淺析中國古代監(jiān)督體系

郭敘雷

“監(jiān)”字始見于商代甲骨文及商代金文，其古字形描繪的是一個人俯身低頭面對盛水的器皿，本義是以水為鏡照視自己。這種照視是由上往下看，引申出自上視下的意思，由此又引申出監(jiān)察、監(jiān)督等含義。

我國早在先秦時期就開始了監(jiān)察機制的探索，如春秋時期的進諫獎勵制度和御史官。戰(zhàn)國后期，秦國施行郡縣制，郡設置守、尉、監(jiān)。監(jiān)可稱為監(jiān)察官員，其主要職責是負責監(jiān)察郡守等人的行政事務。秦統(tǒng)一六國后，建立了以三公九卿為行政管理體制的中央集權國家，御史大夫為最高監(jiān)察官，同時，在三十六郡設置監(jiān)郡御史，創(chuàng)建了從中央到地方的監(jiān)察制度，從而有序地加強了中央集權。

從秦統(tǒng)一六國，到被漢朝取代只有短短15年，國家層面的監(jiān)督體系只能算初有成果。漢承秦制，漢惠帝頒布了《監(jiān)御史九條》，它是我國歷史上第一部監(jiān)察法規(guī)。元封元年（前110年），漢武帝劉徹撤銷了在各郡設置的監(jiān)察御史，在十三部（州）分別設置了一名刺史，刺史每年8月起開始在各自的監(jiān)察區(qū)內巡行，年底回中央報告工作。漢武帝在《監(jiān)御史九條》的基礎上制定頒發(fā)了《六條察郡之法》，又稱《六條問事》。《六條問事》制度的建立，對中國古代監(jiān)督體系發(fā)展具有里程碑意義。刺史秩卑權重，以小監(jiān)大，顧忌少，可以大膽工作，同時也便于管理和約束。刺史按照《六條問事》巡視各部州，這是一種全新的監(jiān)督方式，開創(chuàng)了我國歷史上巡視制度的先河。

唐朝在中央設置了獨立的御史臺，下設臺院、殿院、察院，分工明確，互相配合。地方則分十五道監(jiān)察區(qū)，形成一個完善嚴密的中央監(jiān)察機制。此外，唐朝監(jiān)督體系最大的亮點是建立了諫官制度。

宋朝繼承了唐朝的監(jiān)察制度，有了“風聞奏事”制度，諫官可以根據道聽途說來參奏大臣。按規(guī)定，御史有“聞風彈人”之權，每月必須向上奏事一次;上任后百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分。諫官制度、“風聞奏事”的善用，推動了國家有效治理。但宋朝時的“風聞奏事”卻是一把雙刃劍，諫官們?yōu)E用職權，亂告、誣告層出不窮，官員間勾心斗角、矛盾重重。

明代將中央按系統(tǒng)監(jiān)察和地方分區(qū)監(jiān)察相結合，專設六科給事中，是獨立的監(jiān)察機構，旨在加強皇帝對六部的控制。六科給事中制度是明朝君主在借鑒和總結前朝歷代給事中制度的基礎上，結合本朝實際加以改造和創(chuàng)新的成果，是明代監(jiān)察制度的重要組成部分。清初沿明制，到了雍正時期，六科給事中歸至都察院，和各道監(jiān)察御史共同負責對京內外官吏的監(jiān)察和彈劾。此外，清朝還在一些重要行業(yè)、重要事件、重要節(jié)點設立監(jiān)察御史，如巡鹽御史、河道御史。明清時期在“六部”分設監(jiān)察職官即六科給事中是個創(chuàng)舉，開啟了國家層面派駐制度的實踐。

中國古代監(jiān)督體系在古代國家的政治運行中，對國家權力、政府權力、官僚權力的監(jiān)督和約束確實發(fā)揮了積極作用。然而，我們不難看到，在封建社會以地主階級為統(tǒng)治者的大背景下，中國古代監(jiān)察制度有明顯的歷史局限。

古代監(jiān)督體系在封建社會得以形成和不斷發(fā)展，核心在于其能幫助封建統(tǒng)治者監(jiān)督百官行使職權，在推動官員的有效任用、了解和把控社會秩序、洞察民情輿情等方面起到了一定的平衡和調節(jié)作用。但是，從監(jiān)督的根本出發(fā)點來說，是為了維護皇權。各級監(jiān)察官吏只對上司和皇權負責，體現的是皇權意志，代表的是少數人的利益。

另外，中國古代的監(jiān)督制度不是為了保護公民權利和伸張正義，更沒有制約和監(jiān)督統(tǒng)治階級的政治動機。中國歷來就有官本位的文化傳統(tǒng)，歷史上沒有任何關于百姓監(jiān)督官員的記載。封建社會“民不告官”是民間流傳的“潛規(guī)則”，實際上體現的是百姓對社會體制和權貴階層的無奈，即使有無畏強權的義士用極端的方法挺身而出，但對整個官僚體系而言根本微不足道，收效甚微。古代監(jiān)察機制純粹是官僚對官僚的自娛自樂，最終演變?yōu)楣糯賵鲋惺⑿械摹捌凵喜m下”“官官相護”等丑惡現象。

誰來監(jiān)督監(jiān)督者，一直是國家監(jiān)察體制設計與構建中要破解的問題。封建社會中，監(jiān)督體系是自上而下的層層監(jiān)督，只有授權而無制約，監(jiān)督者有極大的個人裁量權，某種程度上監(jiān)察官的權力處于一種不受約束的狀態(tài)。權力不受約束必然導致腐敗，光靠監(jiān)察官的道德品行是遠遠不夠的。在中國古代，地方官員的道德評價、量績問效、功過定斷很大程度上就掌握在這些監(jiān)察官手上，地方官員對這些監(jiān)察官往往逢迎巴結，大投其好，容易形成新的腐敗利益集團。

回顧古代監(jiān)督體系的發(fā)展，呈現出的是一種波浪式的發(fā)展歷程。歷史上朝代更替時，新的統(tǒng)治者們都有治理好國家的初衷和愿望，也會頒布一些治官治吏的制度，但恰恰最不講法治的人就是君王。監(jiān)督的成效更多取決于封建君主的開明程度和政治需求。皇權主導的根本政治制度，是典型的人治而不是法治，這無疑給貪污腐敗提供了滋生的土壤。這種“法律化”并不等同于法治化，這些律令只是君主手中的工具，權大于法依然是政治活動的普遍現象。總的來說，古代監(jiān)督仍然是以人治為主、法治為輔。

以銅為鏡，可以正衣冠;以史為鏡，可以知興替。我國現在已形成較為完善的國家監(jiān)督治理體系，我們還應通過對歷史的不斷反思，推動中國特色社會主義治理體系和治理能力與時俱進、協同發(fā)展。

始終堅持黨的領導，筑牢新時代紀檢監(jiān)察工作之魂。紀檢監(jiān)察工作是政治性極強的工作，必須在黨的集中統(tǒng)一領導下開展。實踐證明，紀檢監(jiān)察機關作為黨的政治機關、紀律部隊，只有堅持和加強黨的領導，堅決捍衛(wèi)“兩個確立”，才能準確定位、大有作為。中國古代監(jiān)察制度自始至終未使封建王朝擺脫“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史宿命，而當今監(jiān)督制度具有鮮明的社會主義性質，是與黨的全面領導、人民至上緊密結合的權力監(jiān)督制度。現代監(jiān)察制度徹底由以前的皇權政治工具轉變?yōu)閷崿F人民民主、加強自我監(jiān)督、推動社會革命的現代武器，是對中國古代監(jiān)察制度的批判性繼承和革命性改造。

始終堅持開拓創(chuàng)新，探索適應新時代的巡視制度。在中國古代巡視制度中，監(jiān)督者容易被環(huán)境影響、被利益驅使，一旦與被監(jiān)督對象同流合污、沆瀣一氣，其影響比不巡視更惡劣。為此，必須把握好巡視工作的政治屬性，提高巡視的工作質效，真正發(fā)揮“利劍”作用。著力構建全程覆蓋、有效管用的新時代巡視制度，以制度來支撐開展全方位、有重點的巡視工作。加強巡視隊伍建設，打造一支政治素質高、業(yè)務能力強、善于發(fā)現問題的巡視隊伍。貫通協調巡視監(jiān)督、日常監(jiān)督、專項監(jiān)督等工作，使其更加科學化、制度化、法治化，形成一級抓一級、上下聯動一體的良好局面。

始終堅持民主監(jiān)督，確保紀檢監(jiān)察工作結果人民滿意。加強人民民主監(jiān)督，要切實保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，讓權力在陽光下運行。要善于應用移動互聯網、大數據等平臺，不斷加強網絡輿情收集、研判、處置工作，對人民群眾和媒體反映的重要信息和線索及時跟進、處理，積極回應社會關切。要暢通信訪渠道，讓群眾“能舉報、敢舉報、想舉報”，推動形成監(jiān)督主體多元，監(jiān)督觸角自下而上、上下貫通的體制機制，確保監(jiān)督工作風清氣正，確保監(jiān)督結果人民滿意。

始終保持自身純潔，監(jiān)督者更要自覺接受監(jiān)督。監(jiān)督工作是風霜之任，集執(zhí)紀、反貪、反瀆、監(jiān)督等公權于一身，責任和權力重大，如果權力被濫用，會挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的激情，嚴重影響政治生態(tài)，甚至公權變?yōu)樗綑啵兂蓚€人謀取私利的工具。為此，監(jiān)督者不應游離于監(jiān)督范圍之外，也絕不能成為監(jiān)督盲點，更應擺正自身位置、主動接受監(jiān)督。要始終牢記信任不能代替監(jiān)督，沒有監(jiān)督的信任就是放任，進一步擺正位置，主動接受監(jiān)督。要建立健全紀檢監(jiān)察干部評價機制和干部監(jiān)督機制，強化監(jiān)督制約，把權力關進制度的籠子。要持之以恒加強隊伍建設，牢固樹立“打鐵必須自身硬”理念，注重對紀檢監(jiān)察干部的政治淬煉、專業(yè)訓練和實踐鍛煉，提升紀檢監(jiān)察干部職業(yè)化、專業(yè)化水平，始終保持紀檢監(jiān)察機關的政治性、戰(zhàn)斗性、專業(yè)性和認可度，為深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強的組織保證。（作者系五糧液集團公司黨委委員、工會主席、紀委副書記）