鄉村治理中公民參與的困境與優化路徑

靳晨笛 郭美玲

摘 要：鄉村振興戰略強調健全自治、德治、法治三治融合的鄉村治理體系，而治理有效離不開公民的參與。由于經濟發展水平低，法規制度不完善，基層政府與村委會職能定位不清，公民社會地位和鄉村認同程度低。山西省S村鄉村治理中的公民參與陷入村委會自身定位與現實脫節，鄉村社會組織發育不成熟，參與主體間關系界定模糊，公民自身參與效能不高的困境中。鑒于此，從發展鄉村經濟，提供物質基礎;培養參與主體，增強參與意識;細化制度規定，優化組織設計;完善配套設施，拓寬參與渠道四方面著手，提升鄉村治理中公民參與水平，助力鄉村振興。

關鍵詞：鄉村治理;公民參與;鄉村振興;優化路徑

中圖分類號：F323 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）07-0029-03

治理有效是鄉村振興的關鍵一環，整合與優化鄉村內部的治理結構和治理關系尤為重要，但在鄉村治理實踐中，參與平臺發育不成熟、制度設計不完善、參與意愿與能力不足等問題普遍存在，公民主體性作用未能充分發揮，治理效果往往不可持續。

一、山西省S村鄉村治理中的公民參與現狀

（一）鄉鎮政府負責

N鎮黨委是領導S村各個組織開展各項工作的核心，直接領導S村黨支部執行上級黨組織的各項指示以確保上級政府指示在本地區貫徹落實，同時要依據S村實際情況落實各項“三農”政策法規。在鄉村治理過程中，鄉鎮政府發揮主導作用，充當“負責人”角色，管轄S村各項政治、經濟、文化和社會事務，不僅扮演著上傳下達的角色，且其組織領導能力關乎鄉村治理的效果。

（二）鄉村各類組織協同

一是村級行政性組織。村委會是鄉村自治組織，具有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的功能[1]。村委會由村民投票選舉村干部組成領導班子，在鎮政府指導下執行村務，履行村民代表會議通過的決定和計劃;村小組在鄉村發展中發揮村級利益表達和有關政策執行的核心作用，S村將村子劃分成幾個片區，各片區推選出村民小組代表，形成聯系較為密切的“熟人社會”，參與村內大小公共事務的討論、溝通、協商和管理等工作。二是鄉村社會組織。它是由村民自發組成或在政府推動下形成的，是公民進行村級事務治理的載體。村民為了獲得經濟利益組成農業合作社，企業與村子合作，支付土地流轉金租用村民土地種植大棚蔬菜，村民可以在里面工作，不僅擴大了農業產業規模，提高了農民組織化程度，還極大地提高了農民就業率，很大程度上激發了公民參與熱情;S村有基于血緣、親緣關系組建的紅白理事會等社會類組織，從事禁止濫辦酒席等維護鄉村穩定的活動;文化類組織包括通背拳協會、柔力球協會、威風鑼鼓隊等，通過定期舉辦及參加活動，大力弘揚非物質文化遺產;村內設有議事會并且規定定期舉辦“星級文明戶”和“五好家庭”評選活動，進一步改善鄉風民俗，提升村民的精神面貌[2]。

（三）“鄉村精英”及普通村民參與

“鄉村精英”是指那些在鄉村社會生活中能夠發揮領導和協調作用的人。政治精英包括村黨支部成員、村委干部、村民代表等，是鄉村公共事務的主要推動者;經濟精英主要是包括養殖大戶、種植大戶等先富起來的人，為村子公益事業如娛樂廣場等出錢出物，對村子經濟發展有重要的影響;社會精英主要是依靠個人品德、閱歷、經驗在群眾中擁有較高威望的老人、退休教師、非遺傳承人等，他們在村內公共事務上有一定話語權。

普通村民指鄉村中除了村干部、鄉村精英以外的大部分人，他們往往從自身利益出發有迫切參與鄉村治理的要求，是鄉村治理的基礎主體，村級權力所有權的擁有者。隨著參與形式的多元化和參與范圍的廣泛化，村民更加關注鄉村公共事務。首先，村委會是村民直接投票選舉品行良好，具有一定文化水平和工作能力，能帶領鄉村致富的“領頭羊”。其次，S村在各級黨委、政府領導下，引進企業，與L縣藍圖職業培訓學校為建檔立卡貧困戶、普通村民提供就業扶貧培訓，帶動村民就近就業。再次，S村鄉村治理中的文化建設逐漸豐富，包括完善基礎性文化娛樂設施建設，如文化廣場;組織文化活動，如每年元宵節的鑼鼓隊表演、村民參加定期舉辦的榆次社火節、通背拳文化表演、柔力球比賽、電影放映等;設置精神文明建設宣傳欄，村民參與制定村規民約。另外，社會事務與村民密切相關的新農村合作醫療政策達到全員參與，超過60周歲的老人每月均可領取一定數額的基礎養老保障金。最后，在生態事務上，村干部負責人帶領建檔立卡貧困戶、志愿者等，以垃圾和污水治理為主攻方向提升村內整體風貌，實施人居環境整治工程，既有利于助力貧困戶增收，又有利于提升村內人居環境質量，增加村民生活幸福感。

二、山西省S村鄉村治理中公民參與的困境

（一）村委會自身定位與現實脫節

村委會是村民實行自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織[3]，鄉鎮人民政府對村委會工作應給予幫助與支持，不得擅自干預村民合法自治范圍內的事項。事實上，N鎮政府與S村委會仍然是領導與被領導、管理與被管理的關系，使得村委會自治功能逐漸弱化。比如在扶貧工作中，村委會過多地承擔了上級指派的目標性任務，考核內容和種類繁多，導致村委會疲于應付考核，無力管理鄉村公共事務，村委會被動陷入“不作為”的尷尬處境。村委會對上級負責受其監督，反而弱化了對村民的利益表達和實現功能。且由于村兩委工作透明度低，公民參與的氛圍和條件不足，導致公民對村委會工作和鄉村公共事務認知模糊，對村委會缺乏信任。

（二）鄉村社會組織發育不成熟

公民依賴鄉村社會組織參與鄉村治理，可保障參與的效率及質量。目前，S村的村級社會組織規模偏小，相對于經濟發展水平較高的村莊社會組織數量偏少，主要由N鎮政府主導和推動，發展程度受政府制約，獨立性、自治性先天不足，后期營養不良。現實中，村兩委和公民個人均對鄉村社會組織的認識存在誤區，村兩委把其定義為依賴政府機構的一類社會組織，而公民個人則認為鄉村社會組織是政府機構的另一種組織形式，對于其提供出表達自身利益需求的方式也會產生疑慮，并且對于這類社會組織的權威性也缺乏信任。gzslib202204011710

（三）參與主體關系界定模糊

隨著國家民主程度的提高，鄉村治理主體也呈現多元化的趨勢，各治理主體間應保持共治共贏的關系。在S村，黨支部、村委會、鄉村精英、村民以及鄉村社會組織等之間的關系缺少明確的制度規范且職能交叉，這直接影響了公民參與鄉村治理的意愿和參與渠道的選擇等。例如，村兩委操縱下的選舉會使公民參與權被架空。沒有相應制度保障公民利益，各參與主體在實踐中會阻礙鄉村的有效治理。

（四）公民自身參與效能不高

首先，公民參與能力既包括個體的參與意識、參與意愿，又包括對政治知識的掌握程度、利益表達等方面。在公共事務參與程序上，村民政治知識儲量不多，獲取信息方式單一，甚至在現場不知道具體做什么導致參與僅是走過場。其次，公民“搭便車”現象依然存在，當參與活動會給自己帶來利益時村民才會有參與熱情。此外，政府依舊把公民視為管理對象，而忽視了公民參與治理的重要性，公民參與范圍仍保持在選舉、投票等模式。最后，S村的參與主體主要是老年人、婦女、中小學生，人才流失嚴重，中青壯年很少參與鄉村治理的各項活動，如在選舉上也不是真正了解候選人情況后再進行投票。

三、S村鄉村治理中公民參與困境的原因分析

（一）經濟發展水平低

經濟發展為公民參與鄉村治理提供最基本的保障。S村經濟實力弱，沒有上級撥款一切為空談，缺乏自主發展能力。產業環境不佳，就業平臺少，大多數人們為了維持生計在外務工，從而無暇顧及鄉村公共事務更不會主動參與，即使有參與的熱情，也缺少相應的時間和精力。另外，基礎設施不完善，基本公共服務、消費環境等與周圍村鎮有一定差距，雖然這些年逐步重視醫療、養老制度落實，但不夠完備，使人有后顧之憂。

（二）法規制度不完善

制度設計不完善一定程度上制約了公民參與向更高層次方向發展。既有法律法規沒有明確公民參與鄉村治理、鄉村振興的權利。《村組法》只表明公民參與的權利主要是選舉權和被選舉權，沒有體現其他權利。基層政府仍然是決策者，占主導地位，完全根據自身利益決定參與主體、方式及廣度、深度。S村村委會換屆中，村民對換屆、選舉、公示時間等沒有提前了解，存在賄選現象，沒有相對應制度對參與重大事項決定的參與人員、地點進行細化規定。

（三）基層政府與村委會職能定位不清

建設人民滿意的服務型政府成為完善鄉村治理體系的重要驅動力[4]，基層政府定位準確是保障公民參與鄉村治理權利落到實處的關鍵一環。鄉村治理過程中，N鎮政府應提供基礎性服務，適度參與和干預具體事務，而不是領導和管理村委會。鎮政府在鄉村社會組織的生成發育環節存在缺位或越位現象。應突出村兩委在公民參與鄉村治理活動過程中的領導作用，做好村民自治規章及民約等的建設工作，而S村村兩委職能定位模糊且依舊扮演著地方行政末梢角色，承擔沉重的行政性職責。

（四）公民社會地位和鄉村認同程度低

S村公民尤其是少數鄉賢、鄉村醫生、鄉村教師等具備較高文化素質的人，他們在村內掌握較多資源，有一定地位，對本村公共事務影響力較大。但事實上，文化程度不高的公民是大多數，這類公民缺乏清晰的自我認知，認為自己分量輕，即使通過正常渠道去表達意愿也不會收到反饋，直接導致公民對鄉村公共事務持冷漠態度。責任和義務是促使公民參與各類公共事務和活動的重要動因，大部分公民仍深受農村落后、沒前途觀念影響，對農村歸屬感不強，對鄉村振興戰略不了解或心有余而力不足，參與鄉村治理的動力缺乏、后勁不足。

四、鄉村治理中公民參與的優化路徑

（一）發展鄉村經濟，提供物質基礎

較高的經濟發展水平和公民收入水平為公民參與鄉村治理提供保障。首先，“三農”發展必須適應大市場需求，立足地方資源優勢制定符合自身的發展規劃，開發經濟項目對農村經濟結構實施戰略性調整。其次，政府財政支出要優先向“三農”傾斜，增加農業農村的財政經費投入，縣域內新增貸款用途應主要用于支持鄉村振興。最后，加大農業科技投入，加快農技推廣，把課堂搬到田地里，確保農民掌握新興技術，提供市場意識、電商、科學管理等知識教育，推進農民職業化。當公民不再為了生計發愁時，參與鄉村治理才最有可能發生。經濟收入增加不但會提高人們生活水平，還有利于滿足人們精神層面上的需要，從而實現村民參與有效、鄉村治理有效。

（二）培養參與主體，增強參與意識

首先，政府應通過學校、村委宣傳教育等培育公民的主動參與精神，引導公民參與各種志愿活動及鄉村公共事務，構建參與型文化，不斷強化公民主體地位，提高公民的實際效能感。其次，在提高公民政治理論素養上，政府和村委應主動開展對公民政治知識的教化，最大化發揮村內社會組織的宣傳教化功能，在組織活動中提升其政治理論素養;公民自身應培養自主求學的精神，主動了解與自身利益相關的政策、法規，為行使合法權利義務做充分準備。培養公民的權利意識應使政府通過在全社會倡導公民主體地位，強化公民責任感和公民意識，引導其依法有序、理性參與，提高參與公共事務的技能。

（三）細化制度規定，優化組織設計

健全合理有效的公民參與制度，細化可操作的制度能夠切實保障鄉村治理中的公民參與。鄉村治理制度框架呈現粗放性特點，影響參與的實際效果。因此，必須保證國家戰略制度層面對公民參與的一般性原則鼓勵與現實制度運行中的具體參與渠道、參與規則暢通一致。另外，基層政府應實現由管理向治理的觀念轉變，給予鄉村社會組織充足的自主活動空間，大力發揮其載體功用。明確界定黨委、政府、村委會和各組織的職責范圍，形成良性互動。最后，要大力挖掘鄉村社會組織在公民服務、意識培育、矛盾化解、文明建設等方面的重要作用，增強公民參與的實際效果。

（四）完善配套設施，拓寬參與渠道

加強鄉村公共基礎設施建設，建構村民自治中的協商空間，利于公民表達真實需求，實現民主協商。鼓勵鄉村社會組織、鄉村企業、村民等共同參與公共財政資金供給，減輕政府財政壓力，促使公民角色由公共基礎設施使用者向擁有者、維護者轉變;以村民需求為導向制定鄉村公共活動空間建設規劃，提高人文關懷，鼓勵公民參與到規劃環節的討論與決策中，提高公共活動空間利用率，體現鄉村特色;大數據時代應加強鄉村信息通訊設施建設與村民信息化培訓，積極使用專門性收集社情民意的軟件，尋找快捷獲取村民信息的通道，實現民意多維度整合。

總之，公民參與既是完善村級治理的關鍵一環，又是實現鄉村振興的重要保障。鄉村治理中公民參與水平的提升要求地方政府保持開放的心態，實行正向激勵，通過營建積極向上的公民資格，不斷擴大公民參與渠道，承擔起推進鄉村治理中公民參與健康發展的責任，同時各主體需要共同發力，構建地方充滿發展活力的新型公共事務管理體系，推動鄉村治理有效，助力鄉村振興。

參考文獻：

[1] ?蔣英州.實證視域中村民自治存在的問題及對策研究[J].重慶郵電大學學報：社會科學版，2014，（3）：85-90.

[2] ?趙曉峰，魏程琳.行政下鄉與自治下沉：國家政權建設的新趨勢[J].華中農業大學學報：社會科學版，2018，（4）：110-116+171.

[3] ?張露.溫州鄉村治理中公民參與問題探究[J].產業與科技論壇，2014，（6）：100-101.