APEC數字經濟合作的進展、挑戰及中國參與策略

摘 要：隨著亞太地區數字信息技術高速發展，APEC（亞太經合組織）大力推動數字經濟合作，在合作制度、數字技術、行動方式等領域取得顯著成效。然而APEC各成員國開展數字經濟合作時，仍面臨跨境隱私規制體系尚未全面展開、成員數字經濟合作立場與訴求存在差異、“數字鴻溝”現象嚴峻、國際形勢不確定性增強等挑戰。基于此，中國應強化數字安全保護互聯手段、推動亞太地區數字經濟合作、彌補“數字鴻溝”、形成數字經濟合作共識。

關鍵詞：APEC;數據隱私;數字經濟;數字基礎建設

2020年2月新冠疫情全球暴發，國際貨物和人員流通受阻，全球進出口和服務貿易均受到一定沖擊。與此同時，數字貿易借助新一代信息技術與互聯網技術，以線上營銷、訂購、交易的方式在疫情中展現出逆勢增長態勢。2021年11月，APEC新西蘭奧克蘭會議以“合作應對衛生危機，加速經濟復蘇”為主題，將“把握科技創新發展”作為APEC今后數字經濟合作的重要方向。鑒于數字經濟對于升級貿易模式的重要性，以及在催生新需求、新業態和新領域的關鍵作用，APEC從數字經濟合作領域切入，積極建設各國經濟往來的旗艦樣板工程，以求形成國際經濟合作示范效應。總結現有合作經驗，探尋可能存在的風險，思考中國參與APEC數字經濟合作的具體策略，對后期中國數字經濟發展具有借鑒意義。

一、APEC數字經濟合作的進展

（一）制定“后疫情”時代數字經濟合作規劃

2020年APEC數字經濟合作進程始終圍繞經濟復蘇主線，更新數字經濟合作助力經濟復蘇規劃。2020年5月，APEC貿易部長發表《關于應對新冠肺炎疫情特別聲明》，表明亞太地區會攜手抗疫，維護貿易投資環境安穩發展，共同實現經濟復蘇目標。2020年11月，后2020愿景小組在APEC吉隆坡會議上積極推動，開展《關于后2020愿景的領導人發言》并制定出《2040年亞太經合組織布特拉加亞愿景》。APEC愿景小組強調在基礎共識不改變的前提下，通過“創新和數字化”、“貿易和投資”、“強勁、平衡、安全的可持續增長”三條路徑實現APEC愿景。2021年11月12日，習近平主席以視頻方式出席APEC第二十八次領導人非正式會議并指出，全面落實APEC《互聯網和數字經濟路線圖》，加強數字基礎設施建設，彌合成員間“數字鴻溝”，推動數字經濟全面發展。“后疫情”時代下，經濟全球化受到嚴重負面影響，世界經濟持續低迷。而利用數字經濟合作促進經濟包容性發展，將成為APEC未來發展的優先議題。

（二）數字技術互聯互通格局初步成型

數字信息基礎設施建設是推進互聯網和數字經濟發展的必要條件。數字技術基礎建設的具體項目由APEC信息通信工作組（TEL）及其下設的數字信息通信技術發展指導小組（DSG）、安全和發展指導小組（SPSG）、自由化指導小組（LSG）共同負責組織和推動。2006-2020年12月，信息通信工作組在數字貿易、電子商貿、技術創新、網絡安全等重點領域，實施109項合作項目。經過工作組和APEC成員的共同努力，亞太地區互聯網接入量已提高近兩倍。據GSMA Itelligence報告統計，2021年亞太地區已有超過12.33億人使用移動互聯網服務，占總人口的28.8%，每百位亞太居民移動寬帶用戶簽約率為31.5%。隨后亞太區域的數字信息技術發展計劃主要集中于以下兩個領域：一是在維持現有互聯網接入基礎上，不斷強化信息基礎建設。亞太地區5G網絡生態系統需多元化創新，降低建設成本、升級互聯網質量、提高網絡速度，實現高速寬帶普遍性接入;二是加速構建安全、有彈性、可靠的數字信息技術發展環境。未來，APEC計劃建立隱私識別處理（PRP）系統，幫助管理者識別有權限的處理器，確保個人信息處理過程遵守相關規則，探索跨境隱私規則與歐盟通用數據保護規則（EUGDPR）的關聯。

（三）以“探路者方式”探索數字經濟合作

“探路者方式”是APEC針對亞太地區多元特征并存特征而采取的行動方式。該方式通過部分成員優先展開相關合作，待成果完善或條件成熟后進一步根據其他成員國具體情況，逐漸擴大APEC成員間的合作范圍。APEC通過“探路者方式”，不斷對合作模式進行改善與創新，有助于緩解當前貿易保護主義與經濟逆全球化發展趨勢。大部分“探路者方式”的行動與計劃得到多數成員支持并積極參與。據中國信通院發布的《全球數字治理白皮書》統計，截至2020年12月，APEC以“探路者方式”實施行動共計16項，其中還在進行且涉及數字技術領域的合作有6項（表1）。APEC通過“探路者方式”不斷探索并創新亞太地區合作模式，推動亞太地區數字技術發展，為未來APEC數字經濟展開合作打下良好基礎。

二、APEC開展數字經濟合作面臨的挑戰

（一）跨境隱私規則體系（CBPR）尚未全面展開

數字經濟合作的重點在于數據安全保障互通。然而，目前APEC制定的跨境隱私規則體系（CBPR）落實與推廣卻十分緩慢。一方面，APEC國家及地區對CBPR的普及和應用還處在起始階段，數據本質上仍未實現數字合作安全保障互通。而僅有總部設在美國、日本、韓國和新加坡的公司可以申請和獲得CBPR認證，其他成員國暫未開始實施。另一方面，多數亞太地區企業加入CBPR的意愿偏低。歐美企業更傾向于加入歐盟“隱私盾”數據跨境傳輸保護機制（GDPR），多數亞太地區的企業卻沒有加入APEC跨境隱私規則體系（CBPR）的打算。據APEC跨境隱私規則網站統計，截至2020年12月取得CBPR認證的亞太地區企業僅有36家，其中3家日本企業、1家新加坡企業、32家美國企業加入并取得認證。由于亞太地區取得CBPR認證的企業較少，與APEC成員之間龐大的貿易量形成極大反差。在此情況下，APEC成員國間長期無法落實數字合作安全保障互通工作，使得各成員國對APEC數據隱私話題的關注下降，這無疑會對未來APEC深度開展數字經濟合作造成負面影響。

（二）成員數字經濟合作立場與訴求存在差異

APEC成員間由于數字經濟發展情況迥異，對數字經濟合作訴求存在差異，在國際規制和標準制定方面持有不同的立場和觀點。美、日、韓等數字經濟發展水平較高的國家更重視規制合作，將國際標準的開發應用、治理監管規制制定等方式作為合作優先領域。這些成員國擁有較完善的數字產業鏈以及多家大型ICT企業，一方面希望通過參與APEC數字經濟合作，宣傳相關服務與產品，維系本國企業在數字經濟領域的領先實力;另一方面希望利用自身數字產業優勢在全球數字治理規制、國際技術標準的制定方面占領先機。在此目標指引下，美國倡導全球數據信息資源自由流動、反對信息基礎設施本地化、主張“多利益”模式發展數字經濟模式。數字經濟發展水平良好的國家，如中國、新加坡等數字基礎建設較為完善的成員更重視“數字主權”，倡導維護國家數據安全、保障個人信息安全，主張推動互聯網關鍵資源的公平分配。這些成員雖擁有較為完善的數字基礎建設，但因為缺少大型ICT企業，在數字合作領域更關注消費者信息保護和中小微企業的發展。巴布亞新幾內亞、秘魯、印尼等信息基礎建設和數字經濟發展水平較低的國家，更注重信息技術應用領域的合作，相比發達國家更傾向信息基礎設施建設、數字化轉型、電子商務等方面開展合作。鑒于APEC成員國間經濟發展情況與技術水平存在差異，使得各成員國數字經濟領域合作中的原則立場、利益訴求等方面需求各不相同，影響合作效率。

（三）“數字鴻溝”現象依然嚴峻

數字鴻溝是指在全球數字化發展進程中，不同國家、地區、行業、企業、社區之間，由于信息獲取水平、網絡技術開發程度、應用水平以及技術創新能力等方面存在差異，進而形成信息的落差。APEC各成員經濟發展差異較大，在地區、城市間的互聯網普及程度與應用程度上，明顯存在“數字鴻溝”問題。疫情暴發以來，加之各成員信息基礎建設不均衡，“數字鴻溝”問題日益凸顯。盡管APEC在縮減“數字鴻溝”方面已取得一定成效，但根據APEC2020年發布的數據，當前亞太區域仍有10億以上的人口無法接入互聯網。成員之間數字信息基礎建設和網絡覆蓋率依然存在差距，如韓國、美國、日本等成員的5G覆蓋率已超過75%，而印尼計劃在2025年開通5G網絡服務。此外，還有一些成員存在網絡接通資費高、網速慢等問題。如果“數字鴻溝”問題持續加深、弱勢群體邊緣化，數字信息技術將無法實現包容性發展。未來，APEC各成員在社會制度保障、就業保障、企業社會責任等方面將面臨更大挑戰。

（四）國際形勢不確定性增強

近年來全球經濟呈逆全球化發展趨勢，加之疫情反復，致使全球經濟低迷。部分發達國家單邊主義和貿易保護主義思想蔓延，多邊貿易持續受到機制阻礙，全球經濟政治格局的不穩定性正逐漸提高。由于疫情原因，APEC成立三十年以來首次出現成員經濟整體負增長。據APEC數據統計，2020年亞太地區經濟已至少萎縮3.7%以上，造成2.9萬億美元的產出損失。地緣政治致使亞太地區沖突加劇，威脅區域安全穩定，不利于APEC成員國間建立長期、有效的數字經濟合作體系。一方面，由于成員間博弈加劇，部分政客為限制其他成員發展，大肆鼓勵發達成員企業從發展中成員撤資。例如，美、日在2020年制定的企業“撤華”計劃以及2021年多家日韓與歐美企業撤離越南。這些國家的企業并沒有按照要求撤出中越兩國，不符合國際通行規制要求，對于亞太經濟穩定造成一定影響，加劇APEC各成員國開展數字經濟合作的國際形勢不確定性。另一方面，受新冠疫情反復的影響，APEC多項會議均以線上形式展開，合作規劃與計劃落實的實效性大打折扣。因此，在不確定性因素不斷增強的國際形勢下，亞太地區經濟合作環境日趨復雜化，這對APEC推進數字經濟合作、實現經濟復蘇而言更加艱巨。

三、中國參與APEC數字經濟合作的策略選擇

（一）積極申請CBPR認證，強化數字安全保護的互聯手段

APEC部分成員國強調數據資源跨境自由流動，存在反對關鍵數據和信息基礎設施與服務器本地化的現象，短期內難以落實和推廣CBPR。各成員國必須綜合考慮各類影響因素，提升數字安全保護的互聯手段。各成員國可借助2020年二季度APEC建立的虛擬數字經濟研究所，邀請數字經濟專家、企業家、風險管理專家以及數字安全專家為APEC數字經濟發展出謀劃策，提高獲得CBPR認證率。中國參與APEC數字經濟合作時，應在保證自身數據安全的基礎上，與其他成員國開展數字經濟合作。首先，中國應鼓勵企業參與CBPR認證，就如中國美的集團，其新加坡電子商務分公司于2021年12月3日通過了CBPR認證，為今后保護數字安全、擴大經濟領域發展創造有利條件。注重對關鍵信息基礎設施進行防護，與其他成員國共同強化數字安全預警能力，借此保障跨境數據信息的安全性和可追溯性。其次，中國應盡快建立健全數據產權制度、構建流通和跨境貿易等基礎性制度及標準規范，不斷完善數字治理政策和規則，為企業順利獲取CBPR認證奠定基礎，加大與成員國數字安全保護的互聯互通。最后，中國可通過自身經驗與優勢，以項目合作的方式為合作成員國提供人員、技術、資金等扶持，助力其數字基礎設施的建設，加快獲得CBPR認證促進數字安全保護互聯發展。借助網絡安全技術培訓協助其他成員國進行網絡安全技術升級并加入CBPR，以此推動各成員國間數字經濟合作，并在數字貿易過程中保障各成員數據信息安全。

（二）踐行多邊主義，推動亞太地區數字經濟合作發展

中國于2021年第二十八次APEC組織領導人非正式會議上提出，促進數字時代互聯互通倡議，支持強化數字經濟國際合作，并已申請加入《數字經濟伙伴關系協定》。作為全球最大的發展中國家，中國可在電子商務、數字化轉型、標準統一化等多個領域開展跨國合作建設，促進各成員間的交流和相關政策推進。針對APEC成員間合作訴求各不相同，中國要始終堅持多邊主義策略，從容應對各國合作訴求差異。一方面，充分整合可用資源并調動各成員積極性，通過交流合作、積極參加全球數字化治理等方式，在APEC數字經濟發展和全球數字治理中積極與其他成員國共同合作。另一方面，保證區域內數據資源分配的公平性，推動互聯網網站和數字地址分配機構進行相關改革，確保數字交易公開透明性。聯合立場或訴求相同的經濟體，以《全球數據安全倡議》為合作前提，在數據安全基礎上拓寬數字經濟合作途徑。同時，中國應積極參與亞太地區電子商務、數字貨幣、數字稅收等數字領域的國際數字規則制定和相關規范協商，推動亞太區域實現數字經濟合作開放、公平發展。

（三）以《互聯網和數字經濟路線圖》為指導，彌補“數字鴻溝”

新冠疫情暴發以來，全球經濟發展出現衰退現象。而依靠大數據、云技術的數字經濟已成為未來全球經濟發展的重要方向。據美國經濟分析局（BEA）和中國信通院的數據分析，APEC經濟體里中美兩國數字經濟占GDP的比重均已超過30%。利用數字經濟和數字信息技術推動亞太經濟發展已成為APEC成員的共識。中國要以APEC《互聯網和數字經濟路線圖》為指導，加速完善數字基礎建設，鼓勵技術創新與運用，著力縮小自身與發達經濟體之間的數字技術差距，彌合“數字鴻溝”。一方面，貫徹落實《互聯網和數字經濟路線圖》，提高數字信息建設的質量和普及范圍，進一步提升高速網絡的建設與覆蓋面，縮小與發達成員之間的差距。另一方面，通過數字技術投資與推廣等方式，強化落后成員數字基礎建設和數字技術應用能力，促進新技術傳播與運用，建立開放、公平且非歧視的數字營商環境。中國應均衡成員間數字技術差距，使APEC成員平等享有數字經濟發展紅利，實現亞太地區數字經濟包容性增長。

（四）依托文化軟實力，形成數字經濟合作共識

國際政治形式復雜多變，并夾雜著成員間博弈因素，使得經濟體間對數字經濟合作主張各不相同，對此中國可通過文化軟實力推動各成員形成數字經濟合作共識。中國參與APEC項目合作時，首先，要避免造成文化輸出的現象，充分尊重其他成員的主權，平等看待多元文化差異。結合APEC打造的“自主自愿、協商一致、靈活務實、循序漸進”獨特運行模式，建立求同存異的合作意識，增加與成員間交流并加強合作。其次，發揮中國企業主導地位，基于以中華儒家文化為中心的傳統文化智慧，在投資貿易數字化、電子商務等數字經濟合作領域中充分尊重各國利益，倡導共贏的合作共識，消除因政治因素帶來的偏見與誤解等負面影響。最后，積極開展“全球疫苗合作行動倡議”，遵循中國“和平發展”文化，向APEC各成員國提供抗疫疫苗以及研發方案宣傳，并借助數字貿易手段加強疫苗及原輔料跨境合作。這有助于在助推APEC數字經濟合作的同時，有效樹立中國的大國形象，增強APEC成員間數字經濟合作的實效性。對于多元文化集聚的亞太地區來說，以這種模式運行能夠最大限度地凝聚共識并開展數字經濟合作。

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[基金項目]本文系2019年度河南省高等職業學校青年骨干教師培養計劃“一帶一路倡議背景下的河南農產品跨境電商物流發展研究”（2019GZGG002）。

[作者簡介]喬平平（1983—），女，河南工業職業技術學院副教授;研究方向：國際貿易。