規范地方債的關鍵是政府轉型

方明月 李光武 聶輝華

從2018年上半年開始，結構性“去杠桿”成為宏觀調控的重要方向。所謂結構性去杠桿，是指重點去除地方政府和國有企業的杠桿，因為兩者的負債率較高。而國企負債率高，在一定程度上是因為很多地方國有企業（包括投融資平臺）背負著為地方政府借錢的沉重使命。在發展型政府的制度背景下，很多地方政府債臺高筑，少數地方政府違規舉債，寅吃卯糧，早已入不敷出。

一個典型案例就是近期暴露在公眾視野中的貴州省獨山縣。該縣一直是國家級貧困縣，2020年3月份才脫貧“摘帽”。全縣財政收入，2018年才不過10億元出頭，但自2011年至2018年間，在時任縣委書記潘志立領導下，該縣卻“一擲千金”，建造各種耗資上億至上百億元的政績工程。目前，該縣累積債務高達400多億元，其中由縣政府承擔償還責任的顯性債務為135.68億，由縣政府提供隱性擔保并以地方投融資平臺名義負擔的隱性債務大約264億元。

其實，“地方債”是一個籠統的概念。狹義的地方債，是指由財政部批準、通過省級政府發行的債券。這類債券的信用評級很高，應該不允許違約。我們根據財政部“地方政府債務信息公開平臺”，統計了2015年-2020年上半年全國31個省份的債務余額，并計算了負債率（債務余額/GDP）。從全國趨勢來看，2015年到2020年上半年，不管是債務余額還是負債率，都呈明顯的上升趨勢。

廣義的地方債除了由地方政府直接發行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺發行的企業債、公司債以及中期票據等債務，后者簡稱“城投債”，通常被認為是地方政府隱性債務的主要成分。由于城投債在金融交易系統里可以公開查詢，所以其違約情況往往成為地方債風險的風向標。近年來城投債屢屢“暴雷”，頻繁違約。

典型的比如獨山縣的債務問題，只是非常普遍的中國地方債問題的冰山一角。問題是，為什么像獨山縣這樣的地方要拼命借債呢？它們為什么能借到那么多錢呢？要理解中國的地方債，離不開以下幾個重要因素。

第一，激烈的地區競爭。長期以來，中國地區之間的激烈競爭是中國經濟維持幾十年中高速增長的“第一推動力”。已有的研究表明，轄區內經濟快速增長會給官員帶來三種收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

在地區競爭格局下，每個地區的政府就好比一個公司，縣委書記就好比董事長，縣長就好比CEO（總經理）。對一個“公司”來說，要想實現利潤最大化，當然首先要擴大投資，要搞大項目，要大力招商引資。然而，很多地方政府財力有限，上級撥款有限，又不能像真正的公司那樣接受外部股東注資或者干脆上市融資，于是地方政府就大力對外舉債。

所謂的“投資饑渴癥”，其實是地區競爭下的必然產物。

第二，地方政府成為實際上的“無限責任公司”。光是地區競爭，并不能解釋地方政府的天量債務。像獨山縣那樣，一年財政收入不到10個億，存量債務居然高達400多億。如果這是一個普通的公司，絕對不可能借到這么多錢。

關鍵在于，地方政府不是普通的公司，它實際上是一種“無限責任公司”。在推動轄區內經濟和社會發展方面，一方面地方政府的責任無限，另一方面其權力無限、手段無限、信用無限。

我們都知道，借貸需要抵押，但地方政府能夠動用的抵押物源源不斷，甚至可以憑空“創造”出來。地方政府經常將“生地”（未開發的土地）或者“熟地”注入投融資平臺，甚至利用政府收入為貸款單位出具擔保函或者承諾函。正是憑借著三重“無限”特征，地方政府能夠發揮巨大的杠桿效應，以小博大，通過各種渠道借到超過自身能力多倍的巨額債務。

第三，強勢的“一把手”。地方政府的特殊性質為其舉債提供了便利，但最終能夠成功地大規模舉債，離不開當地黨政主要領導（俗稱“一把手”）的“雄心壯志”。幾乎每一個債臺高筑的地方，都有一個“說一不二”的強勢領導。對于難以監管的地方隱性債務來說，在面臨激烈的地區競爭格局下，那些剛剛上任、年紀相對較輕或者晉升空間較大的“一把手”，更有可能大事舉債，謀求政治和經濟的雙重收益。

我們在調研中發現，在當下情景下，對于一個強勢的縣委書記或者市委書記來說，阻止其大肆舉債的制度安排付之闕如。

第四，隱性的“政企合謀”。有舉債的動力，也有舉債的雄心，是不是一定可以大肆舉債呢？不是，還需要有人愿意放貸，這就涉及金融機構以及各類中介。不可否認，一些地方政府、監管部門、投融資平臺、金融機構和各類中介在構建借債——放貸的利益聯盟時，主觀上有“服務地方經濟”的正當動機，方式上合法合規，結果上最終推動了地方經濟發展，并且沒有出現債務違約，那么這是一種值得肯定的“政企合作”行為。

然而，一方面，在中央三令五申嚴控地方債務、防止“明股實債”和各類違規舉債的嚴峻形勢下，還是有不少地方政府及其利益聯盟依然違法違規大肆舉債;另一方面，這些違規舉債行為導致了大量爛尾工程，浪費了納稅人的錢財，讓一些不法官員和商人中飽私囊。這就不是政企合作，而是一種轉型經濟時期典型的“政企合謀”行為。

第一，推動地方政府由發展型政府向服務型政府轉型。要從制度上杜絕地方政府違規舉債的動力，關鍵是推動地方政府角色轉型。只要地方政府還是一個發展型政府的定位，地方政府就必然有動力像公司一樣去借貸并刺激經濟增長。按世界銀行的標準，中國已經是一個中等偏上收入國家，下一步即將邁入高收入國家（即發達國家）行列。政府不應當繼續擔任推動經濟增長的主角，其主要職能不再是發展經濟，而是提供公共服務，維持社會平等，即從過去的“裁判員”兼“運動員”變成一個純粹的“裁判員”。政府角色的轉變，不僅有利于從根本上遏制地方政府大肆舉債的動力，而且有利于創造一個公平競爭的營商環境。

第二，限制“一把手”權力。如果說政府職能轉換需要一個過渡期，那么限制“一把手”權力則是當務之急。每一堆政績工程的背后，都可能有一個腐敗的“一把手”。十八大以來，大規模的反腐敗斗爭成功營造了一種“不敢腐”的政治氣氛。我們在調研中發現，在凡事強調主體責任的當下，“一把手”的權力可能有增無減，因此針對“一把手”的防腐機制仍然有待完善。

第三，將地方融資平臺債務透明化。目前，對地方債“開正門”的效果已經實現了，但是“堵后門”的效果尚未實現。要減少地方政府通過各類投融資平臺違規舉債，一個有效辦法是，對所有地方投融資平臺的各類債務（不僅僅是城投債）完全公開，并注明是否有地方政府擔保或者承擔連帶責任。這樣做有兩個好處：一是避免“隱性”擔保，讓地方政府的私下承諾不可置信;二是讓多個放貸機構之間彼此信息對稱，避免重復擔保和資不抵債。

（摘自《澎湃新聞》）