日本水源地保護的經驗與啟示

牛銳 何閩 陳春節

水源地及其上游流域的生態安全和環境質量對于國家的可持續發展至關重要，是國土空間中維護自然生態系統平衡、實現人口資源環境協調發展的關鍵區域。流域生態文明建設是一項復雜的系統工程，涉及上下游、干支流、城市農村等多種類型流域。雖然不同國家和地區自然地理環境、國情體制差異較大，但是在水源地及流域的生態治理和政策制定方面仍然值得相互借鑒。

日本水源地保護經驗

日本水資源非常豐富，也是較早通過修建水庫和蓄水池來應對城市缺水危機的國家。首都東京所在的關東平原西側與北側臨山，山地與海岸間距極短，地形高差大，盡管地區雨量充沛、河網遍布，但水資源難以存蓄，因此沿河筑壩儲水就成為城市獲取穩定水源的重要保障。東京都市圈的水源主要來自日本長度第二但流域面積最大的利根川，流域面積約16840平方千米，日供水量約650萬立方米。為保障水源安全和水質清潔，日本在東京都上游流域地區內建設了水源涵養區，通過加強立法、完善規劃、生態建設、生態補償等多種方式，逐步構建了完備的水資源保護與開發利用的綜合性體系。

“立法+規劃”：水資源保護與開發的法理依據。當前，日本已經建立了較為完備的水源地保護法律體系，落實《國土綜合開發法》要求而編制的《國家水資源綜合規劃》，成為制定水源地年度預算的主要依據。同時，日本還建立了以《水資源開發促進法》為引領，20余部法律組成的水資源法律體系，內容涵蓋河流管理和水資源生態補償等多個方面，成為明晰水資源保護與開發利用的權責分工以及費用管理制度的核心依據。而且，日本水源保護法律體系在堅持既有框架要求的前提下，依據實施過程中不斷派生的新問題及時進行修訂和補充。與此對應的是，完善規劃編制體系也是東京都市圈水資源供給得以持續保障的重要支撐。在規劃編制組織方面，由日本內閣直接領導下的水循環政策總部主導和統一協調，內閣府、法務省、財政省、農林水產省、國土交通省等15個國家部門相互合作，共同參與草案的編制與實施。東京都北部的利根川流域自20世紀60 年代開始制定“利根川水系資源開發基本規劃”，此后陸續進行了多次修訂，按照規劃逐步建成體系完善的各類供水設施，現已建成大型水庫11座，有效保障了東京首都圈的水資源供給。

“植樹+育林”：水源保護行之有效的辦法。早在明治時代，多摩川水系上游森林疏于管理而出現退化問題，導致下游地區缺水和水質惡化。自1901年起，日本在“六縣一市”地區建設水源涵養區，通過收購影響水質的小型私有林地，將多摩川上游約50% 的土地劃入水源林地。通過編制《東京都水源林管理規劃》，日本政府提出指導規范水源林保護的宗旨和方針，引導志愿團體、企業和大學等社會團體共同協作參與林地保護工作。該規劃迄今已更新11版，目前制定的版本指導著2016—2025年的水源林保護與管理工作。2014年頒布的《水循環基本法》，明確了國家和地方政府要通過對上游森林的養護來維護和改善水資源儲藏和補給功能的職能，水源地保護的重要意義通過法律形式得到正式認可。2017年9月，日本制定的新版城市總體規劃《都市營造的宏偉設計——東京2040》再次明確提出“持續保持東京水質世界第一的水平”的總體目標，重點之一就是推進多摩川上游整體區域的自來水源頭森林的培育和管理，充分發揮森林的水源儲備功能。在植樹與育林方面，多摩川地區高度重視天然林與人工林的相互補充，通過改變林木的代際結構，逐步優化森林質量，提升水源涵養能力。

“基金+運營”：淹沒區居民利益補償的制度化保障。水源地保護與建設的一大難點，是上下游居民的發展權益平衡問題。在攔河筑壩修建水庫的過程中，上游居民由于位于淹沒區或水源保護的敏感地區而不得不搬遷，由此產生了利益補償以及后續發展問題。1931年，東京都修建小河內水庫，造成上游1000戶家庭受淹，引發了日本水利建設史上首個淹沒區居民損失補償。隨后，1953年的熊本縣小國町居民反對水庫建設事件，推動日本政府在1962年出臺了《關于征用私人土地進行公共設施建設的征地損失補償標準大綱》，次年，設立“被征用人減免所得稅的特殊財稅制度”。1967年，日本內閣府通過了《公共事業建設過程中的公共利益補償標準大綱》。至此，補償制度基本確立。盡管日本建立了相對完善的利益補償制度，但由于水庫建設造成鄉村居民失地失房，并增加了搬遷后適應新生活的焦慮，反對呼聲依然存在，工程實施仍然面臨困境。為此，日本參議院和眾議院于1972年表決通過了《水源地區對策特別措施法》（簡稱《水特法》），適用范圍為政府條例指定的水庫水利設施，明確細化了水源地利益補償的相關對策，其主要框架主要包含4個方面：① 由水庫建設者和經營者直接承擔的補償，其包含直接支付給居民的搬遷費用和對于各類公共設施的補償。② 基于《水特法》所采取的措施，主要包括由水源地區開發保護規劃確定的基礎設施建設項目及其出資分配的協調，以及有關水源地振興的具體措施等。③ 設置“水源地對策基金”，作為《水特法》的一種補充。1976年，日本設置了首個“利根川—荒川水源地對策基金”，旨在基于受益者負擔原則，向水源地下游享受水利設施利益的地方政府收取負擔金，用于受到水庫淹沒損失居民的生活重建及上游流域的經濟振興。④ 針對人才培養、城鎮發展等各方面為水源地地區提供國家軟性支持政策。在這一框架體系內，最富實踐性的政策便是設置“水源地對策基金”。基金由流域上下游的政府作為構成主體，以財團法人形式管理。基金主要用于三方面：一是水庫移民的安置;二是支撐地區振興，包括基礎設施的投資建設及培育新城鎮的特色產業等項目;三是為上下游地區的各類交流與研究活動提供支撐。尤其值得關注的是，基金的使用并非針對水庫移民搬遷的一次性補償，而是重點關注居民搬遷后，在新址培育特色化的新興城鎮，從而解決居民的就業和安居等可持續發展問題。

日本的經驗啟示

區域協同：以水源地立法統籌推進跨區域水源保護。充分結合自然資源資產產權制度改革，明確水源保護的主體責任與義務，健全水源保護地自然資源資產產權體系和權能，積極推進水源地保護立法，構建更加全面、更具適應性的水源保護法律法規體系，使水源保護工作有法可依、有章可循;以水源保護立法為依據，進一步加強全流域跨行政區的協同治理，細化完善相關機制，在全流域范圍內統籌系統解決空間管控、防洪減災、水資源開發利用與保護、水污染防治、水生態保護、產業布局等重大問題，建立完善全流域管理體制機制。

自然共生：修復提升全流域水源涵養能力。在國土空間規劃體系下，加強重要水源地上游流域“山水林田湖草沙冰”生態要素的系統治理，遵循自然生態系統的內在規律，運用源于自然、基于自然的解決方案，統籌優化各類自然要素的生態功能，綜合提升流域水源涵養能力;運用基于自然的解決方案，通過分類引導人工林和自然林撫育、推進田林空間布局優化等方式，提升區域自然再生能力、恢復植物群落，綜合提升流域水源涵養能力，降低面源污染風險。

綠色高效：有序引導實現水源地振興發展。統籌平衡保水與富民的關系，在確保水源保護和安全的前提下，綜合考慮水源地歷史搬遷情況、產業發展條件等因素，借鑒日本水源地對策基金等政策措施，為水源地村鎮的生態治理、民生保障和產業發展提供具有針對性的精細化政策供給和多元化資金支持;積極踐行“兩山”理念轉化，整合水源地上游地區全域資源，深入挖掘豐富多元的生態、農業和歷史人文特色，構建與水源涵養要求相契合、以綠色農業和生態旅游為驅動的生態富民綠色發展格局。

平穩有序：完善與水源地發展相匹配的政策保障。針對水源地上游地區涉及的重要水源保護區內的水庫生態移民安置、村莊居住環境和生態品質改善、村莊綠色可持續發展等問題，以區域統籌、公平保障、平衡銜接為原則，從村莊實施生態搬遷前民生保障綜合利益協調、生態搬遷實施農宅置換、安置補貼、后期發展扶持保障等疏解激勵政策等方面，進一步完善相關柔性保障政策;構建部門協同、多元共治合力下具有操作實踐性的政策支撐體系，有效促進實現水源地上游地區生態綠色發展和鄉村振興。（摘編自《中國土地》2021年第12期）