加快形成減污降碳的激勵約束機制

楊峰 時顥 宿杰

中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。碳達峰碳中和是一場廣泛且深刻的經濟社會系統性變革，是推動高質量發展的必由之路，既關系長遠又與當前經濟工作密不可分。2021年中央經濟工作會議明確指出，要正確認識和把握碳達峰碳中和，要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制，防止簡單層層分解。這是重大的政策調整，也是現行考核制度的具體完善，對完整、準確、全面貫徹新發展理念及江蘇高質量發展具有重要現實意義。

科學認識減污降碳與高質量發展

一些地方出現“兩高”項目盲目發展及“運動式”減碳問題，背后是“政績沖動”、利益驅動和管控不力等因素作祟，必須科學認識減污降碳與高質量發展的關系。

認清減污降碳是落實高質量發展的根本要求。推動高質量發展是一項系統工程，必須堅持穩中求進、先立后破的工作總基調?！胺€”和“進”、“立”和“破”是辯證統一的整體，必須把握好“時、度、效”原則。統籌好生態環境保護和經濟社會發展的關系，避免陷入“一刀切”或“運動式”減碳的錯誤理念中。

認清減污降碳協同增效的內涵?，F行的環境末端治理模式，無法支撐環境質量的持續改善，必須強化在節能降碳大背景下開展污染物減排，逐步實現由末端治理向“源頭+系統”綜合治理轉換、碳排放強度管控向“總量+強度”雙控轉換、傳統污染治理向“二氧化碳+污染物”協同治理轉換，以實現減污降碳系統治理的最佳減排效果和最大經濟效益。

認清經濟增長與能源消費、碳排放之間的關系。能源是經濟增長的引擎，經濟增長可以實現與碳排放脫鉤，但不能與能源消費脫鉤。中華民族要實現偉大復興，發展仍是第一要務，發展就意味著消費能源。在新能源未能安全可靠替代傳統能源的情況下，傳統能源的貿然退出勢必會帶來能源安全的風險，進而影響高質量發展?？刂铺寂欧挪皇呛唵蔚乜啬茉聪M總量，而是在提升能源利用效率的基礎上調整能源結構，重點就是控制化石能源消費。一方面因地制宜發展光伏、生物質等可再生能源，另一方面加快新能源、儲能等技術創新，推動能源革命。

減污降碳協同增效的現實意義

從中長期來看，減污降碳協同增效在推進美麗江蘇現代化建設中將被擺在更加突出優先的位置，是在新發展階段構建新發展格局，著力解決資源環境約束，實現永續發展的必然選擇。

江蘇作為全國經濟大省、人口大省、能源消耗大省，要實現“爭當表率，爭做示范，走在前列”光榮使命，須承擔更重的剛性減排任務。2021年全省PM2.5平均濃度同比下降13.2%，連續八年實現下降。“十三五”期間全省碳排放強度累計下降約24%，超額完成目標，實現了對能源消費增量的有效控制。但我省污染物排放、碳排放總量仍然很大，結構性矛盾依然突出?！笆奈濉睂⒚媾R減煤空間進一步壓縮、城鎮化水平提高，以及部分重大項目陸續投產對能耗需求進一步加大等現實情況。

面對大氣環境持續改善和綠色低碳高質量發展的要求，迫切需要從根本上轉變產業結構和能源消費結構，從源頭管控、過程管理上拿出切實可行的舉措，進而實現更高質量的發展和生態環境改善。迫切需要把減污降碳協同增效擺在更加突出位置，倒逼排污企業從源頭上控制化石能源等物料消耗，著力實現二氧化碳與大氣污染物的協同減排，推動生態環境質量監管方式從“最后一公里”向“源頭一公里”轉變。倒逼經濟增長與碳排放逐步脫鉤，不斷完善綠色發展機制，培育綠色新動能，為經濟結構綠色轉型和可持續發展提供新的契機，推動江蘇高質量發展。

形成有效的激勵約束機制

減污降碳是深入打好污染防治攻堅戰和倒逼實現經濟社會高質量發展的“牛鼻子”，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動各類主體的積極性、主動性，多方面逐步形成有效的激勵約束機制。

健全綠色低碳政策標準體系。強化法規標準的剛性約束作用。充分借鑒國內外應對氣候變化立法的先進經驗，積極推動“雙碳”立法，修訂一批涉及能耗限額、產品設備能效的地方標準規范。健全完善能耗“雙控”預警、節能監察和執法體系，明確責任主體，倒逼用能企業向節能低碳模式轉變。研究制定低碳配套政策制度。建立健全綠電調劑機制，立足資源稟賦，發揮比較優勢，鼓勵跨區域、跨領域合作開發利用可再生能源。完善財稅價格激勵機制，落實環境保護、節能節水稅收優惠政策，對符合相關優惠目錄的企業實施增值稅減免，建立優惠目錄定期更新機制，推進節約能源、可再生能源發電領域電價改革。完善綠色金融政策框架和激勵機制，開發與碳排放權、排污權、用能權等相關的金融產品和服務，設立綠色產業發展基金、碳達峰碳中和產業投資基金和可再生能源發展基金等。加快全國碳市場建設。科學制定碳配額分配機制，適時將全國碳市場覆蓋范圍逐步擴大到電力外的其他行業，同時分行業建立萬元GDP碳排放量、萬元利稅碳排放量等碳排放水平衡量指標，將排放指標向先進企業傾斜。

健全目標指標考核體系。在綜合考慮碳排放水平、能源消耗、經濟發展階段、社會效益等影響因素的基礎上，逐步實現評價指標體系由能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”的轉變。在目標分解時，按照“十四五”規劃綱要明確提出的“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”等要求，以明確全國二氧化碳排放總量控制目標為核心，從國家、地區、重點領域三個層面，逐步建立自上而下的碳排放總量控制及分解落實機制，研究制定差異化的碳排放強度及碳排放總量控制目標體系。將減污降碳目標列入領導干部自然資源資產離任審計范圍，建立碳排放目標完成情況的評估考核和責任追究制度。

健全人才培養和科技創新體系。培養復合型人才隊伍。結合國家目標、市場需求和學科建設，依托高?？蒲性核确e極開展能源、環境、管理和金融等學科的交叉融合，培養出一批“雙碳”領域復合型實用人才。完善相關職業資格制度，加大對各參與主體的碳能力繼續教育培訓，提高低碳專業技術人員隊伍整體素質。拓寬人才交流合作。鼓勵高校和科研機構與發達國家開展政策溝通、技術交流或項目合作，全面提升碳減排科技創新水平。從戰略層面做好碳排放增量控制、碳減排服務技術儲備，科學布局近中遠期科技攻關，推動做好能源供給端和消費端的技術創新。一是建立完善綠色低碳技術評估、交易體系和科技創新服務平臺。完善溫室氣體統計、披露與核算制度，建立溫室氣體清單及排放數據綜合管理和共享平臺。二是探索建立新型電力系統，推動構建清潔安全的能源體系。布局前瞻性的零碳電力技術攻關，因地制宜推動適用技術攻關。三是強化對低碳控碳技術的創新研究。統籌推進節能降耗和減碳控碳技術的研究部署，加強對各領域CCUS（碳捕獲、利用與封存）技術攻關，鞏固并提升生態系統固碳能力。四是激勵實施低碳科技應用示范工程。以“科技創新+場景應用”的模式，建設一批綠色低碳循環發展的科技示范基地，以期實現重點關鍵節能低碳技術集中示范應用和現有適用技術集成應用。

（作者分別系南京市生態環境保護科學研究院大氣所副所長;南京市生態環境局四級調研員;江蘇省環境科學研究院工程師）

責任編輯：霍宏光