行政單位能否出租劃撥國有土地使用權及建筑物

張趁心

案? ?例

某行政單位由于工作需要，經縣政府批準重新選址規劃建設了一幢辦公樓，整體搬遷后將原土地及建筑物出租給某企業改建賓館，雙方簽訂了10年的租賃合同，并約定未經租賃方同意，承租方不得擴建。該企業在賓館裝修過程中被自然資源執法部門發現，執法人員要求停止違法行為，企業卻提供了雙方簽訂的租賃合同。

經調查，該幢辦公樓土地使用權登記的用途為機關用地，使用權類型為劃撥。該行政單位未將該辦公樓土地使用權出租報當地自然資源管理部門批準，也未向自然資源管理部門繳納年租金。執法人員就行政單位能否出租劃撥國有土地使用權及建筑物、該租賃合同是否有效，持兩種不同意見。

一種意見認為，可以出租劃撥國有土地使用權及建筑物，該租賃合同有效。理由是，行政單位搬遷后仍然持有該塊劃撥國有土地使用的合法手續及建筑物產權，只是用途由原來的辦公改變為商服。同時，通過租賃閑置土地也得到充分的盤活和利用。

另一種意見認為，行政單位不能出租劃撥國有土地使用權及建筑物，該租賃合同應無效。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條第一款規定：“土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人?！毙姓挝患炔皇枪?、企業，也不是其他經濟組織和個人，而是國家行政機關，不具備出租的主體，因此，無權和企業簽訂租賃合同。

分? ?析

首先，本案劃撥土地不具備出租條件。行政單位原土地屬于劃撥國有土地，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第四十四條規定：“劃撥土地使用權，除本條例第四十五條規定的情況外，不得轉讓、出租、抵押?！蓖瑫r，也不屬于《暫行條例》第四十五條第一款規定的主體范圍。由于行政單位用地是無償劃撥的，因此該宗土地的性質不具備出租條件。

其次，應由自然資源管理部門與企業簽訂租賃合同。租賃期限10年已經屬于長期租賃，根據原國土資源部關于印發《規范國有土地租賃若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的通知第五條“租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同”的規定，縣級以上土地行政行政主管部門才是土地出租的合法主體，應由縣級以上自然資源部門和某企業簽訂租賃合同，符合《若干意見》的規定，因此，雙方所簽訂的租賃合同違反了該條例第四十四和四十五條的強制性規定，合同屬于無效合同。

最后，行政單位土地租賃金應給予沒收。根據《若干意見》第八條“收取的土地租金應當參照國有土地出讓金的管理辦法進行管理，按規定納入當地國有土地有償使用收入，專項用于城市基礎設施建設和土地開發”的規定，本案中，行政單位不能使用土地租金，只能上繳財政專戶。同時，自然資源管理部門應根據《暫行條例》第四十六條“對未經批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入，并根據情節處以罰款”的規定，沒收該行政單位的土地非法收入，并處以罰款。

對于劃撥土地使用權人而言，其對土地上的房屋雖然享有所有權，但由于該土地使用權是以劃撥方式無償取得的，房屋所有權人對級差地租的形成并沒有任何付出，而是由于國家投資形成，其租金收益實際上包含了應當上繳的土地收益。因此，這種情況下，出租劃撥土地及地上建筑物，國家規定了一些限制性條件。

就本案而言，根據《暫行條例》的規定，房屋所有權人以營利為目的，將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建筑物出租的，應當具備相應的條件，并經自然資源管理部門批準，將租金中所含土地收益上繳國家。因此，本案行政單位的出租行為構成非法出租劃撥土地使用權行為，應依法承擔相應的法律責任。（作者單位：西華縣自然資源局）