性質層面來看，韓超、桑瑞聰發現“兩控區”環境規制政策雖然顯著提升了出口企業的產品轉換率，但國有資本越高的企業對“兩控區”政策越不敏感，其產品轉換率越低。就環境規制對產品出口技術復雜度的影響而言，清潔生產帶來的資源再配置效應是行業出口技術復雜度提升的關鍵因素。清潔生產顯著提升了企業的出口技術復雜度，通過加速企業內部產品轉換，提高出口技術復雜度較低企業退出率來實現。 在“補償效應”與“抵消效應”的共同作用下，環境規制強度與出口技術復雜度之間表現出先負向抑制、后正向促進的U 型特征；但行業異質性導致環境規制對出口技術復雜度的調整效應不僅取決于環境規制的強度，而且取決于行業自身的物質資本、人力資本、研發投入等要素稟賦。

（三）微觀層面的經濟效應

就微觀層面而言，現有文獻主要關注了中國式環境規制對微觀企業行為的影響，這里主要對中國式環境規制對公司治理和企業環保投資的影響進行總結。

1.中國式環境規制與企業治理

就政府行政指令式環境規制工具對企業治理的影響而言，企業是市場的微觀主體，承擔著節能減排的重任，越來越多的機構投資者、股東和其他投資者開始關注環境規制對公司的影響。大多數文獻認為，政府通過實施約束性政策工具，增加企業生產的環境成本負擔，迫使在位企業改進生產與經營方式，最終實現區域內環境質量的提高。

就政府績效考核式環境規制工具對企業治理的影響而言，有學者發現中央環保督察政策能通過創新驅動改善上市工業企業績效。隨著中央明確將“環境績效”納入地方政府領導干部的政績考核，當官員任期考核在五年規劃目標考核之前時，其對企業環境治理作用更強。具體到企業性質，有文獻發現環境問題約談政策顯著改善了被約談地區國有企業的環境績效，但并未在民營企業中得到顯著體現。但質疑者認為，環境規制造成的治理壓力過大，而資源支持不足，不會對企業環境治理產生明顯正向影響。

2.中國式環境規制與企業環保投資

就政府行政指令式和績效考核式環境規制工具對企業環保投資的影響而言，當地方污染治理壓力較大時，城市迫于環保壓力會減少固定資產投資，增加環境污染治理投資，特別是加大對重污染企業的環保投資。但也有學者發現，在地方政府領導干部環境績效考核標準提出后，企業環保投資的官員任期周期性規律開始變得顯著，而五年規劃周期性規律則變得不顯著，二者表現為一種“替代關系”。

就市場化環境規制工具對企業環保投資的影響而言，大部分文獻發現市場激勵型環境規制強度與企業環保投資呈顯著正相關。問文、胡應得、蔡榮發現，排污權交易政策實施強度越大，企業主動選擇環保投資的意愿越強。尤其是近年來排污權拍賣價格不斷上漲，企業購買并擁有排污權成為企業環保投資和資產增值的一種投資策略。也有少數文獻考慮到企業性質，認為國內企業環保投資普遍存在效率低下的問題，且個體差異較大。

四、中國式環境規制研究評述、展望與政策建議

（一）研究評述與展望

雖然現有文獻從各類中國式環境規制工具及其與經濟發展的關系等多角度對中國式環境規制產生的影響進行了廣泛而深入的研究，但仍存在一些不足，主要表現在以下方面：首先，現有文獻對中國式環境規制影響的研究，更多地關注其對經濟層面的影響，而對社會活動影響的研究關注不足，即還需進一步關注中國式環境規制對居民福利或幸福指數等方面的影響。其次，中國式環境規制很多是政府下的行為，即作為政府治理環境污染的一種工具，現有研究沒有很好地將其與市場化環境規制工具相結合，對此展開研究的文獻相對較少。最后，現有文獻重點關注中國式環境規制對經濟增長、產業發展和企業成長等方面的影響，而對其進行福利分析的文獻較少。

鑒于現有研究存在以上不足，經濟學學者可以在三個方面開展更進一步的研究：第一，借鑒社會學家對環境規制的研究，更加重視環境規制的社會功能，就中國式環境規制如何影響各個行為主體對社會責任的承擔等多方面進行深入探討。第二，進行更多的實證研究，合理測度不同環境規制工具協調配合的作用機制，并闡釋建立多元化環境規制體系的有效性。第三，將研究視角拓展至中國式環境規制對社會整體福利的影響方面。分析中國式環境規制在實施過程中的地區和行業福利差異，可為提升整體福利提供切實可行的政策建議。

（二）中國式環境規制政策的完善建議

1.引導環境規制良性競爭，增強環境管理集權

在中央統一立法的同時，為體現地區差異，適當賦予了地方在規定幅度內制定征收標準和管理辦法的主動權。當前地方政府間稅收競爭導致了寬松的環境監管與治理標準，出現了破壞性的“逐底效應”現象。即使近年來各地雖然通過一系列政策法規、環保督察等措施加大了環境治理力度，但中國環保形勢嚴峻的基本態勢并未得到根本性改觀。當污染損害較高時，地方政府競爭也可能產生“別在我家后院”的結果，即各地區會競相提升環境稅來競爭，直到污染企業被逐出市場，出現“別在我家后院”的結果。因此，規范地方政府稅收競爭行為尤為關鍵。

2.推進環境政策差別化機制，促進區域間綠色發展均衡狀態的形成

中國區域生態承載力有所不同，地方政府在進行規劃與建設時，需要考慮當地生態承載力。此外，環境規制競爭的經濟增長效應存在明顯的地區差異。東部和東北地區的相鄰城市政府環境規制的空間溢出對本地經濟具有正增長效應，而中部地區環境規制空間外溢性對本地經濟具有負向增長效應，西部地區環境規制的空間外溢性對本地經濟增長影響不夠顯著。因此，應根據不同地區的區域定位，制定地區發展戰略和環境保護政策。環境規制的經濟效應呈現明顯的異質性，國家在制定宏觀整體戰略后，在實施具體的環境規制時要注意地區城市因素所帶來的政策效果差異，并配合其他相關政策，在維持整體經濟增長的過程中，促進地區間均衡發展。

3.暢通公眾環保訴求渠道，強化其對策略互動的削弱效應

當前中國環境治理中社會公眾力量偏弱。新修訂的《環境保護法》明確公民享有環境知情權、參與權和監督權。但現實情況是，中國環境信息公開制度在實施中仍存在公開主體有限、公開與不公開界限模糊等問題，一些地區以涉及企業的“商業秘密”為由對相關環境信息不予公開。公民對環境的了解和需求最為直接和快速，政府環境信息公開能夠讓公民對環境治理提供關鍵的信息和幫助。公眾環保訴求有助于弱化區域間環境規制的策略互動行為，形成政府非完全執行的約束因素。因此，應通過提高社會公眾環保參與度，加強公眾與政府、企業的溝通，使各方在知情、參與的互動過程中形成共識，以消除誤解、增進理解、形成合力，促進政府與社會公眾之間的良性互動。

4.靈活運用環境規制工具的組合形式，促進中國式環境規制與市場化工具相結合

環境規制的效果與規制工具的選擇密切相關。命令控制型環境規制工具是一種強制政策手段，政府對企業污染排放的數量和方式制定統一標準，違反規定的企業會受到行政處罰。這種規制方式有時只能起到增加企業成本的效果，當這一行政命令撤銷后，企業甚至會產生報復性排污行為。而基于市場力量實施的環境規制工具并沒有制定明確的污染水平，主要是通過市場信號影響排污者的行為，能夠給予企業持續的激勵，促使其尋找更好的降低污染排放的技術和手段。但由于中國的排放權交易市場尚不成熟，市場化環境規制還沒有全面推行。因此，積極完善環境規制體系，推進環境規制工具的多元組合形式，具有重要意義。