市域社會治理現代化：緣起、基本內涵與推進路徑

張侃

摘? ?要：市域社會治理的提出是進入新時代的中國社會在面臨諸多變化和新的問題之下所推出的一個基層社會治理的重大創新。市域和縣域的最大區別在于層級的不同和所能容納內容的差異。相對于市域的層級和功能，縣域治理由于其偏重一縣，在治理空間、治理層級和治理資源方面都有著很大的局限性。在城鎮化進程和城鄉一體化發展大力推進的形勢之下，市域社會治理現代化的提出實施正當其時、勢在必行。推進市域社會治理現代化，既需要頂層設計也需要底層創新，既需要中央統籌安排也需要各地方依據自身實際和特點進行摸索創新。要大力推進治理政策轉型強化頂層制度設計，大力打造省市一級與市域社會治理相互兼容的綜合機制，大力推進市域社會治理現代化發展的多元舉措。

關鍵詞：市域社會治理;現代化;基本內涵;推進路徑

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0140-03

在2019年黨的十九屆四中全會審議通過的《關于堅持和完善中國各色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，在“構建基層社會治理新格局”這一條下面，明確提出要“加快推進市域社會治理現代化”。這為我們新時代創新基層社會治理工作指出了明確的方向。那到底為什么要提出一個全新的“市域社會治理現代化”的概念，其提出的緣由到底是什么，其主要內容又是什么，在新時代創新社會治理、構建基層社會治理新格局的工作中又要如何來推進市域社會治理現代化的實現呢？搞清楚這些問題，無疑對更好推進新時代國家治理體系和治理能力現代化的重要工作，切實做好基層社會治理創新發展工作都具有無比重要的意義和價值。下面本文就嘗試對市域社會治理現代化的緣起、內涵和推進路徑等問題進行分析和解答，以期能對創新基層社會治理、更好推進市域社會治理現代化有所啟示。

一、市域社會治理現代化的提出緣起

市域社會治理現代化的概念最早是在2018年提出的，當時的中央政法委秘書長陳一新在延安干部學院的講話上首次提出了“市域社會治理現代化”的概念。同年12月，全國市域社會治理現代化工作會議在北京召開，啟動了在全國范圍內的市域社會治理現代化的試點改革[1]。市域社會治理的提出是進入新時代的中國社會在面臨諸多變化和新的問題之下所推出的一個基層社會治理的重大創新。

伴隨著城鎮化的快速發展，越來越多的農村人口進入城市打工，大量農村人口轉化為城市居民。2020年我國常住人口城鎮化率突破60%，戶籍人口城鎮化率在2019年也達到了44.38%。城鎮化的快速推進使得城市快速發展，特別是使得大城市面臨著人口越來越多、資源相對不足、城市承載力不足等問題，而鄉村則面臨著人口流失嚴重、空心化、資源利用率低等一系列問題。在這樣的大環境下，城鄉一體化發展成為社會發展的主要趨向，通過城鄉融合，實現以城帶鄉，最終實現城鄉一體化發展。只有這樣，發展才能在城鎮化快速發展這一不可阻擋的大趨勢之下兼顧解決城市發展膨脹和鄉村發展萎縮這兩個問題，最終通過互促、互融的一體化發展，實現城市和鄉村的共同發展。這在《關于堅持和完善中國各色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》這一重要的中央文件中也得到了鮮明的體現。《決定》提出了“健全黨組織領導的三治結合的城鄉基層治理體系”的政策主張，這其實也是為新時代城鄉一體化發展大趨勢之下如何推進社會治理發展指明了方向，即要推進建構城鄉一體化的社會治理體系。而要推進社會治理的城鄉一體化，那原有的縣域社會治理模式無疑已經是不切合實際了，需要一種新的能夠將城鄉都涵蓋進去，并且在新型城鎮化、城鄉一體化發展這樣的一個大的社會發展大趨勢之下將城鄉一體化的社會治理工作都囊括進去的新的社會治理模式。于是市域社會治理現代化也就應運而生了。那為什么說市域社會治理就能成

為更好銜接、貫通城鄉社會治理一體化這樣一個體系和模式呢，這就要從它的基本內涵和主要內容來進行進一步的分析了。

二、市域社會治理現代化概念的基本內涵

市域社會治理現代化這個新概念對位的是縣域社會治理現代化的這個已有概念，其核心詞是市域社會治理。那到底什么是市域呢？它和縣域相比較的話又有哪些不同呢？一般認為，這里的市域是指“以地級市為行政區劃所確立的區域范圍，包含市、縣、鄉、村在內的所有區域范圍”[2]。這個界定就表明，“市域”是包含“縣域”的，市域本身就是一個城鄉綜合體。同時，對于市域的“市”一般我們還認為應該是設區的市。陳一新指出“市域社會治理就是以設區的城市為基本治理單位”[3]。之所以這樣界定，是因為設區的市具有地方立法權，這對于立足本地區實際創新和加強社會治理無疑具有十分巨大的優勢和作用，這也成為了市域社會治理相較于縣域治理的一個巨大優勢之一。

市域和縣域的最大區別就在于層級的不同和所能容納內容的差異。縣域在國家治理體系之中是處于最基層的位置，是處于“直接接觸社會的接觸點的位置”[4]。而市域在國家治理體系之中則是處于一個承上啟下的中樞位置。也正是這樣的中樞位置，讓其在利益主體日益多元、矛盾糾葛日益復雜、城鄉交流日益密切的大環境之下，具備了更好的以城帶鄉的內在作用、以點帶面的強大輻射動能，從而成為了統籌城鄉社會治理一體化的最為有效的載體。相對于市域的層級和功能，縣域治理由于其偏重一縣，在治理空間、治理層級和治理資源方面都有著很大的局限性，在城鎮化快速推進的形勢之下，在大力推進城鄉一體化發展的實踐之中，其作用的發揮受到越來越大的局限。首先，隨著城鎮化的持續推進，縣域下的農村社會發生了巨大的變化，人口流動加劇，從前的熟人社會逐步向陌生社會轉變，以往在縣域范圍內就能干預化解的社會治理問題，現在越來越難以解決，這也就直接導致以往縣域為重點的社會治理模式越來越無法適應現在的社會治理實踐，改革變得勢在必行。其次，中國現在條塊分割的行政管理體制使得縣域治理受到很多的束縛，難以更好發揮作用，做到有效治理。這在以前同質化多于異質化、熟人化多于陌生化、靜止治理多于流動治理的環境下還能應付，可是一旦變成城鎮化快速發展、城鄉融合成為主流趨勢的當下環境時，其治理的薄弱就肉眼可見了，亟需一個更高層級能夠統合更多治理資源的主體來推進治理。再次，縣域治理在面對基層治理實踐越來越表現出“內卷化”傾向時往往有心無力改變現狀，在集權式壓力型的宏觀治理體制之下，縣域之下的各地基層雖說都在搞治理創新，各類創新也層出不窮，但是往往都是有名無實的多、切實有效的少，具體的實踐案例多、可普遍化推廣的模式少。而在縣域這一層級是無法真正統籌協調好基層創新，做到既兼顧立足實際創新又能夠提煉升華為模式進行大范圍推廣落地的，同時在具體治理中還會表現出對于解決社會轉型中一些內部深層次的問題在基層實踐中不同表現的具體問題方面的能力不足。這些基層治理的困境，是縣域社會治理本身固有的不足造成的，同時也是進入新時代的中國社會發展實踐中產生的一系列新的要求、新的問題、新的狀況的客觀大制度環境所造成的，要想解決這些問題，打破這些僵局，那就需要我們在制度創新上做出突破，在治理格局上進行革新，以一種超越其上的視野來重新回望關照這些問題，以降維打擊的思路來重新破解這些困境，也正是在這樣的一種主客觀形勢之下，市域社會治理現代化的提出也就顯得正當其時、勢在必行了。

分析完了市域社會治理，我們再來完整地審視“市域社會治理現代化”這個概念。那么，到底什么是市域社會治理現代化呢，其主要內容是什么呢？對于這一問題，陳一新曾明確指出，市域社會治理的現代化包含三大部分，即治理理念的現代化、治理體系的現代化和治理能力的現代化[5]。所謂理念的現代化，就是指推進市域社會治理現代化就是要轉變治理理念，從以往縣域為主的治理轉變為市域為主的治理，在治理的能動性上更加積極主動，在治理的舉措創新上更加豐富多樣，在治理的主體涵蓋上更加多元統籌，在治理的內容目標上更加注重民生注重民眾注重現代社會風險控制。所謂治理體系的現代化，就是要圍繞堅持和加強黨的全面領導這個主軸，更加科學合理地建構起完善的治理體系，充分激發基層黨組織、社會組織、企業、民眾等等相關利益者的積極性和主動性，做到多元協商共治，這其中要強化三條主線，即自治、法治和德治，建構起三治結合的良性互動治理體制機制。所謂治理能力的現代化，就是強調我們的治理結果是切實可見的，即實現治理有效，無論是理念的現代化還是體系的現代化最終都將展現為能力的現代化，展現為實實在在的有效治理。具體說來，就是要按照習近平總書記要求的增強“八個本領”、做到“五個過硬”，最終做到對“七個能力”的提升。

三、市域社會治理現代化的推進路徑

推進市域社會治理現代化既需要頂層設計也需要底層創新，既需要中央統籌安排，也需要各地方依據自身實際和特點進行摸索創新。總體來說，主要應從以下

三個方面來展開推進。

（一）隨著從縣域到市域社會治理重心的轉變，大力推進治理政策轉型，強化頂層制度設計

以市域為主的社會治理政策和縣域為主的社會治理政策還是有很大的不同的，這個在政策的制定和完善上一定要注意，以使有針對性地進行修改完善。一是要改變以往重城輕鄉的治理思路。在城鄉一體化發展的大趨勢之下，統籌城鄉融合發展才是應然之途。這必然要體現在一系列的政治經濟社會政策的制定和實施之中，比如對城鄉戶籍、城鄉社保、城鄉公共產品供給等一系列內容的重新校規，也許不能一步到位，但要逐步消解差異和分隔，實現一體化是必須要逐步來推行的。二是要積極踐行雙向治理、智慧治理。從管理到治理，是一個根本性的變革，其內在蘊含的其實就是從單向的管控向雙向的協商溝通、多元的治理轉型。而在市域社會治理的語境之下，我們要更多的采用現代科技發展帶來的高效的科技手段，比如天眼監控、大數據管理、區塊鏈技術等等，將這些高科技與先進的治理手段，比如協商治理、多元共治等結合起來，最終實現高科技、高效能之下的市域社會治理。三是要充分發揮市域的獨特作用和功能，打破條塊分割帶來的機制僵化，向協同治理、源頭治理轉變。設區的地級市這一級能夠更好地統籌治理資源，實施治理舉措，其立法權讓其能夠根據當地的特點和問題有針對性地制定治理政策、建構治理制度，最終實現更加有效的特色治理、靈活治理、動態治理。這方面的優勢和特色在具體政策制定的時候一定要體現出來，將其充分發揮出來，見成果、見實效。

（二）結合現代社會城鎮化發展和城鄉一體化推進的時代特點，大力打造省市一級與市域社會治理相互兼容的綜合機制

市域社會治理，一方面要加強省級統籌，以營造本省更好推行市域社會治理的制度環境;另一方面則要加強市一級的具體推行，讓市域社會治理能夠真正實現自上而下和自下而上的創新。這就要求我們在省、市級別制定政策、構建制度的時候，要做到上可以與全國范圍內的城鎮化快速發展、城鄉一體化穩步推進的大形勢兼容契合，下可以與本省、本市以及各個區域的基層治理創新相互銜接，從而發揮出最大的治理效能。一是要一方面遵循社會治理的基本規律，另一方面立足于本地的治理實際，實施分類治理。在具體的實施中要多維把握當地特點，充分貼合實踐，在實踐中創新，在創新中總結經驗，構建機制，最后再將其放到實踐中不斷打磨，實現制度的動態化、治理的動態化。二是要及時關注熱點、焦點問題，及時開展專項治理。針對治理實踐中產生的熱點、焦點問題，要及時關注、全程治理，提高治理的有效性。三是要以三治融合為基本手段和載體，在市域社會治理的大框架之下探索更好發揮三治融合的機制途徑，建構起三治融合為主體的綜合治理模式。在具體實踐中，三治融合是一條貫穿始終的主線，也是我們工作的著力點和標準所在，以多元的方式、創新的理念將三治貫穿在市域治理之中，以發揮出最大的成效。

（三）立足各地具體實際和現實特點，大力推進市域社會治理現代化發展的多元舉措

市域社會治理的關鍵在于市一級的統籌，以達到城鄉社會治理一體化的目標。這其中最大的一個優勢還在于，在市域統一統籌設計之下有足夠大的空間能夠容納視域下各基層實體的創新和改革，從而讓每一處的社會治理都能貼近實際、接地氣，為民眾所接受，符合其歷史、文化、自然環境發展的現實狀況。所以，在推進市域社會治理現代化的過程之中，特別是在微觀層面的制度實施和基層創新的層面，一定要注意發揮出市域社會治理的這一優勢，在保證市級層面做好統籌和頂層制度的設計之外;一定要留有能充分包容基層不同治理創新的空間，給予其時間，最終做到多元化的治理模式，將治理成效最大化。

參考文獻：

[1]? ?謝小芹.市域社會治理現代化：理論視角與實踐路徑[J].理論學刊，2020，（6）：86-94.

[2]? ?徐漢明.市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑[J].理論探索，2020，（1）：13-22.

[3]? ?陳一新.加快推進社會治理現代化[N].人民日報，2019-05-21.

[4]? ?徐勇.“接點”政治：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及若干個案為例[J].華中師范大學學報，2009，（6）：2-7.

[5]? ?陳一新.新時代市域社會治理理念體系能力現代化[J].社會治理，2018，（8）：5-14.

[責任編輯? ?張宇霞]