“賦能下沉”與“組合規制”：國家治理能力現代化下的社會體育組織發展

郭新艷

“賦能下沉”與“組合規制”：國家治理能力現代化下的社會體育組織發展

郭新艷

成都體育學院經濟管理學院，四川 成都，610041。

政府職能“賦能下沉”與社會組織“自我規制”在國家治理體系與治理能力現代化發展中，不斷改變著我國社會組織，國家治理能力現代化主導下的政府與社會組織的“組合規制”將會成為我國新時代社會體育組織發展的主要特征。當前我國社會體育組織的相關研究已全面展開，在理論研究及實踐方面均取得了一定的成果，但實踐中的具體問題研究不足，社會體育組織治理的理論研究遠落后于實踐發展的速度，起不到好的理論指導作用，通過“自我規制”提升社會組織治理能力的探究值得嘗試。在此研究框架中，社會體育組織的發展從如下方面入手：要充分認識到社會體育組織自我軌制的重要性；充分研究社會體育組織發展的規制環境；構建政府與自我合作規制；形成社會體育組織發展模式的規制合約；形成社會體育組織發展模式的可持續創新體系；建立和完善承諾和需求表達機制。

賦能下沉；自我規制；社會體育組織；規制合約；可持續發展

黨的十九大提出了新時代全面深化改革整體框架，明確指出發揮社會組織優勢，實現政府治理、社會調節和居民自治之間的良性互動，十九屆四中全會對社會組織提出了更高的期待和要求，反映出在國家治理體系和治理能力現代化的大格局中，社會組織是不可或缺的重要力量。根據我國民政事業發展統計公報，全國共有社會組織81.7萬個（截至2018年底），其在科教文衛、工商服務、法律、生態環境、社會服務等方面發揮了越來越重要的作用，尤其在2020年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情中，各類社會組織積極配合政府部門工作，有利推動了疫情防控工作的開展。

值得關注的是，志愿者及組織在此次新冠疫情突發事件中積極參與，也為此次應急管理工作注入了重要的力量，但社會團體的參與頻次明顯少于志愿者群體，更少于企業群體參與頻次，這也從另一個角度印證了我國社會組織由于起步較晚，還有待于發展完善的事實。但我們注意到，現有的政策文件提及的社會組織參與重大突發事件應急管理多為原則性規定，較少具體的指導建議。且在重大突發事件應急處理實踐中，重應急輕管理、重處置輕預防、重政府應急輕公眾參與的現象十分普遍。以至于當重大突發事件來臨時我們往往要付出更多的成本，不僅政府與社會組織之間的協調配合存在問題，且社會組織之間缺乏協調機制，容易出現“志愿失靈”現象[1-3]。

體育作為關系國計民生的重要領域也在經歷著前所未有的變化，社會體育組織呈現加速發展的趨勢，發揮的作用也日益突出，成為簡政放權、參與基層治理、助力國民體質提升、促進我國體育事業多元化發展的重要力量。

1 自我規制與規制失靈

一般性的社會組織規制主要由“政府對社會組織的規制”和“社會組織自我規制”兩部分組成。近幾年出臺了一系列重大政策和制度，其中包括國辦印發《體育強國建設綱要》《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》等，進一步強調了轉變政府職能，不斷完善體育治理體系，提高體育治理能力和治理效能，將適合由社會體育組織提供的公共服務和解決的事項，逐步交由社會體育組織承擔，并逐步以運動項目管理中心和單項體育協會改革為突破口，推動體育改革不斷深入。隨之各地紛紛出臺“放管服”配套改革措施，推動社會體育組織建設，“賦能”在逐步下沉。

但我國體育社會組織由于起步較晚，加之規模快速增加背后的制度缺失，其獨立性、專業性不足，導致部分組織政府行政干預和政治管制的特征明顯，由于快速起步，一些組織弱化了業務指導單位與其之間的關聯，而民政部門依靠自身的專業力量很難對社會體育組織進行有效監督，從而導致兩極分化的狀態，行政化和商業化傾向明顯[4-5]。而政府在“扶持”社會體育組織發展時，更多關注承接政府職能轉移，鮮有長期致力于提升社會體育組織能力建設的項目，因此單純的政府規制已不能為社會體育組織的規范建設提供充分保障。而另一方面，社會體育組織或體育組織聯合體為了保護組織成員或聯合體成員組織的利益，以及促進體育公共利益的實現自發組織制定約束及激勵機制，其具體內容和形式的選擇以及內部監督激勵機制的設計均由組織內部成員或聯合體組成成員參與議決并自愿實施的形式，被稱為“自我規制”。

自我規制的水平，近幾年也得到了一些發展，取得了一些成果。但仍舊存在諸多所謂的“規制失靈”現象。具體來說，現實中有如下幾方面體現：

（1）形成的規制聯盟覆蓋面狹窄，缺乏代表性。比如在幾乎所有的重大事件應急管理活動中，參與者絕大多數都是基金會、紅十字會和慈善會系統等具有強烈官方色彩的組織，而社團和民辦非企業單位少有參與，體育類社團更少，社會力量代表性明顯不夠，加之自我缺乏約束，處理不善容易產生公信力危機。

（2）缺乏懲戒機制，自我規制效率不高。社會組織之間差異過大，尤其現在每年在民政部門注冊的社會體育組織層出不窮，公益、管理、研究領域均有，涉及范圍交叉但互相又存在一定程度的依附關系，一旦形成自我規制機制，嚴格執法的情況并不多見。

（3）特權或隱私的自我保護導致的公共利益的破壞傾向性開始凸顯。新規制經濟學當中并存有公共利益理論支持者和集團利益理論支持者，兩者理論視角存在一定的差異性。集團利益理論支持者會認為，通過提升行業標準的目的是將某些其他組織排除在外，那么特定利益集團作為被規制對象其利益和特權是可以尋求有效保護的。當然，這一點與我們實現社會公共利益的整體視角是所變異的。

如果社會體育組織處于提升行業的服務能力和信任度水平，從而自我規制，其目標的實現必然需要一定的約束機制，否則，會產生異化傾向，倒向另外一種集團形式的自我保護，或許會與社會公共利益不完全一致，一旦出現此種情況，將會對社會公共利益造成威脅甚至破壞，也并不無可能。當然，到現在為止，還沒有發生過社會體育組織的此類事件，但是隨著規模的擴大，這種潛在的風險也是不可避免的。

總之，社會體育組織“自我規制”的形成是保障政府“賦能下沉”實現效果最為有力的機制與措施，但“規制失靈”的現象，在國家治理能力現代化背景下，開展社會體育組織發展的理論與實踐研究確實是值得探究與解決的問題。

2 現實需求下社會體育組織研究熱點及演進

針對如上現實需求，在理論界也展開了一系列長期的探索，尤其在社會體育組織研究方面，研究觀點頗多。對于社會體育組織研究狀況的進一步分析，有助于加深社會體育治理現實狀況的發展趨勢。自上世紀80年代對其研究的興起至今，因其獨特優勢而在公共治理體系研究中的地位日漸顯著，而隨著新型政社關系的構建，社會體育組織的相關研究也逐漸進入深化探索階段。（如圖1）。

圖1 社會組織相關研究關鍵詞網絡結構

2.1 社會組織框架體系研究：從概念界定到要素關系的轉變

開展社會組織研究，其首要任務就是弄清其基本的框架體系有哪些要素構成，其特點以及關系。早期研究通過對社會組織的發展歷史進行梳理，對其概念界定、屬性及內涵研究，已形成基本的共識，也即應具有一定的規范、合法注冊；有章程、制度；以及其非政府性、自治性和自愿性等（Salamon,Helmut,1994；王世剛，1994；唐士其，1998；李路路，2000；俞可平，2000）。隨著社會組織發展逐漸規模化，現有的研究逐步開始從國家與社會關系的角度，研究政府、社會組織、以及企業之間如何分工合作，社會組織如何在共建共治共享的社會治理中發揮積極作用（王名，2001，2008；Peter Drucker，2007；唐文玉，2011；苗紅培，2015；郁建興等；2017；程坤鵬等，2018；葉托，2019）[6-10]。

2.2 社會組織治理研究：從“協同參與”到“自我規制與能力提升”

隨著我國全面深化改革的步伐不斷加快，社會的多樣性、風險性不斷提升，社會治理進入復雜的治理系統，因而政府與社會組織、企業和公眾間如何加強合作與協同成為研究熱點。展開的研究包括社會組織參與公共危機治理以及基層治理等，“網絡化”、“協同”及“多中心”等治理理論被引入到社會組織的治理研究中（金家厚，2003；胡仙芝，2004；范如國，2014；王名，2014，2018；Tara Kolar Bryan，2017；吳新葉，2018，肖杰，2019）。但由于社會組織發展中存在的制度建設不完善、監督不到位等原因，單純的政府規制已不能成為爭取和維持社會組織公信力的唯一渠道，在此基礎上提出的“社會組織自我規制與約束，且通過治理體系的完整構建提升其治理能力”成為眾多研究學者推崇的研究重點（Mark Sidel，2005；楊志強，2007；Robert Lloyd，2011；崔開云，2018；葛文龍，2019；劉險峰，2019）[9-11]。

2.3 社會體育組織研究逐步側重治理效能提升

從現有社會體育組織研究成果來看（見圖2），圍繞“社會體育組織”核心節點的研究熱點，分別為“群眾體育”“公共體育服務”“體育治理”等。

圖2 社會體育組織相關研究關鍵詞網絡結構

整體呈如下特點：

（1）尋求多學科理論支撐。研究在方法手段上尋求優化路徑，采用愈加規范的研究方式與國外社會體育組織研究相結合，方式逐漸多樣化，包括公共治理、新制度經濟學等，尋求多元化解決策略（GROHS R,2004；黃亞玲，2003，2014；劉明生，2010；馮欣欣，曹繼紅；2012；馮曉麗，2015；黃紅媛，2015；任海，2018；陳云豪，董芹芹，2019）。

（2）個案和實證方面研究增多，治理制度設計及理論研究亟需完善。結合新時代背景，現有研究在治理模式、資源配置、控制監督及人才管理等領域進行了一定的探討，對于運用國家治理和社會組織相關理論成果來完善社會體育組織治理的研究也較為豐富（Inglis S，2006；Othma R，2014；陳洪，2014；秦小平等，2014；楊樺，2015；張偉，2017；郇昌店，2017；王凱，2019；杜梅，2019）。部分學者們在社會體育組織參與基層治理相關理論梳理的基礎上，進行了區域（如上海、廣州、溫州等）的調研與分析，對實踐經驗的進行了累積和總結（郭修金，戴健，2014；馬建珍，2016；沈克印，2017；熊濤，2017；胡慶山，2019）[11-12]。

總的來看，當前我國社會體育組織的相關研究已全面展開，在理論研究及實踐方面均取得了一定的成果，但仍有待深入與拓展：（1）具有中國特色的社會體育組織治理理論體系研究還有待完善。我國社會體育組織長久以來以配合體育行政部門開展工作的定位而存在，承擔了部分事務性的職能，與西方國家背景與經驗不同，需要從理論層面進行深入和完善的研究。（2）實踐中的具體問題研究不足，社會體育組織治理的理論研究遠落后于實踐發展的速度，起不到好的理論指導作用。（3）基于現實雪球通過規制經濟學視角研究社會體育組織發展的成果尚未多見，尤其通過“自我規制”提升社會組織治理能力的探究值得嘗試。

3 社會體育組織自我規制的基本理路

在對社會體育組織治理的現實需求及研究現狀分析的基礎上，從“賦能下沉”視角，結合政府規制與自我規制整合視角，形成社會體育組織自我規制的基本理路。

（1）要充分認識到社會體育組織自我軌制的重要性

服務型政府構建過程中，“下沉式賦能”是公共服務“最后一公里”的有效手段，傳統的“政府規制”與“自我規制”的結合，由政府制定和執行的行為規范與準則可在約束性機制下放權由社會組織或其聯盟來做，這樣能使社會體育組織更大的積極活動空間，也是一種“放權讓利”。當然，這種轉變并不是一蹴而就的，對于長期政府約束下的管理行為也不能驟然就發生變化，畢竟對于社會體育組織現有存在的規模增長過快帶來的自我約束不強、專業性不足、銜接性不充分等缺陷，轉變還是有所顧慮的，在現代國家治理體系中，社會組織承擔的角色及效果，還不足以令其獲得充分的自我規制權限。因此，對于完善社會體育組織規制體系，提升社會體育組織現代化管理能力來說，還是需要政府規制與自我規制的充分融合，有激勵性的約束。但只有全社會意識到社會體育組織自我規制帶來的能力提升與效益提高的潛在價值時，這種融合與繼續發展的制度才有生存和發展的空間，社會體育組織現代化治理能力才有提升的可能。當然，我們也要意識到，自我規制的前提是規制主體有意識的自覺行為，社會體育組織要想獲得公眾認可提升公信力，要主要依靠自身自我約束與規制的認知及行為選擇，對其來說，規制既是一種約束機制也是一種保護機制，是提升公信力的重要途經和手段，對其群體長期科學合理的發展是極有助益的。在這一點，上海市正在積極轉變理念，以建設全球著名體育城市為目標，促進本市體育組織朝著社會化、實體化、規范化、專業化和國際化方向發展，在逐步體系化提升全市體育社會組織公共體育服務的供給能力和水平。

因此，所謂充分認識到社會體育組織自我軌制的重要性，既指的政府及公眾的認知意識，也需要社會體育組織內化的自覺與行業共識，才能使整個社會體育組織自我規制的發展有效且長效化。

（2）充分研究社會體育組織發展的規制環境

要通過對體育社團、體育協會及其他社會體育組織相關發展狀況的資料進行整理和分析，研究其發展的規制環境，包括群體內關系、群體內合作及交易的規則以及可行的規制工具，通過探究這些要素，充分掌握其發展的規制環境狀態，探究其相關利益方的內在邏輯關系和相互作用機理，為建立社會體育組織最優規制機制、設計其激勵模式和機制提供基礎。

在我國，早期在市場機制的配合下，政府主導的體育組織的運行效率得到有效改善，但市場經濟也有其自身的缺陷和不足，進而導致市場在提供公共體育物品時也會出現不能有效的分配商品和勞務的情況，即市場失靈，一旦出現市場失靈，政府又不能進行有效調控的情況下，人們對體育資源的需求就會得不到滿足，在這種情況下，非政府性的體育組織應運而生，即非營利性體育組織，這類組織主要是民間社團性質，主要包括各類體育社團、體育類基金組織、各種體育協會等。這類組織是由基層民眾自發組織的，能直接反映基層組織民眾的體育需求。傳統的體育組織在宏觀調控和指導方面具有較強的行政優勢，民間體育組織具有較強的群眾基礎，能夠真實客觀及時的反映基層群眾最迫切的體育需求，為體育行政部門提供真實客觀的體育信息，以促進其職能的不斷轉變，是對政府體育組織的有益補充。因此，我國社會體育組織的規制環境，隨著經濟體制的改革，環境構成亦有多重性。

（3）構建政府與自我合作規制

在一定程度上來說，純粹的自我規制與完全的政府規制一樣，都需要滿足較多的條件才能實現，否則前面分析的“規制失靈”現象就會出現。雖然在現代治理體系下，自我規制是未來發展的方向，也呈現一定的優勢，但是，完全的自我規制與經濟學中的完美均衡一樣，需要非常苛刻的環境條件，要求自我規制主體也即社會體育組織對于所有被規制的機構的信息要完全熟悉，在經濟學研究的假設中，這個需要完全信息對稱，而在現實實踐中，是非常難做到的，社會體育組織由于其設立及運作的過程通過民政部門，在與體育領域的銜接過程中，很多時候信心獲取并不具備優勢。資源和權威的缺失，社會組織自我規制大多面臨規則遵從問題的困擾。但是政府規制和自我規制各自均存在優點，在這點上，是可以互補的。如果兩者可以互補，在現有條件下，不失為一種相對有效的解決方式。

在具體的運行過程中，兩者為合作規制，通過政府規制可以實現頂層設計功能、激勵功能和監督功能，以及我們說的“賦權”功能，將一部分政府職能轉移到社會體育組織開展，如群眾性體育賽事，單項協會體育賽事的舉辦及賽事的審批放開等，來提升社會體育組織的效能。譬如，從2012年12月開始，在上海市體育局的支持下，上海市體育總會主動強化和改進樞紐功能，采取給政策、給項目、搭平臺、建機制等舉措，對體育社會組織進行鼓勵、引導與支持。2016年，上海市財政局、上海市體育局共同出臺了《上海市促進體育發展財政專項資金管理辦法》。2017年，上海率先在市財政專項資金中設立體育社會組織專項資金，并首次發布《體育類社會團體專項資金獎勵意見》，隨后的2018至2000年，堅持每年發布，并逐步擴大專項資金獎勵范圍，涵蓋了除基金會外的所有市級體育社會組織和區體育總會，確保了制度建設框架先行，在專項獎勵的“賦能”下，不論是體育社會團體還是社會服務機構，都在煥發出創新發展的“新動能”。

同時，社會體育組織自覺意識的形成將會慢慢引導向一種行業共識，最終達到自我規制。當然，在合作規制初始階段，政府不僅要主動轉變單一政府規制的理念和行為，也需要通過各種政策和舉措的頒布和實施激勵社會體育組織立章建制，進行自我規制。

（4）形成社會體育組織發展模式的規制合約

基于新規制經濟學的理論框架，可以利用博弈論、信息經濟學、激勵理論、委托代理等機制設計理論，研究社會體育組織與多級政府之間的委托代理關系，分析相鄰兩級政府之間的道德風險與逆向選擇問題，設計最優的委托代理合約，調動各級政府發展社會體育組織的積極性，通過研究政府作為規制主體，對體育社團、體育總會、體育協會等被規制對象的最優規制合約和政府補貼政策，還要注意不同激勵強度構成的不同規制合約，分析不同規制合約對被規制對象所承擔的多個任務的影響，設計社會體育組織的最優運作機制和規制合約。

就政府部門而言，改變固有的社會組織“第二政府”的思維固式，理清政府與社會組織的職能分配與關系，在一定范圍內以契約的形式讓社會組織獨立完成部分功能。現有的社會體育組織發展模式的規制合約主要在體育公共服務供給領域進行了很多嘗試，形成了一定的效應。如江蘇宜興體育局將舉辦體育賽事的權利以招標購買的形式交由體育協會舉辦、廣東省殘疾人聯合會向社會組織購買殘疾人體育服務，同時以契約合同方式進行供給質量把關，就是政府放手購買體育公共服務供給的成功案例。

（5）形成社會體育組織發展模式的可持續創新體系

新規制經濟學里的商業模式創新理論，主要是研究這些模式的分類、特點、構成要素和模型等。而對于社會體育組織自我規制的發展來說，在其規制環境和規制合約確定的基礎上，要形成國家現代治理體系下的社會體育組織發展模式的創新方法、創新動因和創新成效，創新演變軌跡，探尋政府規制如何與自我規制融合，融合方式、方法及條件，保障社會體育組織研究創新可持續發展的關鍵成功因素、關鍵流程、風險和管理重點。如對于城市而言，如何圍繞城市治理水平的目標，以各地體育總會為“樞紐”，以各類體育社會組織為分支“結點”，不斷推動治理手段、治理模式、治理理念創新，全面推進體育社會組織治理體系和治理能力現代化，形成社會體育組織發展模式的可持續創新體系。

2021年1月4日，《成都市體育賽事活動管理辦法》（以下簡稱“辦法）”正式出臺，并將于2021年2月1日開始施行。該“辦法”按照謀賽、營城、興業、惠民相結合的原則，明確鼓勵支持社會力量引進、舉辦賽事活動的方式，明確主辦、承辦、協辦方等各方應履行的責任和義務，規定賽事活動名稱、審批、票務等環節和事項的規范，為各類體育賽事舉辦營造公平有序的發展環境。通過辦法的頒布，明晰了政府與社會組織責任與義務的分擔，將政府規制與自我規制相融合，形成契約關系。

（6）建立和完善承諾和需求表達機制

社會體育組織的利益相關者有很多，除了委托人和政府之外，還包括媒體、公眾、服務對象，以及受益人等。我們可以將“自我規制”看作是社會體育組織對其利益相關者所作出的一種承諾。從利益相關者角度來看，社會體育組織與服務對象或受益人關系是最為密切的，如委托某社會體育組織開展社區體育服務活動，服務對象出于對社會體育組織資質的了解、水平的信任是毋庸置疑的，正因為如此，在日常活動管理中，他們對于社會體育組織的管理活動監督的話語權并不高，也即對于“自我規制”的監督并不方便實施。一定角度來講，這是個矛盾問題，一方面處于了解建立的信任，一方面又無法對“自我規制”提出話語權，因此，社會體育組織的自我規制應當對服務對象或受益人的承諾機制更為完善，在規制行為準則中明確其提供的服務內容、程序、數量和品質，以及服務對象和受益人的主要權利和實現權利的具體途徑。而在很多情況下，缺少對服務對象或受益人的重視并不是說規制準則在形式上缺少承諾，因為一般意義上提供服務會規定內容與基本標準，而是說規制沒有為他們提供可行且便捷的參與渠道來監督規制的執行。為此，還應當建立相應的服務糾紛處理機制，指定專門的工作人員或機構負責收集服務對象和受益人的意見和建議，接受其投訴，使其有需求有通暢的表達渠道。

4 結 語

從國家治理體系現代化的角度來講，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。加強體育治理的理論研究和頂層設計，抓緊制定體育治理體系和治理能力現代化急需的制度，是實現新時代國家體育治理現代化的重要任務。新時代背景下社會體育組織治理體系的構建雖然是新課題，但從公共治理和新規制經濟學創新角度看，從“賦能下沉”視角，結合政府規制與自我規制整合視角，可形成社會體育組織自我規制的基本理路。通過政府規制實現頂層設計功能、激勵功能和監督功能，即“賦權”功能為社會體育組織進行賦能，提供規制環境前提；秩序的規制為社會體育組織治理建立了行為規范和可供遵循的標準，而國家治理顯然在社會體育組織治理中發揮了強大的主導性作用。國家治理能力現代化主導下的社會體育組織“秩序規制”這一特征會在發展過程中進一步體現出來。

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“Empowerment Sinking” And “Combination Regulation”:Development of Social Sports Organization under the Modernization of National Governance Capacity

GUO Xinyan

Economy and Management School in Chengdu Sport University, ChengduSichuan, 610041, China.

In the modernization of national governance system and governance ability, government function “empowerment sinking" and social organization “self-regulation” constantly change our country's social organization. The combination regulation of government and social organization under the guidance of modernization of national governance ability will become the main characteristic of social sports organization development in the new era. At present, the relevant research on social sports organizations in China has been carried out in an all-round way, and some achievements have been made in theoretical research and practice, but the research on specific problems in practice is insufficient. The theoretical research of social sports organization governance lags far behind the speed of practice development and plays a bad role in theoretical guidance. In this research framework, the development of social sports organizations starts from the following aspects: fully realize the importance of social sports organization self-track system; fully study the regulatory environment of social sports organization development; construct government and self-cooperation regulation; Form the regulation contract of social sports organization development model; form sustainable innovation system of social sports organization development model; establish and perfect commitment and demand expression mechanism.

Empowerment sinking; Self-regulation; Social sports organization; Regulation contract; Sustainable development

1007―6891（2022）02―0098―06

10.13932/j.cnki.sctykx.2022.02.21

2020-11-19

2021-02-09

四川省社會科學規劃重大項目：成渝地區雙城經濟圈大體育一體化發展研究（批準號SC20ZDCY002）階段性成果。

G80-051

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