創新和完善宏觀調控的整體邏輯：宏觀政策“三策合一”的視角

陳小亮 劉玲君 陳彥斌

2008 年全球金融危機之后，尤其是2012 年以來，面對國內外經濟運行的新特點，中央高度重視宏觀調控，并多次強調要“創新和完善宏觀調控”。例如，國家“十三五”規劃中的第十七章通篇都在闡述如何“創新和完善宏觀調控”。國家“十四五”規劃再次強調，要“創新和完善宏觀調控，提高政府治理效能”。不僅如此，2019 年5 月，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過了《關于創新和完善宏觀調控的指導意見》，提出要“創新和完善宏觀調控，加快建立同高質量發展要求相適應、體現新發展理念的宏觀調控目標體系、政策體系、決策協調體系、監督考評體系、保障體系”。在中央的頂層設計之下，中國陸續實施了“區間調控+定向調控+相機調控”“供給側結構性改革+需求側管理”“跨周期調節+逆周期調節”等一系列中國特色宏觀調控創新舉措。

宏觀調控創新舉措使中國經濟實現了平穩發展，并取得了卓越成績。一方面，中國特色宏觀調控創新舉措有力支撐中國經濟順利實現了第一個百年奮斗目標。黨的十八大以來，第一個百年奮斗目標由“全面建設小康社會”提升為“全面建成小康社會”。2021 年7 月1 日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上莊嚴宣告，“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進”。之所以能夠順利實現第一個百年奮斗目標，中國特色宏觀調控功不可沒。另一方面，中國特色宏觀調控創新舉措幫助中國經濟較好地抵御了新冠肺炎疫情等重大沖擊，使得中國經濟增速始終在全世界范圍內保持領先地位。

截至目前，不論是政策實踐層面還是理論研究層面，各項創新舉措之間尚處于相對分離狀態。就政策實踐層面而言，各項創新舉措往往是分別針對中國經濟急需解決的某一個特定經濟問題而專門提出的，而沒有考慮彼此之間的相互關系和相互影響。例如，供給側結構性改革是針對新常態以來產能過剩加劇等供給側結構性問題而提出的創新舉措，雙支柱調控框架是針對貨幣政策難以同時實現經濟穩定和金融穩定目標而提出的創新舉措，增長動力轉換是針對資本和勞動等“老動力”不斷衰減而技術進步等“新動力”尚不穩固的局面而提出的創新舉措。就理論研究而言，絕大多數文獻都只針對某一類創新舉措開展研究，而很少進一步探尋各項創新舉措的相互關聯。例如，黃群慧等專門研究了供給側結構性改革問題，方意等專門研究了雙支柱框架問題，李雪松等專門研究了跨周期調節問題。此外，黃群慧和陳創練以及方福前探析了供給側結構性改革與需求側管理的關系，但是沒有進一步分析二者與其他宏觀調控創新舉措的整體邏輯關系。

由于多項創新舉措的設計初衷和側重點各有不同，因而在操作過程中很可能出現相互矛盾甚至沖突。例如，供給側結構性改革在優化供給結構的過程中有可能會帶來低效率企業的集中性退出和集中性失業問題，這既不利于經濟穩定（經濟下行壓力加大），又不利于金融穩定（不良貸款率攀升、債務違約風險加劇），從而與雙支柱框架的目標存在潛在矛盾。 究其根源，雖然近年來中央出臺了多項舉措以“創新和完善宏觀調控”，但是各項創新舉措之間缺乏整體邏輯。規避各類創新舉措之間可能出現的矛盾沖突，需要在統一的邏輯框架下協調各類創新舉措。本文深入分析了各項宏觀調控創新舉措之間的潛在沖突及其形成機理，并嘗試在宏觀政策“三策合一”新理論框架下統籌協調各類創新舉措，從而理順各類創新舉措之間的整體邏輯，提高中國特色宏觀調控的整體效率。

一、宏觀調控的創新舉措及其成效

近十余年來，面對國內外經濟運行的新特點以及中國經濟運行過程中出現的新問題，中國既沒有固守傳統的宏觀調控思路，又沒有簡單照搬西方理論和政策操作，而是基于中國實踐，不斷創新和完善宏觀調控。在此過程中，“區間調控+定向調控+相機調控”“供給側結構性改革+需求側管理”“逆周期調節+跨周期調節”等多項具有鮮明中國特色的宏觀調控創新舉措應運而生。

（一）打造了“區間調控+定向調控+相機調控”的新調控方式，有助于在避免大水漫灌的同時提高宏觀調控的效率

在進入新常態之前的很長一段時間，中國宏觀調控采取的是保底線（但不設上限）的調控方式，以往各界頻頻提及的“保八”“保七”就是保底線調控方式的直觀體現。保底線而不設上限的調控思路，具有較為突出的優點，那就是各級地方政府通常會超額完成目標。但是，其不足之處也較為明顯：其一，一旦經濟遭遇沖擊，各級政府就會出臺大量刺激政策，以確保底線目標的順利完成。這樣很容易導致過度刺激，不利于經濟結構調整和市場化改革的推進。其二，過度刺激會損耗寶貴的政策空間，導致政策可持續性下降。其三，強刺激政策的頻繁出臺與退出很容易擾亂市場預期，不利于市場平穩運行。為擺脫底線目標調控方式的缺陷，2013 年以來，中央提出了區間調控的新思路。在區間調控的基礎上，中央在2014—2015 年多次強調要加強定向調控和相機調控。其中，定向調控的目的是針對經濟中的薄弱環節和關鍵領域定向施策、精準發力，從而避免大水漫灌式的宏觀調控。定向降準等新舉措就是定向調控新思路的具體實踐。相機調控則是要增強宏觀調控的前瞻性、針對性和靈活性，根據經濟運行狀況適時適度預調微調，從而及時防控風險。由此，形成了“區間調控+定向調控+相機調控”的新調控方式。

“區間調控+定向調控+相機調控”的新調控方式能夠在避免大水漫灌的同時，提高宏觀調控的效率。區間調控有助于明確宏觀政策什么時候需要有所作為、什么時候需要保持定力。其核心要義在于，當經濟運行處于合理區間時，宏觀調控不需要有大動作，只有當經濟偏離合理區間時，才需要宏觀調控有所作為。在明確宏觀調控需要有所作為的前提下，采取定向調控與相機調控新思路，可以進一步決定貨幣政策和財政政策等宏觀政策需要“做什么”和“如何做”。其關鍵在于，重點針對經濟中的薄弱環節和關鍵領域進行前瞻性、針對性和靈活性的調控。這既有助于防范大水漫灌的調控模式，從而避免經濟運行的大起大落，又有助于宏觀調控針對特定領域適時精準發力，從而提高宏觀調控的效率。

（二）構建了“貨幣政策+宏觀審慎政策”的雙支柱調控框架，有助于更好地實現經濟穩定與金融穩定的雙穩定目標

2008 年全球金融危機之后，學術界和政策界達成的一個重要新共識就是，宏觀政策只追求經濟穩定目標是不夠的，還要追求金融穩定目標。但是，只依靠貨幣政策無法同時實現經濟穩定和金融穩定的雙穩定目標，還需要宏觀審慎政策的協調配合。在此情形下，“貨幣政策+宏觀審慎政策”的雙支柱調控思路應運而生，其中貨幣政策主要錨定經濟穩定目標，宏觀審慎政策主要錨定金融穩定目標。中國人民銀行基于中國國情和國際經驗，在雙支柱框架建設方面進行了探索。中國人民銀行發布的《2016 年第四季度中國貨幣政策執行報告》首次明確提出“資產價格泡沫離不開宏觀審慎政策和貨幣政策的配合，需要更好地發揮‘貨幣政策+宏觀審慎政策’雙支柱政策框架的作用”，這是官方首次提出“雙支柱”概念。隨后，2017 年黨的十九大報告正式提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。2019 年，國家批準設立了宏觀審慎管理局，負責牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，這意味著我國的雙支柱框架基本建成。

（三）提出了“逆周期調節+跨周期調節”的新思路，有助于保持宏觀政策的連續性、穩定性、可持續性

傳統的宏觀調控采取的是逆周期調節的思路，即采用貨幣政策和財政政策平抑短期經濟波動，從而讓產出缺口穩定在零附近。在過去數十年中，歐美國家的逆周期調節政策實踐取得了一定成效，但也面臨一定挑戰。尤其是當經濟體遭遇2008 年國際金融危機和2020 年新冠肺炎疫情沖擊這樣的巨大沖擊時，逆周期調節的不足之處凸顯無疑。面對巨大沖擊，在逆周期調節思路的指引下，宏觀調控很容易出現“急轉彎”現象。在沖擊發生時，迅速出臺強刺激政策；而在經濟好轉時，迅速撤出強刺激政策。但是，強刺激政策的出臺和退出不僅會對短期的產出缺口產生影響，而且會對市場主體的預期和長期經濟運行產生影響，從而引發更大的危機。

為了防范逆周期調節所引發的政策“急轉彎”和不連續現象，中國提出了跨周期調節的新思路。2020 年7 月30 日召開的中共中央政治局會議首次提出，“完善宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡”。2021 年7月30 日召開的中共中央政治局會議再次強調，要“做好宏觀政策跨周期調節，保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性”。需要特別強調的是，跨周期調節并不是要取代逆周期調節，而是與逆周期調節相互配合，從而更好地實現短期與長期經濟平穩發展。為此，2021 年中央經濟工作會議專門強調，“跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合”。

“逆周期調節+跨周期調節”的新思路具有四方面的重要意義和價值。首先，“逆周期調節+跨周期調節”有助于避免新冠肺炎疫情等巨大沖擊帶來的干擾，從而增強宏觀經濟的中長期穩定性。在巨大沖擊的影響下，基數效應的擾動很容易導致經濟指標大起大落，如果宏觀調控僅遵循逆周期調節思路，就會被經濟指標的短期大幅波動“牽著鼻子走”，導致政策反復劇烈變化。“逆周期調節+跨周期調節”有助于擺脫基數效應帶來的短期干擾，從而防止政策“急轉彎”。其次，“逆周期調節+跨周期調節”有助于宏觀政策更好地應對“穩增長”與“防風險”的雙重壓力。在“逆周期調節+跨周期調節”框架下，除了使用貨幣政策和財政政策等短期穩定政策之外，還可以使用增長政策為經濟增長注入活力，使用結構政策優化經濟結構，從而扭轉資金“脫實向虛”等不利局面，更好地兼顧“穩增長”與“防風險”兩大目標。再次，“逆周期調節+跨周期調節”避免了短期內宏觀政策過度頻繁的調整，有助于預留宏觀政策空間，以應對全球經濟不確定性對中國經濟的沖擊。最后，“逆周期調節+跨周期調節”有助于創新與完善中國特色宏觀調控理論，具有重要的理論意義。在“逆周期調節+跨周期調節”新思路的指導下，宏觀政策的力度將更加平滑，不會過度地追求將產出缺口或通脹缺口在短期內一直保持在零附近，而是更多地兼顧長期增長路徑，從而有助于促進經濟更加平穩地發展。

（四）全面推進“供給側結構性改革+需求側管理”的調結構新舉措，有助于同時優化供給結構與需求結構，從而暢通國民經濟循環

經濟進入新常態后，中國面臨經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的復雜局面，其中經濟結構失衡問題日趨嚴重，無論是供給結構還是需求結構都亟待優化。傳統的總需求管理調控思路注重對短期經濟波動進行逆周期調節，難以優化經濟結構。為了打通供給結構與需求結構失衡對國民經濟循環的阻礙，促進經濟發展提質增效，中國分別于2015 年和2020 年提出了供給側結構性改革和需求側管理的新思路。其中，供給側結構性改革旨在從供給側出發，“減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性”，促進體制機制創新，推動供給體系質量和效率的提高；需求側管理旨在建立擴大內需的有效制度，優化需求結構，從而培育消費與投資需求旺盛的強大國內市場。

“供給側結構性改革+需求側管理”有助于從供給側和需求側同時發力，優化經濟結構，推動形成“需求牽引供給、供給創造需求”的良性循環。一方面，供給側結構性改革有助于促進“供給創造需求”，從而擴大國內總需求。隨著經濟社會的發展，人們對高品質、高科技含量、高附加值產品的需求不斷提升，而國內生產的許多產品已經難以有效滿足消費者的消費需求。深化供給側結構性改革，能夠有效淘汰落后產能，推動產業結構優化升級，實現高質量產品的生產要求，從而滿足人民日益增長的美好生活需要。另一方面，需求側管理有助于“需求牽引供給”，從而優化供給結構。需求側管理能夠改善總需求結構失衡的困境，提升居民消費的規模和質量，并提升企業的有效投資需求，從而對供給側形成牽引作用。有了需求側管理的配合，供給側結構性改革才能真正落實到位。“需求牽引供給、供給創造需求”的良性循環有助于暢通國民經濟循環，從而更好地構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。

（五）不斷推進增長動力轉換，有助于為經濟增長注入新動力且促進經濟更好地實現高質量發展

一國經濟增長的動力源泉主要包括資本積累、勞動投入增加、人力資本積累和TFP 增速提升等。近年來，資本和勞動這兩大“老動力”不斷減弱，但是人力資本和TFP 兩大“新動力”沒有明顯增強，導致潛在增速明顯放緩。在此情形下，黨的十九大報告指出，“中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”，由此強調了增長動力轉換的必要性和重要性。

增長動力轉換不僅有助于提升潛在經濟增速，而且有助于推動經濟實現高質量發展。其一，推進增長動力轉換能夠為經濟增長注入新動力，從而提升潛在經濟增速。近年來，資本積累和勞動投入兩大“老動力”對經濟增長的貢獻率顯著減弱，導致潛在經濟增速不斷下降。陳彥斌等的測算結果顯示，中國的潛在經濟增速已經從2000—2010 年的10%左右下降到2017—2019 年的6.5%左右，新冠肺炎疫情發生以來更是下降到5%左右。推動增長動力轉換，有助于加速提升人力資本和TFP 兩大“新動力”對經濟增長的貢獻率，從而彌補“老動力”減弱帶來的缺口，提升潛在經濟增速。其二，增長動力轉換有助于經濟早日實現創新驅動型增長，而這正是高質量發展的應有之義。與高速增長相比，高質量發展的重要內涵是從要素驅動型的經濟增長轉向創新驅動型的經濟增長。要素驅動型經濟增長主要指的是資本和勞動所驅動的經濟增長，創新驅動型經濟增長則是由人力資本和TFP 所驅動的經濟增長。增長動力轉換恰恰有助于中國經濟增長從資本等要素驅動轉向創新驅動，由此可見增長動力轉換將有助于中國實現高質量發展。

（六）更加注重長期和超長期發展規劃，有助于更好地引導公眾預期，進而充分發揮發展規劃對宏觀經濟的戰略導向作用

新凱恩斯主義較為注重對經濟進行短期的逆周期調節，由此導致經濟在短期內可能平穩運行，但在長期不一定取得最優的調控效果。具體而言，新凱恩斯主義通常把短期產出缺口為零設定為宏觀調控的目標，這可能會導致宏觀政策不斷調整，市場無法形成穩定預期，從而不利于長期經濟運行。不僅如此，當市場遭遇較大沖擊時，在新凱恩斯主義指導下，短期內可能會使用較大力度的貨幣政策和財政政策過度刺激經濟，由此導致資產泡沫化等不利后果。

中國特色宏觀調控更注重制定長期和超長期發展規劃，有助于更好地引導公眾預期，從而充分發揮發展規劃對宏觀經濟的戰略導向作用。長期以來，政府工作報告、國民經濟和社會發展五年規劃通常會對未來經濟工作進行1—5 年的規劃。不僅如此，黨的十九大以來，國家針對性地對經濟發展的中期（“十四五”時期，即2021—2025 年）、長期（“兩步走”戰略首個目標的完成期，即2021—2035 年）以及超長期（第二個百年奮斗目標的完成期，即2021—2050 年）目標進行了科學規劃，形成了多層次的目標體系，明確了宏觀調控的階段性任務。在國家長期和超長期發展規劃的戰略導向下，宏觀調控能夠更好地兼顧短期與長期經濟運行， 有效引導和穩定公眾預期，進而推動中國經濟平穩健康增長。

二、宏觀調控創新舉措之間的潛在矛盾

中國特色宏觀調控創新舉措是基于中國經濟運行與發展過程中所出現的問題而有針對性地提出的一系列創新操作。一般而言，每一類創新舉措都針對一個特定的經濟問題而設定。雖然每一類舉措自身的目標較為明確、操作較為清晰，但是不同創新舉措并不是相互獨立的，而是會產生相互影響和外溢效應。在實踐操作中，各類創新舉措在設計環節缺乏整體邏輯，導致其在調控目標、政策力度、調控期限等方面容易出現潛在矛盾。

（一）調控目標之間的潛在矛盾

與西方宏觀政策聚焦于經濟穩定目標和金融穩定目標不同，中國特色宏觀調控的目標體系更為豐富。例如，2017—2019 年中國宏觀調控的目標為“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”，2020—2021 年則進一步擴充為“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定”。在此背景下，各類宏觀調控創新舉措也并非針對單一目標而設定，而是分別針對不同目標。其中，“區間調控+定向調控+相機調控”和“貨幣政策+宏觀審慎政策”主要針對短期經濟穩定和金融穩定目標，“供給側結構性改革+需求側管理”主要針對長期中的經濟結構目標，增長動力轉換主要針對的是長期增長目標。雖然各項創新舉措能夠針對某一類問題和目標“對癥下藥”，但也可能會與其他調控目標發生潛在的矛盾沖突。這是因為，過多的調控目標會引發“政策囚徒困境”：每個機構在政策設計的過程中很容易忽視政策之間的相互影響，不同機構所出臺的政策會產生調控效果相互沖突或者相互抵消的現象，導致預設調控目標無法達成。

表1 供給側結構性改革前后商業銀行不良貸款率變化

第二，增長動力轉換與“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱調控框架的目標可能存在潛在矛盾。從長期來看，增長動力轉換有助于提高經濟內生增長動力，通過技術進步和效率提升來推動經濟增長。但是，就短期而言，增長動力轉換可能帶來經濟波動，不利于經濟穩定和金融穩定雙穩定目標的實現。這是因為，實現增長動力轉換，需要越來越多的新產業和新企業的帶動。除此之外，還需要在位企業調整發展策略，從主要依靠資本和勞動投入轉變為依靠創新和人力資本。但是，有的企業會因為自身行業屬性而無法轉型，比如煤炭、鋼鐵、水泥等一些高投入、高污染、高能耗行業的低效率企業。還有一些企業會因為短期內難以做到技術進步和效率提升而難以成功轉型。這些企業將在增長動力轉換的過程中被淘汰出局，由此帶來的產出“空缺”短時間內很難被新興企業所填補，從而與雙支柱調控框架所追求的短期經濟穩定目標相悖。此外，與供給側結構性改革中被淘汰的產能過剩企業類似，在增長動力轉換過程中被淘汰出局的企業也會帶來不良貸款率的升高和債務違約問題的加劇，從而與雙支柱調控框架所追求的金融穩定目標相悖。

第三，跨周期調節和長期發展規劃與短期逆周期調節的目標可能存在潛在矛盾。逆周期調節追求的是短期目標，旨在讓產出缺口與通脹缺口迅速回歸至零附近。但是，跨周期調節和長期發展規劃更多考慮的是長期發展目標，而長期發展目標與短期目標很可能是不一致的。近年來，中國在實際增速放緩的同時，潛在增速也不斷放緩，由此帶來的結果是，負向產出缺口并不是很明顯（見圖1，下頁）。根據短期逆周期調節的思路，無須過多地采取貨幣政策和財政政策予以應對。但是如果任由總供給和總需求增速雙雙下降，不僅會導致更為嚴重的經濟下行壓力和就業壓力問題，而且難以實現中央所制定的第二個百年奮斗目標等長期發展目標。從跨周期調節和長期發展規劃的視角來看，為順利實現長期發展目標，需要貨幣政策和財政政策等逆周期調節工具在短期內適當加大力度。對此，陳彥斌和陳偉澤建議，由于現階段中國潛在增速處于持續下滑狀態，宏觀調控不宜再將保證產出缺口為零作為核心目標，中國宏觀調控可以持續3—5 年適當增加總需求管理政策力度，使實際經濟增速略高于潛在增速，這樣有助于更好地實現長期發展目標。這也從側面反映出跨周期調節和長期發展規劃與短期逆周期調節目標之間的潛在矛盾。

圖1 潛在增速、實際增速與產出缺口走勢

（二）政策力度之間的潛在矛盾

不同政策之間的協調配合尤其是力度搭配向來是一個難題。即便在傳統的宏觀調控框架下只有貨幣政策與財政政策兩類政策，二者政策力度的協調也并不容易實現。一旦政策力度之間發生矛盾沖突，沒有實施恰當力度的政策操作，就很可能難以實現調控目標。為降低協調難度，歐美國家通常將貨幣政策作為主要政策工具，而將財政政策放在相對次要的位置，通過主次搭配的方式來提高協調效率。在中國，宏觀調控的目標更多、政策工具也更豐富，同一個目標的實現可能需要多類創新舉措的共同努力，在缺少整體邏輯和統一框架的前提下，不同政策的力度更容易出現潛在矛盾。這其中，既有可能多項創新舉措共同發力，導致某一時期的政策力度過大，也有可能多項創新舉措均有所懈怠，導致政策力度不足。

對于經濟穩定目標，主要依靠“區間調控+定向調控+相機調控”予以實現，此外“供給側結構性改革+需求側管理”和增長動力轉換舉措等也會對經濟穩定產生間接影響。如果不在統一框架下決定各自的政策力度，就可能出現政策力度之間的潛在矛盾和沖突。如前所述，“供給側結構性改革+需求側管理”等優化經濟結構的舉措和增長動力轉換舉措將會使得部分產能過剩企業和低效率企業淘汰出局，在短期內帶來經濟下行壓力，從而不利于短期經濟穩定目標的實現。當經濟本就面臨下行壓力時，如果“區間調控+定向調控+相機調控”在設定政策力度時沒有將供給側結構性改革等的負面沖擊考慮在內，那么所制定的政策力度將會偏小，導致難以實現經濟穩定的目標。

對于金融穩定目標，主要依靠宏觀審慎政策（雙支柱調控框架）予以實現，此外“供給側結構性改革+需求側管理”和增長動力轉換等舉措也會對金融穩定產生間接影響，如果不在統一框架下決定各自的政策力度，同樣會出現政策力度之間的潛在矛盾。理論和政策實踐均表明，宏觀審慎政策是應對金融風險的有效工具。面對房地產、股市、債券市場等多個領域的金融風險，宏觀審慎政策不僅可以使用資本管理工具、流動性管理工具、資產負債管理工具、金融市場交易行為工具和跨境資本流動管理工具等時間維度的工具來平抑金融體系的順周期波動，而且可以使用特定機構附加監管規定和跨市場金融產品管理工具等結構維度的工具來提高金融體系關鍵節點的監管要求，防范金融風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染，進而阻止系統性金融風險的發生。不過，供給側結構性改革和增長動力轉換等舉措同樣會對金融穩定產生影響。就短期而言，供給側結構性改革和增長動力轉換所淘汰的企業可能會加劇不良貸款風險和債務違約風險。就長期而言，供給側結構性改革和增長動力轉換有助于提高實體經濟的內生增長動力和投資回報率，從根本上減弱資金“脫實向虛”的動機，從而降低金融風險。在應對金融風險的過程中，如果宏觀審慎政策在設定政策力度時沒有將供給側結構性改革和增長動力轉換等舉措對金融穩定的短期不利影響考慮在內，就可能出現宏觀審慎政策力度過小的情形；如果沒有將供給側結構性改革和增長動力轉換等舉措對金融穩定的長期有利影響考慮在內，則可能出現宏觀審慎政策力度過大的情形。

對于優化經濟結構目標，供給側結構性改革主要調整供給結構，需求側管理主要調整需求結構，但供給結構和需求結構并不是相互獨立的，如果不在統一框架下決定各自的政策力度，供給側結構性改革和需求側管理之間同樣會出現力度上的矛盾。雖然需求側管理的重點在于需求側，供給側結構性改革的重點在于供給側，但是二者都強調要消除經濟中存在的結構性問題，而需求側的結構性問題與供給側的結構性問題是不可分割的。例如，就需求側的總需求結構失衡問題而言，其主要表現是投資占GDP 的比重過高，而消費占GDP 的比重相對偏低。將其對應在供給側則是經濟增長動力結構失衡，即經濟增長過于倚重投資，而技術進步的貢獻率相對偏低。可見，徹底優化經濟結構，需要供給側結構性改革與需求側管理相互協調配合。如果供給側結構性改革在設定政策力度時，沒有將需求側管理可能帶來的影響考慮在內，那么所設計的政策力度將不是最優的。反之，如果需求側管理在設計政策力度時，沒有將供給側結構性改革的影響考慮在內，所設計的政策力度同樣可能存在偏差。

（三）調控期限之間的潛在矛盾

對于一個經濟體而言，最佳狀態是既能實現短期經濟平穩運行，又能實現長期經濟平穩運行，且經濟結構處于較為合理的狀態。然而，不同宏觀調控創新舉措考量的期限范疇并不相同。“區間調控+定向調控+相機調控”以及“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱框架主要調控短期經濟運行。“供給側結構性改革+需求側管理”、增長動力轉換、長期發展規劃主要調控長期經濟運行。“逆周期調節+跨周期調節”新思路試圖兼顧短期與長期經濟運行，但是目前為止尚缺少整體邏輯和理論支撐，究竟如何落實“逆周期調節+跨周期調節”仍有待深入研究。

在缺少統一邏輯框架的情況下，各類創新舉措將按照自己的特征屬性加以操作，只注重短期調控或者只注重長期調控，由此可能會導致調控期限上的矛盾沖突。比如，“供給側結構性改革+需求側管理”注重追求的是長期中的經濟結構優化，而較少關注短期中對經濟帶來的沖擊。“貨幣政策+宏觀審慎政策”注重的是短期經濟穩定與金融穩定，而很少關注相關舉措在長期中對經濟結構的影響。其結果很可能是，調控期限之間產生潛在沖突，且相互之間造成“誤傷”：旨在追求短期目標的政策可能對其他政策所追求的長期目標造成損害；旨在追求長期目標的政策也可能對其他政策所追求的短期目標造成損害。

三、宏觀政策“三策合一”有助于化解各項創新舉措的潛在矛盾

宏觀政策“三策合一”指的是，將穩定政策（主要是貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策）、增長政策和結構政策這三大類最重要的宏觀政策納入統一的理論框架，從而搭建起新的宏觀調控理論框架。宏觀政策“三策合一”新理論框架可以較好地涵蓋并協調近年來中國特色宏觀調控的各項創新舉措，從而調和各項政策之間的潛在矛盾。

（一）宏觀政策“三策合一”有助于更好地統籌各類創新舉措的目標

在宏觀政策“三策合一”新框架下，宏觀政策主要追求短期經濟穩定、長期經濟增長和經濟結構優化三大類目標。其中，穩定政策主要追求的是短期經濟穩定和金融穩定目標，增長政策主要追求的是長期經濟增長目標，結構政策主要追求的是優化經濟結構目標。

近年來的各項宏觀調控創新舉措可以劃分為這三類政策和三類目標。其中，“區間調控+定向調控+相機調控”、“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱調控、“跨周期調節+逆周期調節”屬于穩定政策的范疇，主要追求的是經濟穩定和金融穩定目標；增長動力轉換、長期和超長期發展規劃屬于增長政策的范疇，主要追求的是長期經濟增長目標；“供給側結構性改革+需求側管理”屬于結構政策的范疇，主要追求的是優化經濟結構的目標，而且是從供給側和需求側共同發力優化經濟結構。

有鑒于此，可以使用宏觀政策“三策合一”新框架把各類創新舉措的目標統籌起來，保證穩定政策、增長政策和結構政策分別錨定短期經濟穩定目標、長期經濟增長目標和結構優化目標，從而同時實現三大類調控目標。需要特別強調的是，宏觀政策“三策合一”并不是要求各類創新舉措與三大調控目標中的某一類目標進行一一對應。相反，在宏觀政策“三策合一”新框架下，我們不僅要分析每一類創新舉措是否能夠實現以及如何實現其最主要的目標，而且要分析每一類創新舉措對其核心目標之外的兩類目標的影響。這樣，才能前瞻性地避免不同創新舉措在目標方面的潛在矛盾，從而提高宏觀調控的效率。

（二）宏觀政策“三策合一”新框架有助于加強各類創新舉措之間的協調配合，從而更準確地設計各類政策的力度

準確地設計政策力度，需要兩個重要前提：一是準確錨定調控目標，二是準確而全面地識別調控目標所對應的政策工具箱。如果宏觀政策所錨定的目標不準確，不論怎樣設計政策力度可能都難以達到預期結果。進一步地，即便錨定了正確目標，如果不能準確而全面地識別目標所對應的工具箱，那么仍然可能設計出不合適的政策力度。以中國近年來多次出現的房價泡沫化風險為例，其背后的根源在于實體經濟增長乏力和投資回報率偏低，導致資金“脫實向虛”。有效治理房價泡沫及其背后的資金“脫實向虛”問題，不僅要借助于“貨幣政策+宏觀審慎政策”的雙支柱框架“堵住”資金“脫實向虛”的渠道，而且要借助于供給側結構性改革和增長動力轉換等舉措優化經濟結構、提升投資回報率。如果不能準確而全面地識別房價泡沫化風險這一調控目標對應的政策工具，只是寄希望使用“貨幣政策+宏觀審慎政策”的雙支柱框架予以應對，那么很可能導致貨幣政策力度過小、宏觀審慎政策力度過大的結局。

宏觀政策“三策合一”新理論框架能夠較好地滿足這兩個前提，從而加強各類宏觀調控創新舉措之間的協調配合，并準確設計出各類政策的力度。其一，宏觀政策“三策合一”有助于每一類創新舉措更準確且全面地錨定調控目標。如前文所述，宏觀政策“三策合一”將各類創新舉措的目標歸并到短期經濟穩定、長期經濟增長和經濟結構優化三大類目標，這有助于相關決策部門既錨定各項政策的核心調控目標，又兼顧對其他目標的影響，從而避免各類創新舉措調控目標之間的潛在沖突。其二，宏觀政策“三策合一”有助于更準確地找出每個調控目標所對應的政策工具箱。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，政策工具和政策目標之間并不是簡單的一一對應關系，而是呈現較為復雜的多對多關系。某一類創新舉措可能對應不止一個目標，與某一個目標對應的也不止一類創新舉措。有了宏觀政策“三策合一”新理論框架的支撐，我們能夠更準確地識別出每一個調控目標背后的完整工具箱。在此基礎上，結合各類政策工具對調控目標的決定程度及其空間大小，就能較為準確地設計每一類宏觀政策的政策力度。

根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，有效防范和治理房價泡沫化風險，需要做好兩方面的工作：一方面，使用“貨幣政策+宏觀審慎政策”的雙支柱調控框架，重點加強對房地產領域資金的宏觀審慎監管，“堵住”投資性和投機性資金違規流向房地產的渠道。另一方面，深化供給側結構性改革，加快增長動力轉換，“疏通”實體經濟發展面臨的障礙，提高實體經濟領域的投資回報率，從而引導資金“脫虛向實”。通過這樣兩方面“疏堵結合”的思路，才能較為全面地識別房價泡沫化的治理工具，在此基礎上基于房價上漲速度、投資和投機性資金的規模及流動渠道等因素，確定各類政策的力度大小。

前文所述的各類創新舉措在追求經濟穩定、金融穩定、經濟結構優化等目標時所面臨的政策力度層面的潛在矛盾，也都可以根據宏觀政策“三策合一”新理論框架予以避免。其一，為追求經濟穩定目標，“區間調控+定向調控+相機調控”在設定政策力度時，除了將傳統理論所關注的短期經濟沖擊與金融沖擊考慮在內外，還要將“供給側結構性改革+需求側管理”和增長動力轉換等新舉措所帶來的短期沖擊考慮在內，從而防止貨幣政策和財政政策等短期逆周期調節政策的力度不足。其二，在追求金融穩定目標時，宏觀審慎政策不僅要應對傳統理論所關注的金融風險，還要將供給側結構性改革和增長動力轉換等創新舉措對金融穩定的短期影響和長期影響考慮在內，從而設計出更加適宜的政策力度。其三，在追求優化經濟結構目標時，供給側結構性改革不僅要考慮調整供給結構所需要的政策力度，而且要將需求側管理對供給結構帶來的影響考慮在內；需求側管理不僅要考慮調整需求結構所需要的政策力度，而且要將供給側結構性改革對需求結構的影響考慮在內，從而制定出更科學合理的改革決策方案。

（三）宏觀政策“三策合一”新框架有助于各類創新舉措更好地實現從短期到長期的全覆蓋調控

近年來的宏觀調控創新舉措既包括“區間調控+定向調控+相機調控”以及“貨幣政策+宏觀審慎政策”等對經濟進行短期調控的新思路，也包括增長動力轉換和“供給側結構性改革+需求側管理”等對經濟進行長期調控的新思路，還包括“逆周期調節+跨周期調節”等嘗試兼顧長期與短期的新思路。但是，由于缺少整體邏輯，各類創新舉措不僅難以真正涵蓋短期與長期調控，而且可能會相互“誤傷”，從而削弱調控效果。

宏觀政策“三策合一”新理論框架對各類創新舉措的調控目標進行了精簡和優化，為各類創新舉措真正實現從短期到長期的全覆蓋調控提供了可能。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，宏觀調控的總體目標是實現最優經濟結構下的短期平穩運行與長期穩定增長，具體目標則包括短期經濟和金融穩定目標、長期經濟增長目標和長期結構優化目標三類。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，為每一類創新舉措錨定調控目標后，也就天然消除了不同舉措在調控期限方面的潛在沖突。其一，每一類創新舉措在錨定調控目標的過程中，必然要明確其錨定的是短期目標還是長期目標。其二，每一類創新舉措不僅要錨定它所追求的核心目標，而且要明確該舉措給其他目標可能帶來的影響，由此既可以消除短期政策操作對長期目標的“誤傷”，又可以消除長期政策操作對短期目標的“誤傷”，從而真正實現從短期到長期的全覆蓋調控。以“供給側結構性改革+需求側管理”新舉措為例，在推進過程中，首先要明確其錨定的核心目標是長期目標，即在長期中優化經濟結構。然后，還要明確“供給側結構性改革+需求側管理”可能會給短期目標帶來的沖擊，既包括加大經濟下行壓力和就業壓力等經濟不穩定問題，又包括提高不良貸款率和債券違約率等金融不穩定問題。由此，才能避免“供給側結構性改革+需求側管理”在進行長期調控時對短期目標造成的“誤傷”。

四、相關政策建議與下一步研究方向

中國特色宏觀調控的各項創新舉措既為新時代中國宏觀經濟治理提供了全新的理論遵循和政策思路，又為全球宏觀經濟治理提供了可借鑒的中國經驗和中國方案。但各項創新舉措之間相對獨立，缺乏統一理論框架的指導和行動遵循。由此帶來的問題是，不同創新舉措在調控目標、政策力度和調控期限等方面可能存在潛在的矛盾，從而損傷宏觀調控的整體效率。宏觀政策“三策合一”新理論框架有助于將各類創新舉措統籌協調起來，從而為各項創新舉措提供統一邏輯。

本文是將宏觀政策“三策合一”新理論框架應用于“創新和完善宏觀調控”整體邏輯的初步探索和嘗試，未來還有一系列重要議題有待深入研究：一要研究如何設計各類宏觀調控創新舉措的最優政策力度。從理論上講，宏觀政策“三策合一”新理論框架有助于加強各類創新舉措之間的協調配合，從而更準確地設計各類政策的力度。但是，不論是宏觀審慎政策，還是供給側結構性改革和增長動力轉換，要想準確度量其力度大小都非易事。下一步需要通過政策模擬實驗探索性地設計政策方案，并且通過在政策實施過程中不斷優化和調整，從而使得各項政策的力度盡可能地趨近合理值。二要研究如何設計各類創新舉措的協調方案和協調機制。不論是理論層面還是政策層面，宏觀政策協調都面臨較大挑戰。西方國家通常將貨幣政策確定為主導政策，將財政政策確定為輔助政策，通過主次搭配的形式來降低協調成本。中國特色宏觀調控的政策種類更加豐富，涉及的決策部門更多，究竟如何操作才能有效協調各項創新舉措，需要理論研究予以解答。三要構建適用于宏觀政策“三策合一”新理論框架的定量宏觀模型。國內外宏觀調控相關文獻大都以新凱恩斯主義為理論指導構建定量宏觀模型，其中主要關注的是穩定政策和穩定目標。構建適用于宏觀政策“三策合一”新理論框架的模型，需要在模型中同時引入穩定政策、增長政策和結構政策三大類政策，以及穩定目標、增長目標和結構目標三大類調控目標。這一模型將更加復雜，求解難度更大，如何兼顧要素刻畫的全面性和模型求解的可行性是未來研究需要攻克的議題。