合治與分治：明代江南治水管理機(jī)制的再審視

宋可達(dá)

(中國社會科學(xué)院 中國邊疆研究所，北京 100101)

引 言

歷史時(shí)期以太湖流域?yàn)橹行牡乃卫恚墙仙鐣?jīng)濟(jì)史研究的重要課題。唐宋以來，江南逐漸成為全國首屈一指的財(cái)賦重地。迄至明代，江南的經(jīng)濟(jì)地位愈加突出。明人丘濬有言：“韓愈謂賦出天下，而江南居十九。以今觀之，浙東、西又居江南十九，而蘇、松、常、嘉、湖五郡，又居兩浙十九也。”(1)丘濬：《大學(xué)衍義補(bǔ)》卷24《經(jīng)制之義》下，《景印文淵閣四庫全書》第712冊，臺灣商務(wù)印書館1986年版，第336頁。傅夏器則稱：“予觀天下財(cái)賦，仰給東南，而蘇、松、常、嘉、湖五郡為大。”(2)傅夏器：《傅錦泉先生文集》卷1《贈王新泉令秀水序》，《明別集叢刊》第2輯第82冊，黃山書社2013年版，第587頁。經(jīng)濟(jì)地位如此重要，而對諸府農(nóng)田水利的管理，又是關(guān)系到江南生產(chǎn)興衰的關(guān)鍵，所謂“國家之視江南，猶富室之視腴產(chǎn)，不可使農(nóng)田一日不加勤恤也”。(3)錢泳：《履園叢話》卷4《水利》，中華書局1979年版，第96頁。故有明一代，江南地區(qū)的水利修治與管理，備受中央及地方政府的重視。

以往的研究已從諸多角度出發(fā)，對明代江南地區(qū)的治水情況進(jìn)行了富有價(jià)值的探索。張芳、繆啟愉對明代太湖流域農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展過程作了整體性的論述。(4)張芳：《明代太湖地區(qū)的治水》，《太湖地區(qū)農(nóng)史論文集》第1輯，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，1985年；繆啟愉編著：《太湖塘浦圩田史研究》，農(nóng)業(yè)出版社1985年版。川勝守、潘清從水利政策的變遷著眼，將明代江南地區(qū)的治水史劃分為若干個(gè)歷史階段。(5)[日]川勝守：《明代江南水利政策的發(fā)展》，《明清史國際學(xué)術(shù)討論會論文集》，天津人民出版社1982年版，第536—548頁；潘清：《明代太湖流域水利建設(shè)的階段及其特點(diǎn)》，《中國農(nóng)史》1997年第2期。馮賢亮以湖州為中心，考察了社會力量在明代江南治水和調(diào)控中的重要作用。(6)馮賢亮：《明清江南地區(qū)的環(huán)境變動與社會控制》，上海人民出版社2002年版，第235—286頁。謝湜從工程實(shí)施、政區(qū)調(diào)整、賦役改革等視角切入，討論明代江南地區(qū)高鄉(xiāng)與低鄉(xiāng)農(nóng)田水利格局、經(jīng)濟(jì)格局和行政區(qū)劃格局的演變，在此基礎(chǔ)上，分析太湖以東區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化過程(7)參見謝湜：《明前期江南水利格局的整體轉(zhuǎn)變及相關(guān)問題》，《史學(xué)集刊》2011年第4期；《16世紀(jì)太湖流域的水利與政區(qū)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期；《治與不治：16世紀(jì)江南水利的機(jī)制困境及其調(diào)適》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第9期。，極具啟發(fā)意義。

總體來看，已有研究均強(qiáng)調(diào)明代江南水利治理的區(qū)域一體性，但忽略了一個(gè)關(guān)鍵要素，即明代太湖流域政區(qū)的分裂及其造成的治水管理權(quán)限不統(tǒng)一。這一要素對明代江南水利事業(yè)的成敗產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。自明初開始，歷史上曾長期屬于同一政區(qū)的江南諸府，開始分屬直(南直隸)、浙兩個(gè)省級行政區(qū)劃。在這樣的政治背景下，直、浙二省地方政府在江南治水的過程中，就管理權(quán)限劃分這一關(guān)鍵問題衍生出了諸多矛盾與沖突。面對這些矛盾與沖突，朝廷在江南水利的合治與分治方案上呈現(xiàn)出多次搖擺與反復(fù)。政策的不穩(wěn)定，勢必會影響江南水利治理的最終效果。本文不揣淺陋，擬從萬歷四年直隸巡按御史林應(yīng)訓(xùn)治水江南事入手，檢視明代中央和江南地方政府在形塑一個(gè)更為合理的治水管理機(jī)制上所作的努力，并對這一治水管理機(jī)制固有的弊病進(jìn)行剖析。不當(dāng)之處，尚祈賜正。

需要說明的是，所謂“江南”的地理空間范圍，學(xué)術(shù)界歷來有不同的意見。本文所論明代江南，專指太湖流域，涉及蘇、松、常、鎮(zhèn)、杭、嘉、湖七府。

一、江南一體還是直、浙分理：萬歷四年的一段公案

萬歷三年，因太湖流域水利設(shè)施年久失修，兵科給事中侯于趙疏言：“高寶湖堤大壞，蘇、松水久湮，宜專委任督理，以禆國計(jì)。巡鹽、巡撫俱難兼管，宜于南京巡江、巡倉、屯田三差歸并一員專管。”(8)《明神宗實(shí)錄》卷41，萬歷三年八月甲戌，臺灣“中研院”歷史語言研究所1962年校印本，第932頁。次年七月，三吳地區(qū)的治水形勢愈加嚴(yán)峻，應(yīng)天巡撫宋儀望奏稱：“頃見科臣侯于趙奏請專差御史一員理三吳水利，臣以為不若設(shè)按察司僉事一員，駐扎蘇、松，帶御浙省，職掌一應(yīng)開浚修筑事宜，而總其權(quán)于巡撫便。”(9)《明神宗實(shí)錄》卷52，萬歷四年七月壬寅，第1224頁。侯于趙乞派御史署理江南治水事務(wù)，宋儀望則認(rèn)為需在南直設(shè)專官管理太湖流域的水利修治，并以應(yīng)天巡撫總管諸府治水事權(quán)。但朝廷否定宋儀望的意見，而采納了侯于趙差御史之議，“疏下所司，部復(fù)罷僉事不設(shè)，仍遣御史董之”。(10)《明神宗實(shí)錄》卷52，萬歷四年七月壬寅，第1224頁。

萬歷四年十一月，朝廷“命南京廣東道御史林應(yīng)訓(xùn)巡視蘇、松、常、鎮(zhèn)水利”。(11)《明神宗實(shí)錄》卷56，萬歷四年十一月辛巳，第1284頁。按，《神宗實(shí)錄》記為“劉應(yīng)訓(xùn)”，實(shí)為“林應(yīng)訓(xùn)”之誤。林應(yīng)訓(xùn)到任后，即移文相關(guān)司道府縣，著手準(zhǔn)備治水事宜。但令其始料未及的是，江南諸府在水利修治上存在著頗為嚴(yán)重的職責(zé)不清問題。次年二月，林應(yīng)訓(xùn)遂上《題明兵道職掌水利疏》(12)林應(yīng)訓(xùn)：《題明兵道職掌水利疏》，張內(nèi)蘊(yùn)、周大韶：《三吳水考》卷11《奏疏考》，《景印文淵閣四庫全書》第577冊，第385—388頁。以申明之，重點(diǎn)闡述了江南治水管理機(jī)制的四大弊病：

其一，南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)四府的水利整治事宜，在直、浙政區(qū)分裂的背景下由設(shè)于浙江的按察司僉事(13)又稱浙江水利僉事、浙江僉事。帶管，所謂“國家設(shè)立浙江水利僉事，帶管蘇、松”，而這顯然存在鞭長莫及的弊病。早在嘉靖十一年，大理寺丞周鳳鳴即指出：“浙江僉事帶管(蘇、松)，因本省地方廣闊，蘇、松窎遠(yuǎn)，勢難兼理。每歲經(jīng)臨一次，不過取治農(nóng)官執(zhí)結(jié)。況系隔省，直隸知府等官亦不甘心奉行”(14)周鳳鳴：《條上水利事宜疏》，張國維：《吳中水利全書》卷14《章疏》，《景印文淵閣四庫全書》第578冊，第437頁。，深刻概括了這一管理機(jī)制之弊。

其二，按照朝廷規(guī)定，浙江按察司僉事應(yīng)管理浙江全境并南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)共十五府之水利事務(wù)，但在實(shí)際操作層面來看，浙省十一府顯然是其施政重點(diǎn)。統(tǒng)籌全浙水政已屬不易，“又(豈)有暇力而專意于三吳之水利耶”？成效如何，不問可知。

其三，朝廷既以浙江按察司僉事兼管三吳水利，但又申令其“不許越境參謁直隸撫、按，以妨政務(wù)”。眾所周知，太湖流域的水利整治是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，下游的蘇、松二府，更是治水的重點(diǎn)區(qū)域。朝廷令浙江按察司僉事兼轄蘇、松四府水利，卻又不許其越境進(jìn)行實(shí)地考察，同直隸撫、按共相計(jì)議，遂使其對蘇、松水利事務(wù)的管理，實(shí)際上止為“資其智識，仗其謨謀，以商榷其施為之緩急，講畫其工程之大小而已”，顯然不利于統(tǒng)籌整治江南水利。

其四，駐于蘇州府太倉州的蘇、松、常、鎮(zhèn)四府兵備道，在嘉靖十四年復(fù)設(shè)之初，除了整飭兵備本務(wù)外，還應(yīng)負(fù)責(zé)督令有司官吏設(shè)法整理“各府水利”。(15)錢谷：《吳都文粹續(xù)集》卷10《公廨·兵備道敕諭》，《景印文淵閣四庫全書》第1385冊，第254頁。但在隆慶五年，朝廷申令“浙江水利僉事兼轄蘇、松等府水利，見任(兵備)副使蔡國熙止管理兵備事務(wù)”(16)高拱：《高文襄公集》卷12《議復(fù)蘇松管糧參政并水利僉事兼轄蘇松疏》，《四庫全書存目叢書》集部第108冊，齊魯書社1997年版，第165頁，蘇松兵備道的職責(zé)遂不涉江南水利修治事宜。正因?yàn)槿绱耍瑫r(shí)任蘇松兵備道的王叔杲以該道職掌“止有運(yùn)道而不及水利，亦以在浙自有職”的理由拒絕承擔(dān)兼管三吳水利的責(zé)任。但林應(yīng)訓(xùn)認(rèn)為“國家設(shè)立兵備，總轄一方，興利除害，皆其職也”，且蘇松兵備道統(tǒng)理蘇、松、常、鎮(zhèn)四府刑獄、兵防、鹽法、驛傳、運(yùn)道事務(wù)，于四府水利狀況也相當(dāng)熟悉。在他看來，蘇松兵備道拒絕兼管蘇、松四府水利，頗有推諉責(zé)任之嫌。

鑒于以上四大弊病的存在，林應(yīng)訓(xùn)提出了兩個(gè)解決方案：一是以浙江按察司僉事負(fù)責(zé)浙江諸府的水利事務(wù)，蘇松兵備道負(fù)責(zé)蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利事務(wù)，“如浙、直之交，或工當(dāng)并舉，或費(fèi)當(dāng)協(xié)濟(jì)，無分浙、直司道，悉皆聽臣督率”。換言之，直、浙兩大省級政區(qū)的水利管理至此分離，互不相涉。如若此方案不可行，“必欲浙江僉事兼轄并理”，則“乞圣明改敕該道移駐于浙、直之間，歸一調(diào)度三吳水利”，即將浙江按察司僉事的駐所移至直、浙二省交界處，統(tǒng)籌調(diào)度江南七府的水利整治事務(wù)。

疏上后，朝廷采用了林應(yīng)訓(xùn)所舉的第一個(gè)方案，“水利職掌，隸浙江者，責(zé)之浙江僉事；隸直隸者，責(zé)之蘇松兵備。如浙、直之交，工興之費(fèi)，各處司道俱聽按臣督率，舉劾得旨。水利系地方要?jiǎng)?wù)，各官不許推諉誤事。”(17)《明神宗實(shí)錄》卷59，萬歷五年二月癸未，第1363頁。隨著此道敕書的頒行，江南七府的水利事務(wù)，遂分由直、浙兩省司道管理，蘇、松、常、鎮(zhèn)四府屬蘇松兵備道，杭、嘉、湖三府則屬浙江按察司僉事。至此，明代江南水利的管理機(jī)制才基本穩(wěn)定下來，并延續(xù)至明末。

由此可見，萬歷初年，中央及江南地方政府對于江南水利事務(wù)的管理，基本上處于一種權(quán)責(zé)不清的混亂狀態(tài)。由此引出的思考是，在萬歷以前，江南七府的治水管理機(jī)制是怎樣的？

二、明代江南治水管理機(jī)制的演化進(jìn)程

要厘清明代江南的治水管理機(jī)制，首先須對歷史上江南七府的政區(qū)變遷進(jìn)行梳理。明代以前的太湖流域，長期同屬于一個(gè)行政轄區(qū)。秦與西漢屬會稽郡。東漢順帝永建四年，以錢塘江為界，分會稽為吳、會稽二郡，太湖流域因?qū)賲强ぁ蓵x屬揚(yáng)州。唐代前期，太湖流域?qū)俳蠔|道；肅宗乾元元年十一月，“置浙江西道節(jié)度使，領(lǐng)蘇、潤等十州”。(18)《資治通鑒》卷220，唐肅宗乾元元年十二月甲辰，中華書局1956年版，第7063頁。至北宋，太湖流域隸于兩浙路；南宋屬兩浙西路。入元后，太湖流域六路一府之地皆隸江南浙西道肅政廉訪司，統(tǒng)屬于江浙行省。(19)《元史》卷62《地理志五》，中華書局1976年版，第1491—1496頁。至明洪武十四年，朱元璋以直隸嘉、湖二府改屬浙江(20)《明太祖實(shí)錄》卷140，洪武十四年十一月丁亥，第2201頁。，太湖流域遂分隸直、浙二省。朝廷雖在高層政區(qū)歸屬上對蘇、松、常、鎮(zhèn)與杭、嘉、湖進(jìn)行了剝離，但就治水形勢而言，同處太湖平原的江南七府顯然是一個(gè)緊密相連的整體，初始仍將其納入一體管轄。

(一)永樂至弘治年間：應(yīng)天巡撫——浙江按察司僉事協(xié)同管理機(jī)制的形成

永樂元年，江南大水，成祖命“戶部尚書夏原吉治蘇、松、嘉、湖水患”。(21)《明史》卷6《成祖本紀(jì)二》，中華書局1974年版，第80頁。夏原吉回朝后，朝廷以江南諸府的水利修治事付通政司左通政趙居任。據(jù)官方史料，趙居任的官銜又被記為浙江治水左通政，如《太宗實(shí)錄》稱，永樂十三年，“浙江治水左通政趙居任言：‘蘇、松等六府，自春及秋，雨旸不愆，民樂耕作，比之往歲，實(shí)為豐年。’”(22)《明太宗實(shí)錄》卷168，永樂十三年九月癸丑，第1875—1876頁。永樂十七年，趙居任卒于任，遂“升浙江布政司右參議岳福為通政司左通政”(23)《明太宗實(shí)錄》卷209，永樂十七年二月戊子，第2123頁。，仍領(lǐng)江南諸府水利事。由此可見，永樂時(shí)期，朝廷顯然未將江南七府的水利事務(wù)按照所屬省級政區(qū)作分離式管理。

至洪熙元年，形勢發(fā)生了一定的變化。是年正月，明仁宗遣布政使周干、按察使熊概、參政葉春巡行江南諸府，察民利病。(24)《明仁宗實(shí)錄》卷6，洪熙元年正月己亥，第226頁。同年七月，周干還京，言“左通政岳福老疾不任事，宜別委任”(25)《明宣宗實(shí)錄》卷6，洪熙元年閏七月丁巳，第167—168頁。，繼位不久的宣宗遂召岳福還京，并命熊概“同四川參政葉春巡撫直隸及浙江諸郡”(26)《明宣宗實(shí)錄》卷8，洪熙元年八月癸未，第206頁。，江南地區(qū)的水利事業(yè)，遂轉(zhuǎn)由該巡撫管理。

通政司左通政與巡撫“直隸及浙江諸郡”，皆屬中央官員的臨時(shí)性差遣，但巡撫的使命和職責(zé)無疑更為明確。因此，以巡撫統(tǒng)一管理江南七府的水利事務(wù)，自然更有利于太湖流域的水利治理。

可惜好景不長。宣德五年九月，詔升兵部郎中趙倫為戶部右侍郎，越府長史周忱為工部右侍郎，總督東南稅糧，其中“倫浙江”，“忱南直隸蘇、松等府縣”。(27)《明宣宗實(shí)錄》卷70，宣德五年九月丙午，第1640頁。在這一人事安排下，浙江杭、嘉、湖三府遂屬浙江巡撫轄區(qū)，南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)四府則屬應(yīng)天巡撫(又稱蘇松巡撫)轄區(qū)。

江南七府分屬應(yīng)天、浙江兩大巡撫轄區(qū)，對于統(tǒng)籌管理江南治水事務(wù)而言，顯然是一種體制上的倒退，當(dāng)時(shí)的有識之士清晰看出了這一點(diǎn)。正統(tǒng)三年，浙江巡按御史俞本奏稱：

江南、浙西一帶，地廣民稠，稅糧浩繁，國用所資。而地低濱海，水之蓄泄，利害甚重，必得人綜理其事，是以永樂中特命大臣于蘇、松、嘉、湖、杭、常六府治水勸農(nóng)，催督糧稅。近年亦命侍郎巡撫，蘇、松、常則周忱，嘉、湖、杭則王瀹，二人各守一方，民情不能相通，水利不能兼濟(jì)。臣詢輿論，忱比之瀹，政事稍優(yōu)，往來經(jīng)過浙西，人民咸相仰戴。請以浙西糧多府縣令忱兼之，其浙東事簡之處仍令瀹巡撫，則民情以慰，國計(jì)可充。(28)《明英宗實(shí)錄》卷48，正統(tǒng)三年十一月戊戌，第932—933頁。按，趙倫以后，成均、王瀹先后任浙江巡撫，分見《明宣宗實(shí)錄》卷93，宣德七年七月辛酉，第2111頁；《明英宗實(shí)錄》卷6，宣德十年六月戊申，第120頁。

疏上后，朝廷雖“命行在戶部議行之”，但對于杭、嘉、湖是否應(yīng)改屬應(yīng)天巡撫管轄仍是一種舉棋不定的態(tài)度。正統(tǒng)四年，浙江巡撫王瀹為御史所劾，“遂罷浙江巡撫官”。(29)《明英宗實(shí)錄》卷58，正統(tǒng)四年八月戊戌，第1121頁。浙江巡撫的罷置，為江南稅糧、水利事務(wù)復(fù)屬同一巡撫轄區(qū)帶來了契機(jī)。次年，“直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)，浙江嘉、湖等府先被水災(zāi)，上敕巡撫侍郎周忱躬詣勘視”(30)《明英宗實(shí)錄》卷72，正統(tǒng)五年十月乙亥，第1391頁。，此舉表明江南諸府水利逐漸被納入統(tǒng)一的管理體系。正統(tǒng)六年四月，朝廷正式頒布詔令，“命巡撫南直隸，行在工部右侍郎周忱兼領(lǐng)浙江嘉興、湖州二府稅糧”(31)《明英宗實(shí)錄》卷78，正統(tǒng)六年四月庚午，第1534頁。，江南地區(qū)的水利管理，亦重新由分離走向統(tǒng)一。(32)按，《吳中水利全書》卷9《水官》(第324頁)載：“正統(tǒng)九年，敕巡撫應(yīng)天等府工部右侍郎周忱兼督杭、嘉、湖水利”，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)稍有不同。

景泰、天順時(shí)期，江南地區(qū)的水利事務(wù)一直由應(yīng)天巡撫總理。如景泰六年，敕“左副都御史鄒來學(xué)巡撫蘇、松、常、鎮(zhèn)四府，撫安兵民，操練軍馬，禁防賊盜，賑恤貧困。兼理四府并浙江嘉、湖二府水利事，益于民者，聽其便宜處置。”(33)《明英宗實(shí)錄》卷249，景泰六年正月己酉，第5385—5386頁。天順間，內(nèi)閣首輔李賢在給應(yīng)天巡撫劉孜的信中也提及：“近聞蘇、松、嘉、湖、常、鎮(zhèn)諸郡多水，禾稼無收，人民饑窘，且云賴有巡撫者在，不然無所望也。”(34)李賢：《古穰集》卷3《與劉顯孜都憲書》，《景印文淵閣四庫全書》第1244冊，第518頁。可見由應(yīng)天巡撫統(tǒng)籌管理江南諸府水利，當(dāng)為確鑿之事。

從表面上看，由浙江按察司僉事專理七府水利，專業(yè)化程度似乎得到了進(jìn)一步提高。不過這一政治舉措的背后，至少存在三個(gè)無法回避的問題：其一，浙江按察司僉事為正五品官，官階甚至在正四品知府(36)《明史》卷75《職官志四》，第1840、1849頁。之下，不可避免會給統(tǒng)籌管理江南水利帶來困難；其二，作為監(jiān)司官，浙江按察司僉事要同時(shí)聽命于浙江按察使、應(yīng)天巡撫兩套不同的管理班子，不僅降低了行政效率，更會給相互間的推諉扯皮留下了空間。其三，浙江按察司僉事畢竟為浙江之官，兼管南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利，在行政程序上也多有不便。進(jìn)一步而言，浙江按察司僉事駐地在浙江省內(nèi)，離吳境較遠(yuǎn)，也不利于于統(tǒng)一調(diào)度江南七府的水利事宜。

以上問題的存在，確實(shí)困擾著當(dāng)時(shí)的決策者。弘治七年，吏科給事中葉紳疏言：“國家糧餉，率仰給東南，而頃者蘇、松、常、杭、嘉、湖諸郡水道湮塞，甚為農(nóng)事之患，乞命官往治之”，“巡按監(jiān)察御史劉廷瓚亦以為言。上命工部左侍郎徐貫兼都察院左僉都御史，往同巡撫都御史何鑒協(xié)心經(jīng)理”。(37)《明孝宗實(shí)錄》卷90，弘治七年七月丙午，第1658頁。成化七年后，朝廷已令浙江按察司僉事專理七府水利，弘治七年言官疏稱江南諸府水道湮塞，乞中央派員整治，說明浙江按察司僉事并未很好地承擔(dān)起整治江南水利的責(zé)任，更透露出其無法切實(shí)管理南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)地方事務(wù)的尷尬。

關(guān)于這一情形，時(shí)蘇州人張習(xí)在《治水分司題名記》中稱：“成化初復(fù)設(shè)憲臣提督，其官系浙臬，去吳頗遠(yuǎn)未便。弘治辛亥，三吳水至，壬子為甚，甲寅尤甚，近臣奏命工部亞卿徐公蒞吳……而水漸疏息，事竣還朝……乃奏革憲臣，而輪選本部屬之賢者一員專治焉。”(38)張習(xí)：《治水分司題名記》，陳暐：《吳中金石新編》卷2，《石刻史料新編》第3輯第5冊，臺灣新文豐出版公司1986年版，第398頁。從張習(xí)所述可以清楚地看到，設(shè)于浙江的按察司僉事跨省管理蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利，確有“頗遠(yuǎn)未便”之弊。所以弘治八年工部左侍郎徐貫治水蘇、松還，即上奏乞革去浙江按察司僉事一職，請于工部遴選干員以專治江南水利。

有鑒于此，弘治八年七月，詔升“常州府通判姚文灝為工部都水司主事，專治蘇、松等七府水利”。(39)《明孝宗實(shí)錄》卷102，弘治八年七月癸巳，第1865頁。未幾，姚文灝以病免，傅潮繼任，“公身任其事，遍歷所轄，相地宜，究源委，即分司之在蘇者處之，其松、常、嘉、湖等六郡，則以時(shí)巡之”。(40)張習(xí)：《治水分司題名記》，陳暐：《吳中金石新編》卷2，《石刻史料新編》第3輯第5冊，臺灣新文豐出版公司1986年版，第398頁。以工部都水司主事專治江南七府水利，從行政效率來講，較之浙江按察司僉事似乎有所提升。但此職畢竟屬臨時(shí)性的差遣，待其事畢回朝后，太湖流域的水利事務(wù)依然需要地方專官管理。以故，浙江按察司僉事仍跨省兼管蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利事不改。

(二)正德至萬歷年間：蘇松兵備道的設(shè)置及朝廷在合治、分治問題上的搖擺

正德時(shí)期，情況出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。正德元年，應(yīng)天巡撫艾璞平定崇明海盜施天常之亂，奏請“添設(shè)兵備副使一員，常駐太倉。往來崇明沙上，提調(diào)軍衛(wèi)有司，兼理四府五衛(wèi)詞訟并水利屯田，其浙江僉事止令理其本省職務(wù)”，即允準(zhǔn)。(41)《明武宗實(shí)錄》卷17，正德元年九月壬辰，第519—520頁。

以蘇松兵備道的設(shè)置為標(biāo)志，蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利遂由其管理，浙江按察司僉事則止理浙省水利事。雖然在正德七年，一度“改設(shè)浙江兵備副使帶管蘇松水利”(42)張內(nèi)蘊(yùn)、周大韶：《三吳水考》卷15《水績考》，第556、557、558頁。，但次年，朝廷仍申令以“蘇松兵備副使謝琛，浙江僉事吳希由分管水利”。(43)《明武宗實(shí)錄》卷98，正德八年三月辛卯，第2055—2056頁。

正德九年，因都御史王真所奏，蘇松兵備道之職遭到裁革(44)嘉慶《直隸太倉州志》卷51《古跡》，《續(xù)修四庫全書》第698冊，上海古籍出版社2002年版，第74頁。，復(fù)以浙江僉事帶管南直隸江南四府水利。如此一來，江南水利重新陷入了正德元年以前的困境。正德十四年以降，浙江巡視許庭光、工科都給事中吳巖先后奏稱：“江南水利，數(shù)年以來，官員裁復(fù)不一，因革靡定。一遇小水，輒成大災(zāi)，乞添設(shè)大臣，專管水利。”(45)《明武宗實(shí)錄》卷195，正德十六年正月癸未，第3657頁。為解決這一問題，明廷決意回到成化七年之前的老路，即以應(yīng)天巡撫李充嗣兼管江南水利。(46)《明武宗實(shí)錄》卷195，正德十六年正月癸未，第3657頁。從實(shí)際情況來看，效果并不理想，李充嗣仍奏乞添設(shè)官員協(xié)修水利，中央遂遣工部員外郎林文沛前往江南，聽巡撫委任，協(xié)贊成功。(47)張國維：《吳中水利全書》卷12《敕諭》，第363—364頁。待林文沛事畢還朝后，朝廷又只能將江南七府水利事屬浙江按察司僉事熊允懋管理。(48)張內(nèi)蘊(yùn)、周大韶：《三吳水考》卷15《水績考》，第556、557、558頁。

總之，正德以來，朝廷對江南地區(qū)的治水管理機(jī)制進(jìn)行了多番調(diào)整。但無論是將江南七府水利分開管理，抑或?qū)⑵浜喜⒄危冀K未能徹底解決管理不力的弊病。而這一弊病，在嘉靖以后表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。

嘉靖十四年，兵科給事中朱隆上疏請于蘇州府太倉州“復(fù)設(shè)兵備，而裁革(州)治如故”，“上乃命設(shè)兵備，州治不必革”(49)《明世宗實(shí)錄》卷178，嘉靖十四年十月癸卯，第3832頁。，蘇松兵備道至是復(fù)置。之后，蘇松兵備道一度代替浙江按察司僉事，重新承擔(dān)起管理蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利的責(zé)任。如嘉靖四十年，應(yīng)天巡撫方廉請修水利，即言“蘇、松、常、鎮(zhèn)四郡水利甲于天下，宜備查應(yīng)修之處，分別工程難易，以次興工，河夫銀兩，編征追補(bǔ)……仍敕兵備憲臣往來督課之。”(50)《明世宗實(shí)錄》卷499，嘉靖四十年七月辛亥，第8264—8265頁。

但蘇松兵備道的本職，終究是整飭兵備，綏靖地方，時(shí)人謂其“事務(wù)之煩，甲于他省”。(51)張國維：《撫吳疏草·馮道留任疏》，《四庫禁毀書叢刊》史部第39冊，北京出版社1997年版，第229頁。以故，由蘇松兵備道兼管四府水利，確實(shí)分身無術(shù)。嘉靖四十五年，參政凌云翼請遣御史督理蘇、松四府水利，朝廷遂“改差巡鹽御史，仍敕浙江水利僉事帶管蘇、松水利”。(52)張內(nèi)蘊(yùn)、周大韶：《三吳水考》卷15《水績考》，第556、557、558頁。

需要注意的是，在嘉靖四十五年的朝廷決策中，除了以兩浙巡鹽御史臨時(shí)提督蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利這一新舉措外，復(fù)將此江南四府的治水管理權(quán)由蘇松兵備道轉(zhuǎn)移到浙江按察司僉事。但與之前情況頗有不同的是，嘉靖以前，由于浙江巡撫一職的空缺，杭、嘉、湖三府的稅糧、水利事務(wù)長期由應(yīng)天巡撫總理，江南七府的治水管理機(jī)制基本上為應(yīng)天巡撫——浙江按察司僉事——府三級結(jié)構(gòu)。嘉靖中期之后，隨著浙江巡撫建置的穩(wěn)定(53)按，嘉靖之前，浙江巡撫一職長期空缺，“或巡視或督鹺，有事則遣”(《明史》卷73《職官志二》，第1776頁)。嘉靖三十一年后，定置浙江巡撫一員，常置不廢。關(guān)于浙江巡撫的具體沿革，參見靳潤成：《明朝總督巡撫轄區(qū)研究》，天津古籍出版社1996年版，第82—83頁。，開始總管包括杭、嘉、湖三府在內(nèi)的浙江省全境水利事務(wù)。那么，嘉靖四十五年朝廷復(fù)以浙江按察司僉事專理江南七府水利后，浙江按察司僉事又需聽何省巡撫節(jié)制？向何省巡撫負(fù)責(zé)？

這樣的管理機(jī)制，其弊端是不言而喻的。隆慶改元，對這一機(jī)制進(jìn)行了微調(diào)，仍令兩浙巡鹽御史暫時(shí)督理蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利不改，浙江按察司僉事則止理省內(nèi)水利事。隆慶三年，浙江巡撫谷中虛從統(tǒng)籌管理江南水利著眼，指出此時(shí)的治水管理機(jī)制，仍有“兩浙巡鹽御史兼理蘇、松水利，而不及浙江之杭、嘉、湖；浙江按察司水利僉事督理浙江之杭、嘉、湖等府，而不能行于直隸之蘇、松、常、鎮(zhèn)”之弊，力請以兩浙巡鹽御史總理江南七府水利，其下則以蘇松兵備道、浙江僉事分省辦理直、浙水利事務(wù)。(54)谷中虛：《請定督理水利憲臣轄屬疏》，張國維：《吳中水利全書》卷14《章疏》，第452—453頁。疏上后，獲得批準(zhǔn)。(55)《明穆宗實(shí)錄》卷37，隆慶三年九月丁未，第951頁。

谷中虛的建議，確實(shí)在一定程度上化解了江南治水管理機(jī)制固有的弊病。但巡鹽御史畢竟不是管理水利的專官，加之轄域廣闊，“浙江，直隸之松江、蘇州、常州、鎮(zhèn)江、徽州五府及廣德州，江西之廣信府”(56)《明史》卷80《食貨志四》，第1932頁。等十七府一州的鹽務(wù)皆需其巡視，該員是否能切實(shí)行使好管理江南水利事務(wù)的權(quán)力，令人心生疑竇。

因此，隆慶五年，浙江巡按御史吳從憲上疏對這一施行兩年的政策提出商榷，其稱以浙江按察司僉事專轄浙江水利是“狃于一時(shí)之見”，仍請“兼轄蘇、松等府”。(57)高拱：《高文襄公集》卷12《議復(fù)蘇松管糧參政并水利僉事兼轄蘇松疏》，第165頁。針對吳從憲的建議，內(nèi)閣首輔高拱最終作出的決策是：

浙江水利僉事，兼轄蘇、松等府水利，見任(兵備)副使蔡國熙，止管理兵備事務(wù)。本部移咨該部，各請換敕書，令其欽遵行事。其浙江水利僉事，亦不許越境參謁直隸撫、按，妨廢職務(wù)。庶事有專責(zé)，而于國計(jì)不無少補(bǔ)。(58)高拱：《高文襄公集》卷12《議復(fù)蘇松管糧參政并水利僉事兼轄蘇松疏》，第165頁。

不難看到，雖然時(shí)人普遍承認(rèn)以浙江按察司僉事兼管蘇、松、常、鎮(zhèn)四府水利確實(shí)存在“統(tǒng)屬不便”等不利因素，但相較兩浙巡鹽御史而言，其終究是治理水利的專官，故是年九月后，重新以“浙江按察司僉事兼轄蘇、松諸郡縣水利”。(59)《明穆宗實(shí)錄》卷61，隆慶五年九月庚申，第1475頁。

至萬歷四年林應(yīng)訓(xùn)治水江南時(shí)，發(fā)現(xiàn)這樣的管理機(jī)制仍積弊甚多，加之蘇松兵備道王叔杲對于管理蘇、松四府治水事百般推諉，遂上呈《題明兵道職掌水利疏》，之后直、浙二省水利基本進(jìn)入分開治理的狀態(tài)。如萬歷十六年，上敕新任蘇松水利副使許應(yīng)逵稱：“近該撫、按官題稱，江南水患不常，亟宜復(fù)設(shè)專官管理，該部議復(fù)，相應(yīng)命爾前去專管蘇、松等四府水利，駐扎松江府地方，兼理農(nóng)務(wù)。”(60)張國維：《吳中水利全書》卷12《敕諭》，第366頁。崇禎四年，戶部重申：“浙江杭、嘉、湖三府，則責(zé)成水利道。南直蘇、松、常、鎮(zhèn)四府，則責(zé)成蘇松常道。”(61)畢自嚴(yán)：《度支奏議》新餉司卷24《復(fù)河道總督題河餉考成疏》，《續(xù)修四庫全書》第486冊，第28頁。可見，此時(shí)的政策制訂者，已不愿意在合治、分治問題上再搖擺。此后，這一治水管理機(jī)制，一直沿用到明朝滅亡。

結(jié) 語

在明代太湖流域政區(qū)歸屬長期分裂的政治背景下，如何對江南地區(qū)的水利修治事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，成為了困擾決策者的重要難題。從江南治水管理機(jī)制的演變過程可以看到，明政府相當(dāng)重視江南地區(qū)的水利修治，并頻繁調(diào)換管理機(jī)制以求更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐闹嗡蝿荨５牵芟抻谡^(qū)分裂這一大的時(shí)代背景，無論朝廷對江南治水管理機(jī)制進(jìn)行怎樣的調(diào)和，終究無法同時(shí)解決越境管理(合治時(shí)期)、統(tǒng)籌規(guī)劃(分治時(shí)期)兩大難題。

太湖流域川原沃衍、水網(wǎng)密布的自然地理環(huán)境，造就了該區(qū)域得天獨(dú)厚的空間交流優(yōu)勢，以故江南諸府向來被視作一個(gè)緊密相連的區(qū)域共同體。明代統(tǒng)治者或出于充實(shí)畿輔、鉗制地方的考量，將太湖流域分屬兩大省級政區(qū)，使得江南地域結(jié)構(gòu)遭到了不可逆轉(zhuǎn)的破壞。正如嘉興人魏大中所說的：“浙西三郡、江南四郡，本塊土而分，履者二之，各自為政，痛癢不接。”(62)魏大中：《藏密齋集》卷22《答田陸海》，《續(xù)修四庫全書》第1375冊，第124頁。有識之士已經(jīng)充分認(rèn)識到：行政區(qū)劃的分裂是明代江南社會治理水平徘徊不前的深刻癥結(jié)。

由此可見，在地方管理上，行政區(qū)與自然區(qū)的統(tǒng)一具有相當(dāng)重要的意義。建立在自然區(qū)基礎(chǔ)上的行政區(qū)，能夠有效地減少地方施政時(shí)的推諉與扯皮，提高行政效率乃至區(qū)域一體化水平。就江南區(qū)域而言，洪武十四年以來形成的行政區(qū)與自然區(qū)分裂的政治地理格局一直延續(xù)至今。如何在行政區(qū)與自然區(qū)分裂的背景下，加強(qiáng)相關(guān)地區(qū)的空間聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)彼此政治、經(jīng)濟(jì)體制的相互兼容，進(jìn)而推動太湖流域的區(qū)域一體化進(jìn)程，是考驗(yàn)新時(shí)代執(zhí)政者的一個(gè)重要課題。