防止基層出現“加壓式減負”

顏昌武　楊鄭媛

基層減負是加強基層治理現代化建設的重要議題。筆者在實地調研中了解到，基層減負取得了一定的成效，但一些基層工作人員的減負獲得感仍然不強，工作壓力有增無減，加班加點仍是常態，無效勞動時間越來越長。

本文不滿足于“減負成效有待提升”的現有結論，而是嘗試提出“加壓式減負”的解釋框架，以便我們能夠更好地理解“基層負擔為何難減”這一現實難題，同時對這種特定的行政現象加以概念化和理論化。

我們在談論“基層減負”時，常常忽略了一些基礎性、前提性的問題，比如，什么是負擔？基層面臨哪些負擔？這些負擔從何而來？工作任務是不是工作負擔？或者說，在何種意義上，工作任務會成為一種負擔？減負是不是要減工作量？

為了更好地回答上述問題，有必要明確一些前提性概念和命題。第一，基層負擔的承擔者既可以是作為整體的基層政府，也可以是作為個體的基層人員。就個體而言，又可區分為基層政府的領導者和普通工作人員。鑒于組織負擔會分解到組織成員身上，領導者的負擔也會下沉到下屬身上，三者之間具有較強的共振性，因而本文對這三者不加以細分，而是一般性地使用“基層負擔”這個表述，并側重于從基層工作人員個體的角度來加以考察。

第二，基層負擔是一種因崗位職責而產生的工作負擔。這種工作負擔，等同于工作任務或工作量，本無褒貶之分，作為分內之事，意指基層人員在工作中所應承擔的責任、履行的義務和承受的壓力。但在“減負”的語境下，基層負擔具有了鮮明的價值評判的色彩，化身為一個病理性的貶義詞，指向某種超額的工作任務和不堪重負的工作壓力。因而問題的關鍵在于如何區分正常的工作任務與過度的工作負擔。

第三，基層負擔是否過度，可以從主客觀兩個尺度來衡量。客觀尺度就是工作時間，它既有“量”的規定性，也有“質”的規定性。“量”的規定性即時間長短，一般來說，工作時間越長，基層負擔就越重。“質”的規定性即工作時間結構，體現為基層人員是如何分配其工作時間的，通俗地說，基層人員的時間都用到哪兒去了？要言之，工作時間過長，或時間結構不合理，都會增加基層負擔。

基層負擔的存在是一個客觀現象，但人們在測量基層負擔時又常常從主觀感知切入，主觀尺度即基層工作人員所感受到的精神壓力或思想負擔。主客觀兩個尺度相互交織、相互影響，工作時間過長，基層人員容易倦怠;時間結構不合理，其自我效能感就會降低。比如直接為基層民眾服務，工作時間再長，基層人員可能也不會覺得累，因為有成就感;相反，各種形式主義的開會、填表、應付檢查，哪怕花費時間不長，也會令基層人員心生反感，備感厭倦。

綜上所述，所謂基層負擔，是指基層人員因缺乏必要的資源（包括權力、時間、技術和能力等）而無法順利完成其角色任務時所體驗到的一種壓力。基層人員或無法按時保質保量完成工作任務，或無法有效滿足組織或公眾的期望，或所付出的勞動只是一種無效勞動，就可判定這種勞動屬于減負的范疇。

越往基層，減負措施越細、要求越嚴。筆者在位于珠三角的X市Y縣A鎮的田野調查中了解到，該鎮工作人員普遍表示“減負獲得感不強”，甚至出現了“越減越負”的狀況。

首先，工作壓力有增無減。調研中發現，A鎮干部對工作有太多的擔心，這些擔心的源頭主要有三個方面：一是改頭換面的督查檢查。自啟動減負工作以來，名義上的督查、考核、考評、檢查等工作大幅度縮減，但是以調研為名的督查檢查等大幅度增加。這些調研結果和考評結果沒有實質性差異，上級部門會以此作為評價鎮街工作的依據，“名為調研，實為考評”。

二是各種名目的責任狀。這些責任狀涵蓋信訪維穩、脫貧攻堅、人居環境整治、美麗鄉村建設、食品安全監管等多個方面，“個個都是中心任務，怎么能不簽責任狀？你不能什么都叫中心工作，我們的精力是有限的”。有時候，縣里為了規避省市減負要求，會采用《任務告知書》的方式下達責任狀。因此，A鎮承擔的工作雖然名義上有所減少，但實際承擔的責任一點都沒有減少。

三是動輒得咎的問責。在嚴格的問責壓力下，基層政府對哪一項任務都不能馬虎，稍有閃失就會前功盡棄。雖然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否決”，但在實際工作中，很多工作仍然是執行“一票否決制”，哪怕這些工作不在“一票否決”清單上。“有時候一條工作微信沒及時回復，就有可能被指責為‘失職瀆職’。”

其次，加班加點仍是常態。基層工作可謂全年無休，每個季度，每個月份，乃至每個星期，都有相對固定的任務，差別只在于任務指標和工作重點有所不同。時間緊，任務重，人手少，加班加點就成為基層工作人員的家常便飯。基層一些事務具有緊急性，這就要求基層工作人員即使在節假日和周末也得隨時待命。“縣里也是有意思，一到周五就發通知，催這催那，周末就得加班干。”“最怕剛下班到家，手機就響了，領導催要材料，真是‘領導一張嘴，干部跑斷腿’。”

最后，無效勞動時間越來越長。所謂無效時間，就是忙于形式主義的時間。一是“忙”于留痕。留痕管理作為一種工作方法，可以確保工作證據的留存，但過度留痕，強調事事拍照、處處打卡，也為基層工作增添了負擔。二是“陷”于造檔填表。比如，新冠疫情暴發以來，A鎮工作人員馬不停蹄地奮戰在防疫、抗疫一線，但更令他們疲憊的是“填表抗疫”，“文件滿天飛，一會兒要你填這個表，一會兒要你報那個材料，還都要求不過夜”。三是“疲”于應對無效的會議和檢查等。A鎮工作人員不得不參加一些無效率的或與本職工作無關的會議，不得不應對各種形式的檢查、督查等。

為基層減負，要明確負擔從何而來。所謂“加壓式減負”，是指各級政府在出臺減負措施的同時，基層政府的實質性工作職責卻有增無減，當基層匱乏的人財物權等資源不足以支撐超載的工作職責和工作任務時，基層就會尋求形式主義的應對方式，進一步加劇了基層負擔。

這些有增無減的職責主要來自三個維度。一是由外而內——政府體系的整體職能與日俱增。政府職能呈現不斷擴張之勢，具體表現為公眾對政府的期待與要求越來越高，政府廣泛而深刻地影響著每一個個體的生活。

二是自上而下——種種壓力在縱向政府間層層傳導。“上下對口、左右對齊”的職責同構體系和“一級抓一級，層層抓落實”的壓力型體制，使得很多職能的執行重擔最終壓實到基層。而屬地管理的濫用、責任狀的滿天飛和監督下鄉的泛化，則是加劇基層負擔的直接原因。

三是自下而上——基層政府不斷自我加壓、主動加碼。對基層來說，自我加壓既能顯示其對上級政策的擁護程度，也能使其績效高于兄弟單位，有利于其爭取到更多資源。而對上級來說，基層主動加壓，不僅是對其工作的支持，也有利于形成一種你追我趕的競爭態勢。

由此可以看到，基層減負難，難在做形式主義減法的同時不斷地做實質性職責擴張的加法，加壓環境的剛性存在使基層處于一種任務超載而資源匱乏的境地，進而造成基層形式主義應對方式的蔓延。形式主義的應對不足以解決實際問題，反而使基層疲憊不堪，也很難讓上級和群眾真正滿意。上級會進一步收緊“緊箍咒”，加大督查檢查等的頻次和力度，基層則會相應地祭出形式主義的新花招，由此陷入“惡性循環”。

本文的政策含義在于，一是如何瞄準負擔來源以開展靶向減負，通過回應由外而內、自上而下、自下而上的壓力來源實現結構性減負。既要減少負擔總量，也要優化負擔分布，防止閑忙不均;既要減少表面文章，也要抓好實質性工作;既要消解負擔來源，也要充實基層資源;既要注重基層工作的充實性，也要減少主觀倦怠感。二是如何恰當界定政府與社會、政府與市場的職責邊界，充分發揮市場和社會的專業優勢和能動作用，著力打造有限、有為且有效的政府。三是如何落實權責清單制度，實現責權匹配和事權財權轉移同步，堵住“甩責”漏洞。四是如何優化基層干部激勵約束機制，減少上級對于發展和穩定的擔心、基層對于政績與問責的焦慮，進而避免基層因過度競爭和積極避責產生的增負行為。（作者系暨南大學公共管理學院教授;暨南大學公共管理學院碩士研究生。原文首發于《理論與改革》2022年第1期）