建設好“軌道上的江蘇”

史良洪

建設交通強國，是以習近平同志為核心的黨中央立足國情、著眼全局、面向未來作出的重大戰略決策，是建設現代化經濟體系的先行領域，是全面建成社會主義現代化強國的重要支撐。2019年9月中共中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》明確提出，到2035年要基本建成世界領先、人民滿意、有效支撐我國社會主義現代化建設的交通強國，形成涵蓋快速、干線和基礎的“三張交通網”，基本形成“全國123出行交通圈”（都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達）。鐵路作為國民經濟大動脈、重大民生工程和綜合交通運輸體系骨干，在經濟社會發展中的地位和作用至關重要。江蘇是交通強國建設全國第一批試點省份，省委、省政府堅決貫徹黨中央建設交通強國的重大決策部署，把人民群眾最為關注的鐵路建設作為構建現代綜合交通運輸體系的重點攻堅領域，作為“十四五”和今后一段時期全省交通基礎設施建設的主戰場。省委、省政府印發的《交通強國江蘇方案》將“加快鐵路建設，打造軌道上的江蘇”擺在了首要位置，提出完善區域高快速鐵路網絡、打造多層次軌道交通體系、完善貨運鐵路網絡布局等重點任務，并將建設沿江城市群多層次軌道網作為打造交通引領城市群發展樣板。目前，省發改委、省鐵路辦貫徹落實省委、省政府“以我為主，加快推進鐵路建設”要求，全面組織推進省政府“十四五”重點專項規劃《江蘇省“十四五”鐵路發展暨中長期路網布局規劃》的編制工作。

一、“十三五”時期江蘇鐵路建設所取得的成就

“十三五”期間，江蘇舉全省之力建設交通強省，加快補齊鐵路短板，江蘇鐵路建設跑出加速度，高鐵補短板工作取得重大歷史性成就，實現了超常規發展。到“十三五”末，全省干線鐵路運營總里程達到4204公里，其中高速鐵路2215公里。高鐵里程由“十二五”末的全國第14位躍升至第2位，初步實現成環成網，蘇北、蘇中、蘇南干線鐵路通道全面打通，鐵路支撐引領作用顯著增強。

全省高鐵網基本建成。“十三五”期間，江蘇陸續建成鄭徐客專、徐宿淮鹽、連淮揚鎮、滬蘇通、鹽通、連徐高鐵等9個項目，新增鐵路運營里程1449公里，全省鐵路總里程達到4204公里。其中，高速鐵路較“十二五”末期的859公里增加1356公里，達到2215公里，增幅高達158%，基本形成了“三縱四橫”高鐵主通道。蘇中及蘇北地區高速鐵路網實現突破，蘇南地區鐵路網不斷優化，全省實現“市市通動車”，全省高速鐵路網基本建成。

路網質量進一步提升。截至2020年底，全省鐵路復線里程達到3161公里，電氣化里程達到3270公里，復線率、電氣化率分別達到75.2%、77.8%，路網密度由“十二五”末的269公里/萬平方公里上升為“十三五”末的392公里/萬平方公里，增長幅度超過40%。縣級及以上城鎮節點鐵路覆蓋率由“十二五”末的60%上升為“十三五”末的90%以上，高鐵覆蓋率由“十二五”末的不足20%上升為“十三五”末的70%以上，位于全國前列。

鐵路在綜合交通中的地位穩步提升。“十三五”期間，全省鐵路客運量及周轉量占全方式運營客運量的比重呈穩步增長趨勢。鐵路客運量在全方式客運總量總占比年均增長1.7個百分點，“十三五”末達到20%。在客運周轉量方面，鐵路年均增長1.9個百分點，“十三五”末突破50%，在客運方面承擔絕對的骨干作用。在貨運方面，鐵路貨運量及貨物周轉量的絕對值穩步增長，全省圍繞蘇州、南京、連云港和徐州4個中歐（亞）班列常態化開行地實現了中歐班列規模化運營。“十三五”以來，累計開行中歐（亞）班列4483列（班列數量是“十二五”的8.3倍），有力支撐了全省新一輪高水平開發開放，極大推動了“一帶一路”合作倡議的有效實施。

通達效果和運輸服務水平全面提升。在對外出行方面，截至2020年底，省會南京高鐵可直通京津冀城市群、長江中游城市群、粵港澳大灣區等14個城市群，省會南京高鐵直通北京3小時、武漢3小時、廣州7小時。在省內出行方面，各地級市2小時左右抵達南京，省內各地市間3小時通達。

二、“十四五”時期江蘇鐵路建設面臨的

發展形勢和目標任務

“十四五”時期是前所未有的重要戰略機遇期，是全面開啟社會主義現代化建設新征程的起步期，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的踐行期，建設現代化流通體系、構建現代化物流網絡的突破期，推動國家重大戰略縱深推進的加速期，建設“人民滿意交通”的提升期。2021年2月，時任江蘇省委書記婁勤儉在專題調研全省現代綜合交通運輸體系建設時強調，要準確把握江蘇發展的階段特征，積極服務構建新發展格局，跑出交通加速度。作為綜合交通體系的骨干和基礎設施建設的主戰場，鐵路建設在新發展階段既要抓住機遇也要迎接挑戰，要在跑出加速度方面走在前列、爭當先鋒。加快建設“軌道上的江蘇”，要以一體化、高質量、多層次融合發展為遵循，從擴大交通運輸有效供給的角度出發加快推進多網融合，發展現代鐵路物流，形成“布局合理、點線協調、高效暢通”的現代化鐵路網絡，在推動“強富美高”新江蘇建設中打造高質量發展新亮點，在構建新發展格局、建設高效流通體系中激活發展新動能，奮力走出一條具有中國特色、時代特征、江蘇特點的“交通強國、鐵路先行”新路徑。

加快完善干線鐵路網。盡早建成由國家鐵路干線和區域城際鐵路組成的全省干線鐵路網。一是加快國家干線鐵路建設。已納入國家《中長期鐵路網規劃》的9個項目力爭在2025年底前全部建成通車，從支撐國家戰略實施、增強路網功能等角度出發，積極爭取國家層面的支持，進一步補齊京滬高鐵通道、沿海高鐵通道的“斷檔鏈條”，推動規劃建設淮安至新沂、青島至鹽城、徐州至菏澤等干線鐵路項目并爭取早日開工。二是加快區域城際鐵路建設。全面開工建設、加快建成《江蘇省沿江城市群城際鐵路建設規劃（2019—2025年）》中的寧淮、寧宣、揚鎮寧馬等8個項目，同時全力爭取常泰鐵路等項目獲得上位規劃支撐并盡早開工建設。

高質量補齊城際鐵路和市域（郊）鐵路短板。全面對接、主動服務省域一體化、揚子江城市群建設、寧鎮揚同城化、蘇錫常一體化以及滬蘇通、通泰鹽、連淮徐宿等區域融合發展的要求，進一步深入分析城市群、都市圈地區城際鐵路的功能定位和技術標準，加快規劃建設寧滁、寧馬、寧儀揚、蘇錫常快線、通蘇湖、蘇淀滬等鐵路項目，推動形成“區域一體、銜接順暢、站城融合、自主運營”的揚子江城市群地區城際鐵路網絡。用好國家層面關于支持加快市域市郊鐵路建設的政策，因地制宜、循序漸進地開展市域市郊鐵路建設，推出符合群眾出行規律和客流特征、更加便民惠民的運輸服務。

加速構建現代鐵路物流體系。立足江蘇既有國際供應鏈與中轉聯運的物流需求及承擔國內南北、東西雙向物流通道走廊功能的實際，盡早建成由貨運通道、貨運樞紐、物流站點、鐵路專支線等共同組成的鐵路貨運體系。一是加快貨運通道建設。推進京滬鐵路貨運外繞、寧蕪鐵路貨運外繞和新長、宿淮鐵路擴能改造，打通向南、向西貨運瓶頸路段，同時規劃建設徐州至菏澤、連云港至臨沂、淮安至揚州、洋口港至呂四鐵路，推動形成“三縱三橫”貨運干線網（縱向京滬通道、新長通道、沿海通道;橫向隴海通道、中部通道、沿江通道）。二是加快貨運樞紐和物流節點建設。全面提升南京、徐州、連云港等全國性鐵路物流節點，蘇州、無錫等區域性鐵路物流節點，以及江寧鎮、陸家浜、連云港、新沂等鐵路物流基地的貨運樞紐功能，統籌推進徐州淮海國際陸港建設。三是加快鐵路專支線建設。全面建成沿江沿海重點港區的鐵路專支線，盡快打通鐵路貨運干線通道與重點港區、物流園的“最后一公里”，形成“多式聯運更高效、運輸結構更優化、降本增效更明顯”的鐵路集疏運體系。四是加快高鐵物流建設。推進高鐵快運基地布局，對新建高鐵項目要先期預留高鐵物流基地建設條件，對既有高鐵項目要充分利用富余能力和5G信息技術，逐步形成內外連通、高效便捷的高鐵貨運網絡。

積極打造鐵路綜合客運樞紐。緊緊圍繞建設人民滿意交通的要求，以“無縫銜接”“零換乘”為目標，區分層次加快打造以高鐵站場為核心的綜合客運樞紐，到“十四五”末基本建成覆蓋全省的鐵路主導型綜合客運樞紐體系。做好多方式、多線路接入條件的預留預控，共享樞紐基礎設施資源，采取立體式換乘方式減少乘客換乘距離，完善車站指引系統，升級候車廳、閘機等設施，切實提高換乘效率。創新鐵路客運樞紐設計理念，充分利用地上地下空間，把單一交通樞紐變為兼顧商務辦公、休閑娛樂、旅游集散等新型業態多項服務的城市綜合體，建設“站城一體、產城融合”的樞紐經濟區。

加快推進鐵路綜合開發，保障可持續發展。切實落實全省高鐵規劃投資建設運營開發主體責任，堅持“主體主導、建營并重、專業合作、管理監督”的總體發展思路，加快推動鐵路土地綜合開發落地，建立有效的運營補虧機制，著力提升土地綜合開發反哺作用，保障全省鐵路建設可持續發展。一是充分挖掘存量土地利用價值。通過土地變性、土地置換、作價出資、產業資源導入等方式，規模化盤活存量土地資源。在確保運輸安全的前提下，采取多種方式精細化盤活與利用存量土地資源。二是推進土地綜合開發業務規模化。以資金投入、產業導入、線路遷移、班次增開等為協商條件，撬動更多協議土地綜合開發項目落地實施。三是分類開展站城融合試點。圍繞新建鐵路項目站點周邊用地開展基礎性調研，推動車站上蓋、地下空間開發、站點毗鄰區域開發，謀劃高鐵社區開發、產業園區開發、高鐵小鎮開發等模式，重點推動南京北、蘇州北、江陰站等站點的站城融合項目。四是建立健全綜合開發機制。確立土地綜合開發運作模式，構建多方聯動的土地綜合開發協作機制，共同謀劃鐵路站場毗鄰地區的站城融合開發。

三、加快推進江蘇鐵路建設的對策與建議

強化規劃引領保障作用。科學規劃是加快構建多層次軌道交通體系的先導引領。在抓好既有國家規劃涉及江蘇項目落地建設的同時，應進一步加強系統謀劃，優化完善“以我為主”的全省鐵路規劃支撐體系。一是科學編制全省“十四五”鐵路發展規劃和2035年中長期鐵路發展規劃。立足江蘇實際、匯聚各方智慧、加強上下銜接，認真做好“十四五”鐵路發展專項規劃編制工作，同時著眼“交通強省、鐵路先行”，系統開展2035年中長期發展規劃的謀劃。二是多渠道推動一批待建鐵路項目納入國家層面相關規劃。抓住國家層面開展《長三角多層次軌道交通體系規劃》《“十四五”鐵路發展規劃》等規劃編制的契機，全力爭取新沂經沭陽至淮安高鐵、青島至鹽城高鐵及常泰鐵路、寧杭二通道等一批事關全省長遠發展的重點鐵路項目能夠在國家規劃中得以體現。三是深入編制全省市域市郊鐵路規劃。結合各地建設訴求和實施條件，組織各地抓緊編制市域市郊鐵路規劃。四是建設多網融合的軌道交通體系。在強化各種軌道交通方式之間高效對接的同時，主動做好鐵路規劃與國土空間、產業布局、生態環境等規劃的銜接，以及與其他交通運輸專項規劃的融合。

協同推進項目前期工作。一是優化完善前期工作模式。按照先急后緩、統籌推進的原則，合理確定鐵路規劃項目建設時序。充分調動各方積極性，原則上對于國鐵集團主導推進的國家干線鐵路項目和江蘇主導建設的區域城際鐵路項目，由省鐵路辦牽頭、省鐵路集團等有關單位和沿線設區市配合路方開展前期工作;跨市的都市圈城際鐵路由省牽頭、相關設區市具體推進前期工作;只在一個市域內的都市圈城際鐵路和市域市郊項目都以設區市為主推進前期工作;由省發改委負責審批的全省城際鐵路、市域市郊鐵路和鐵路專支線等項目，在批復前由省鐵路辦出具行業審查意見。二是依法高效推進鐵路征地拆遷。沿線設區市、縣政府要切實履行鐵路建設征地拆遷主體責任，做好征拆、補償、安置等工作，及時協調解決征地拆遷和工程建設中的矛盾和問題;省鐵路辦負責征地拆遷工作的指導推進、監督執行及跟蹤審計;省鐵路集團負責以省投資為主鐵路項目征地拆遷工作的具體管理。

構建高效運營管理模式。一是完善委托運輸模式。對于江蘇境內的國家干線鐵路和接入國家干線鐵路網的區域性城際鐵路，原則上仍以委托國鐵運營管理的模式為主。省屬鐵路管理主體應在加強路地合作的基礎上，進一步優化委托運輸協議條款，細化受托、委托雙方的責、權、利，充分確立委托方的主體主導地位，發揮受托方的運輸管理優勢，實現合作共贏。圍繞委托運輸協議內容執行情況探索建立考核機制，理順運輸安全生產和經濟效益的投入產出關系，在確保運輸安全的前提下盡量控制運輸成本。二是探索市場化委托運輸模式。以公開市場化方式確定受托運輸單位，委托運輸管理業務可整體委托或按區段、按工種分拆委托，建立市場化準入和退出機制，以市場競爭機制提升運輸管理的專業化、精細化水平。三是探索自主運營模式。積極構建符合江蘇實際、適應發展需求、提升人民群眾鐵路出行“幸福感”的軌道交通運營體系。對于不接入國家干線鐵路網絡的都市圈城際鐵路，建議參考廣東、浙江等省市推進自主運營管理的模式，依托省鐵路集團組建省級城際鐵路運營公司，通過省級統一運營管理加快形成全省都市圈城際鐵路的“一張網”自主運營體系，并先期構建南京都市圈、蘇錫常都市圈和溝通長江南北、覆蓋揚子江城市群的“擁江環湖（太湖）”自主運營網絡。鼓勵各設區市以公交化模式運營市域市郊鐵路。四是出臺運營補虧政策。加強運營補虧機制研究，加強線路經濟效益預測分析，制定出臺全省鐵路運營補虧政策，重點明確運營補虧機制，充分落實各方責任，補虧機制可與土地綜合開發掛鉤。

大力推進站城融合開發。圍繞“政府主導、市場推動、聯合開發、多方共贏”的原則，推進鐵路站場建設與城市融合發展。加快建設以公共交通為導向的鐵路主導型綜合交通樞紐，支持省鐵路集團、地方政府和上海鐵路局集團加強三方合作，對站場核心區和關聯區進行集約化、集成化開發。一是制定與完善站城融合相關政策。建議對全省高鐵站的綜合開發給予政策和土地指標的方面支持，根據不同站點情況確定毗鄰站點核心區域并配置一定規模土地專門用于鐵路綜合開發。在配套拆遷、公共基礎設施建設等方面給予財政資金補貼，在容積率設定方面給予相應的規劃政策支持，從而提升土地的開發價值。二是明確站城融合規劃實施要求。在項目可行性研究階段，新建鐵路所在地地市級以上人民政府應統籌組織項目建設投資主體同步編制周邊土地綜合開發規劃，并納入當地國土空間規劃或與當地土地利用總體規劃、城市總體規劃相協調;省級層面應制定和完善站城融合、綜合開發的相關法律、法規、政策及相關實施指導意見，統一指導和規范綜合開發實踐。

（作者系江蘇省鐵路集團有限公司副總經理）

責任編輯：劉志剛