貴州省村干部職業化現狀分析

陳興元

摘? ?要：村干部是村里的當家人，鑒于當前鄉村治理的實際情況，村干部職業化是大勢所趨。村干部職業化是實現國家基層有效治理的重要方式，把村干部變成“體制內人員”，國家可以通過職業化的村干部直接治理鄉村。但是，村干部職業化也隨之壓縮了鄉村的自治空間，并加重了國家對鄉村的治理成本。因此，在保證鄉村自治性的基礎上實現國家有效治理，就必須要改革和創新村干部制度。

關鍵詞：村干部職業化;鄉村自治;鄉村治理

中圖分類號：D422.6? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0071-03

當前我國農村地區實行村民自治制度，自治的形式是成立村民委員會。《中華人民共和國村民委員會自治法》第三章“村民委員會的選舉”第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時進行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。”我們日常稱呼的村干部或“村官”主要指村民委員會成員，包括主任、副主任和委員等3—7人。除了村民委員會之外，村一級的政治組織和社會組織還有村黨支部、團支部、婦聯的基層組織、民兵營（連），有的組織還有經濟合作社。因此，從范圍上來看，村干部除了村民委員會成員以外，還應該包括以上組織的領導人。在某些農村地區或處在某種特殊情況下，村干部也存在身兼數職的情況，如常見的村主任和村黨支部書記“一肩挑”（“一肩挑”指村黨組織書記、村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人由同一人擔任）。對于村干部的角色定位可以從兩個方面來看。一是從法律地位上看，村干部是由村民選舉出來的帶頭人和管理者，不是上級政府部門指派的干部，不是國家公職人員，不在行政編制或事業編制之內。二是從社會學觀點來看，對于村干部的角色扮演，總的來說，有三種看法，即鄉村社區利益的“保護人”、國家利益的“代理人”，以及介于兩者之間的“雙重身份”。村干部既是村里的“當家人”，也是國家在基層的“代理人”。但是，隨著村干部的職業化，這種平衡被打破，更加偏重于后者，更多的是基層政府部門通過職業化的村干部直接面對每一戶村民。

一、村干部職業化是實現國家對基層有效治理的重要手段

在廢除人民公社制度之后，實行的“農村村民自治是一項新的制度安排，這一制度進入鄉村實際生活必然會因為鄉村社會土壤的不同而生長出與文本制度不同，甚至大相徑庭的結果”[1]。有鑒于此，在目前村民自治的制度框架下，《村民委員會自治法》并沒有對村干部的具體工作職能進行明確規定，只是做了基本規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。”因此，村干部作為鄉村自治的管理者，在具體工作中具有一定的靈活性，可以根據地方實際充分發揮工作積極性和主動性，達到鄉村基層有效治理的目的。鄉村治理的核心是國家與農民的關系。“鄉村治理形態演變，推動村干部職能定位變化。隨著國家與農民關系從提取資源轉變為輸入資源，村干部自身所包含的角色矛盾，由之前的代理國家意志與代表農民利益的沖突，轉變為服務農民與組織農民的沖突。”[2]村干部職業化的動因表面上是由于其工作職能的轉變，事實上，職能轉變的背后是村干部作為“當家人”所面對的農村在社會結構、經濟結構等方面的轉變。簡言之，現在的農村已非過去傳統的鄉土農村，要實現鄉村有效治理，村里“當家人”所扮演的角色也要隨之調整，與時俱進。

對村干部進行職業化管理之后，村干部雖然并非國家公職人員，但是卻被看成“體制內人員”。除了在任職期間每月享受國家財政工資等福利之外，在國家層面上，根據《中華人民共和國監察法》和《中華人民共和國公職人員政務處分法》規定，村干部適用國家公職人員處分辦法。在地方層面上，如貴州省某縣制定了《村干部職業化管理辦法》和《村居綜合實力發展增比進位考核實施方案》，在基層組織建設、經濟發展、安全生產、社會事務、群眾滿意等5個方面共設置具體事項81項，量化考核細則，切實把責任落實到村、到人，進一步落實村干部抓黨建促服務工作職責。

在村民自治制度下，對于村干部的工資待遇，《村民委員會組織法》規定：“對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。”因此，村干部的工資待遇應該由村民會議或是村民代表會議討論決定。但是實際情況是，村干部的工資待遇是由上級鄉鎮決定的，導致村民自治發展程度不夠充分，很多村莊的治理都是通過村干部實現的，而村干部的補貼和數量又受到上級鄉鎮管理。換句話說，鄉鎮直接控制著村委會的人事權和財政權。

另外，原先的村干部是不脫產的，村干部除了處理村里的事務外，還從事生產活動，村干部并不實行坐班制度，村民有事情需要處理，村干部才到村委會辦公，甚至更多的情況是在家辦公，村委會的章很多時候都是放在村干部家中，村民在休息時間才找村干部蓋章或寫材料，雙方都以方便和節省時間為原則。雖然村干部工資待遇較低，但是村干部不脫產，基本不影響村務活動的開展。隨著政務活動的增加，尤其是進入新世紀以后，國家不僅取消了農業稅，而且向農村輸入越來越多的資源。伴隨而來的就是規范下鄉、監督下鄉。特別是脫貧攻堅政策實施以來，國家在農村投放了大量的資源，與之相應的大量的政策、法規和文件需要實施。村干部的工作量相較以往陡增，原先不脫產辦公的情況已無可能繼續存在。在這種情況下，對于鄉鎮來說，鄉鎮最擔心的是村干部只顧村務不管政務。村干部職業化勢在必行。如果按照以往的補貼標準，讓村干部拿較低的工資，卻要全職做事，不再具有可行性，長此以往，國家通過村干部對于基層的有效治理將會出現問題。為了讓村干部全職工作并刺激其工作積極性，提高村干部的待遇標準是首要選擇。相較以往，提高村干部的工資待遇，對那些原先當過村干部或是有志于當村干部的村民來說，無疑具有極強的吸引力，使他們更加有意愿擔任村里的“當家人”。在提高村干部待遇的同時還應制定相應的考核標準，讓工資待遇與工作完成程度掛鉤，賞罰分明，在村干部之間形成待遇差距，使其相互競爭，不僅可以保證工作的有效開展，還可以進一步刺激村干部的工作積極性。

相較以往，當前村干部工作量大增，特別是辦公電子化和大量的政策文件需要及時領會和傳達，做到上傳下達有效落實，熟悉運用各類辦公軟件成為必備技能。但是很多的村干部在個人工作能力上無法勝任，導致村務工作不能及時開展。破解這樣的困境，村干部年輕化、知識化和專業化成為必然。雖然對村干部有這樣的要求，但是在工作環境和待遇上無法吸引能夠達到這樣標準的年輕人，因而出現這樣的情況：出臺大學生村官政策、經濟發展較好的地區面向社會招聘“兩委”干部等方式，把符合條件且有意愿的年輕人吸引過來為基層服務;同時在村干部的體制上升渠道上給予一定空間和優惠政策，做到留得住人。但是目前這樣的體制機制尚不健全，加上基層工作任務繁重，村干部屬于“編外”人員，付出與收獲不成正比，并不具有突出的吸引力，因而只能在鄉鎮上選調駐村干部來補足村干部工作能力較低的短板，實現鄉鎮與村之間較好的工作對接。

2017年12月，習近平總書記在江蘇省徐州市考察時強調：“農村要發展好，很重要的一點就是要有好班子和好帶頭人。”[3] 村干部是聯系上級和群眾的紐帶，特別在當前鄉村振興的大背景之下，鄉村振興的主體是億萬農民群眾，只有億萬農民組織起來，自己動手創造美好生活，鄉村振興總要求才能實現。而億萬群眾本身是變動的，是需要制度和資源來進行組織和動員的。當前，村干部不僅是鄉村的管理者，更是承接國家資源下鄉的服務者。原先的村干部更多的是落實和宣傳國家政策，服務村民的代表，協調國家政策和村民訴求的中間人。而在目前國家實施鄉村振興的背景下，村干部需要承擔更多的工作任務和扮演更多的角色，例如，由于農村集體經濟組織的成立，村干部不僅要做好原先“中間人”性質的工作，更需要領導村民經營集體經濟組織，成為“致富帶頭人”，帶領村民致富。村干部角色的轉變不僅導致工作量的增加，還要求其具備更高的工作能力。為了保證鄉村的有效治理，村干部職業化勢在必行。

二、當前村干部職業化的實踐效果分析

村干部職業化對國家在基層的有效治理中起到重要作用，但是存在的問題也較為突出，主要體現為機關化和文牘化[4]。雖然村干部的待遇相比以往有了明顯提升，但是在沒有職業化之前對村干部每月的補貼是公益性質的，村干部沒有脫產，都是兼業型的，即便補貼較少，對于村干部也沒有多大影響，村民之所以當村干部，很多完全是為了服務本村村民。而推行村干部職業化以后，村干部每月的工資平均在3000元左右，雖然相比之前的工資待遇確實提高了不少，但是這樣的工資水平和打工收入相比仍然較低，加上需要坐班朝九晚五，村干部越當越窮。因此，很多的村干部要么消極怠工，做完一屆之后主動退出，要么利用體制機制尚不健全的漏洞貪污腐敗。

此外，村干部職業化以后，村干部的工作按照科層體制進行評估、考核，工資待遇與工作完成程度實際掛鉤。所以，許多村干部為了全額拿到工資，凡是上級部門納入考核標準的事項都必須完成，對于不再考核范圍之內的事情，則沒有任何的積極主動性，有時甚至棄之不顧。而在村級治理中，每一個村莊都有其自身的獨特性，難免與執行國家政策時有出入。但是村干部職業化以后，一切工作都圍繞上級部門的指揮棒轉，忽視村民的實質性需求，開展的工作主要是應對上級部門，造成形式主義滋生，村干部唯上不唯下的現象突出，基層代表性減弱，國家性增強。

村干部職業化的另一個問題是增加了地方財政負擔。對于東部經濟發展較好的地區來說，村干部的財政開支可能不是問題，但是對像貴州省這樣很多農村屬于經濟欠發達地區，對村干部進行職業化管理，每年都要多出一筆巨大的財政支出，極大地增加了國家對于基層的治理成本。

三、要進一步完善當前的村干部治理制度

村干部職業化的初衷是全面升級國家對于基層的有效治理能力，但是間接地把村干部變成了“體制內人員”，在行政上使其失去了一定的基層自主性。國家通過職業化的村干部直接面對村民，在這個意義上來說，村干部職業化進一步壓縮了基層自治制度的空間，使村干部身上的基層代表性減弱，國家行政性增強。不可否認，這樣的制度安排確實有利于國家在鄉村治理過程中更好實施資源下鄉，被納入國家行政管理體制之下的村干部能夠更加徹底地執行國家政策，但是長此以往，基層的自治能力被削弱，國家治理成本必將增加。國家對于鄉村的有效治理的目標應該體現在通過輸送資源來激活鄉村內在力量，從而實現鄉村振興，但是不應該在此過程中削弱鄉村的自治性。

村干部是村里的當家人，對于當家人的選擇，如果僅從行政視角考慮，就難免存在局限性，應該從保證鄉村自治和國家有效治理的兩個維度來完善村干部制度。

一是選擇能力較強且有意愿從事村干部工作的能人，實現能人治村，解決村級治理主體弱化的問題。對村干部的工作要求不僅涉及到如何有效銜接上級鄉鎮部門布置的工作任務，做到與之同步，同時還要面對更為復雜的群眾，服務好這些群眾并讓其支持工作的開展。目前的鄉村正從原先的熟人社會轉變為半熟人社會，村干部既要和原先的熟人打交道，同時也要面對陌生人，所以村級治理工作更加復雜。鑒于此，村干部的工作能力和工作方式需不斷加強和轉變。

二是合理放寬村干部的工作時限。目前的村干部實行朝九晚五的坐班制，特別是在中西部地區的農村，由于財力有限，村干部工資低、任務重，“當村干部越當越貧困，不如打工強。”因此，在保障村務活動正常開展的前提下，可在工作時限上允許村干部靈活處置。

三是在村干部任職年齡、學歷要求上適當放寬，不必采取“一刀切”的辦法。由于現在農村地區的經濟、交通等條件不斷改善，很多在外工作的本村人員返鄉養老，這些人員仍然精力充沛，且具有豐富的社會資源，可以讓他們進入村委會發揮余熱，支持家鄉建設工作。

四是根據村里的具體情況配置村委會干部。村民委員會成員包括主任、副主任和委員等3—7人，正如目前部分地區試行的“一肩挑”，既可以提高村務處理效率，同時也精簡人員，減少國家財政支出。

五是拓寬村干部的選任渠道，除了村內選舉之外，還可以部門選派、公開選考、社會選聘，把村干部當做鄉村發展的帶頭人角色來定位。選好帶頭人是關乎鄉村治理績效的一個關鍵因素。

四、結論

村干部的職業化管理是基于國家鄉村治理形態演變的結果，是在國家實施脫貧攻堅、鄉村振興這樣的背景下，為了實現農業農村現代化，在既有“鄉政村治”的治理體制下推行的。村干部職業化是為了有效避免村干部在工作中只顧村務、不管政務的情況出現而實行的國家對于基層的有效治理。村干部職業化可以從根本上決定村民自治的實際情況，決定著鄉村治理的生態。因此，在村干部職業化過程中一定要強調其“基層自治”制度背景，只有這樣，才能既實現鄉村有效治理的目標，又突出我國基層自治的制度優勢。

參考文獻：

[1]? ?徐勇.國家化、農民性與鄉村整合[M].南京：江蘇人民出版社，2019：11.

[2]? ?桂華.村干部職業化的動因與成效[J].人民論壇，2020，（23）：55-57.

[3]? ?習近平.農村發展需要好的帶頭人[EB/OL]2017-12-12，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/12/c_1122100825.htm.

[4]? ?賀雪峰.村干部實行職業化管理的成效及思考[J].人民論壇，2021，（31）：52-54.

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