基于資源基礎理論的政府數字化轉型影響因素研究*

中國礦業大學 安梓琪，劉童月

在第四次工業革命興起的背景下，大數據分析、人工智能等新型信息技術日益增強對人們經濟生活和國家管理工作的重大影響。以構建數字政府為重點指向目標，以數據互通、數據化全面協作和跨部門業務流程再造為核心特點的政府數字化轉型工程[1]，已成為當前促進我國政府部門治理體制現代化的重要議題。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。”2021年發布的《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。”各地方政府也出臺相應政策，開展“最多跑一次”等數字化改革。與此同時，在與新冠肺炎疫情斗爭的過程中，政府數字化轉型在疫情防控、物資投放與調配、復工復產等領域發揮了重要作用。

國內外學者從不同角度對政府數字化轉型進行研究，其研究內容大致可以分為三類：（1）政府數字化轉型的概念、要素、特征[1][2]；（2）基于國內外具體案例，研究政府數字化轉型的現狀并提出相應建議[3]；（3）基于典型案例，研究政府數字化轉型的創新實踐路徑[4]。其中，對于政府數字化轉型影響因素的研究較少，且局限于定性研究與案例分析，存在一定的研究局限。

基于上述因素，本研究以資源基礎理論為基點，從有形資源、無形資源、人力資源等三個方面建構模型，分析影響政府數字化轉型的因素，為政府服務治理能力提升、“數字中國”體系建設提供切實可行的政策建議。

一、理論基礎、研究模型與假設

（一）資源基礎理論

本研究以資源基礎理論為基礎，側重于政府如何通過充分挖掘和利用內部資源來推動數字化轉型。資源基礎理論萌芽于二戰后全球經濟復蘇、企業蓬勃發展的階段。1959年，Penrose在其著作《企業成長理論》中提出了公司是社會資源集合體的觀點。Wernerfelt承襲研究企業的差異化戰略，并在1984年出版了《企業的資源基礎論》，首次闡述了資源基礎觀。1991年，Barney進一步提出公司取得競爭優勢的基石就是所掌握的資源必須具有價值性、稀缺性、不可模仿性和不可替代性，建立了VRIN框架，標志著資源基礎理論作為一套理論體系正式起航[5]。從資源基礎理論來看，資源的差異以及對資源的認識、利用影響著企業戰略管理和資源分配，同時也作用于企業能力，促進競爭優勢的塑造、經濟效益的創收。資源基礎理論為組織績效的生成提供了有益的啟示，有學者指出，該理論也可以借鑒到公共部門管理研究中[6]。政府部門的數字化轉型，是對傳統政務信息化、政府治理民主化、治理體系和治理能力現代化的反映，而其背后也少不了技術資源、組織資源等多種資源的協調聯動作用。

（二）理論模型

政府各類資源有很多種，本文采用Grant標準，將資源分成三大類，即有形資源、無形資源和人力資源。有形資源分為社會經濟資源、基礎設施等物質資源；無形資源指的是關于技術等的無形資產；而人力資源是公司內部成員的技術素質、知識水平和決策能力等方面向企業所提供的生產性服務[7]。根據前述分析，本文按照Grant標準把政府資源細分成了有形資源、無形資源和人力資源三大部分，其中各類資源又包括具體的項目，并據此構建了本文的分析模型。如圖1所示，有形資源包括基礎資源和規章制度兩方面。政府的數字化轉型意味著信息化的推進和數據資源共享，這需要投入資源來籌建一個各部門互聯互通的數據網絡，并對其進行及時更新和維護以保障其正常使用。本研究將其劃分為財政投入和軟硬件基礎設施的支持。而清晰細致的規章制度是對政府行為的保障和要求，也是政府工作不同階段的指導和規劃。具體的規章制度可以規范政府的行政決定和行政行為，使工作人員處理各種任務都有規可循。本研究以政府是否制定了實施細則、長期規劃和相關規范來衡量。

圖1 政府數字化轉型影響因素的分析模型

無形資源選取了組織認知。從政策目標的描述上，政府數字化轉型經過“政府信息化”階段、“電子政務”階段到“數字政府”階段[2]。由此看來，明確現階段目標的具體概念，已成為對于政府組織整體的思想認識水平的要求。缺乏對其正確認識將影響轉型的實施。因此，我們將組織認知列為一個指標，歸于無形資源。

人力資源選取了技術能力。政府數字化變革是技術驅動政府職能變革的新階段。但是，個人隱私安全等數據開放問題也向政府數字化轉型提出了技術挑戰。因此對于數字技術的掌握和培訓，以及領導人員的數字知識與能力都是值得關注的。于是本研究將政府整體和個人的技術能力作為人力資源的一個重要方面。

（三）研究假設

1.基礎資源與政府數字化轉型的關系

政府的數字化轉型和政府數據處理能力密切相關，需要依賴巨大的政府財政資源投入。政府需要財政資源進行軟硬件設施的建設，沒有數字基礎設施便無法實現對數據的信息化利用[8]。政府建設并運作官方的數據互動網絡平臺，實現數據公開及與公眾直接的信息互動；同時需要基于如大數據、云計算等現代數字信息技術的硬件設施環境。本研究將以上內容匯總歸類為基礎資源。基于上述分析，提出以下假設：

H1a：基礎資源的完善對政府數字化轉型有正向影響。

2.規章制度與政府數字化轉型的關系

在公共管理和公共組織的背景下，制度通常被理解為“規則、角色、規范和期望的社會結構，約束個人和群體的選擇和行為”[9]。規章制度具有保障規范化、有序化的作用，使得政府所有行為有范本可遵循，避免了行政行為的混亂和任意性；同時，長遠的規劃保障了任務各階段的合理性和持續性。因此本研究提出以下假設：

H1b：規章制度的出臺對政府數字化轉型有正向影響。

3.組織認知與政府數字化轉型的關系

各地區政府對政府數字化轉型戰略的理解存在著不同，這就造成了落實國家大數據戰略的困難程度的差異、為轉型創造的政策環境的差異，以及戰略規劃和實踐進程的差異[10]。政府內部對于政府數字化轉型的認知主要分為三個方面，其一是具體概念的全面理解。數字政府建設的政策表述經歷了階段性發展過程，不同時期的概念和要求也有所發展[2]。其二是原因和價值的高度認同。政府人員應在主觀上認可數字化轉型對于提升公民獲得感的意義[11]。其三是轉型要求的深刻認識。政府人員需要認識到政府數字化轉型的路徑和目標，及在日常工作中如何實現轉型。因此本研究提出以下假設：

H2：組織認知的建立對政府數字化轉型有正向影響。

4.技術能力與政府數字化轉型的關系

數字化的特點要求政府人員具有相當水平的信息技術才能和學科素質，運用數字信息技術協助政府部門獲取并傳播更多的數據、信息與知識，為政府部門治理目標服務[8]。政府在數字公共服務能力的發展過程也是地方政府與技術互動不斷深入的過程[12]。所以政府需要掌握專業技術的工作人員推進政府數字化轉型。另外，政府活動受到政府官員的管理和支配，所以官員的素養和才能也決定了其針對政府大數據資源利用問題而產生的政府活動的合理性和專業性。基于此，本研究提出以下假設：

H3：技術能力的提升對政府數字化轉型有正向影響。

二、研究設計與數據分析

（一）問卷設計與收集

為驗證假設，達成研究目標，本研究采用問卷法，面向各政府部門工作人員發放問卷，收集數據，并使用結構方程模型檢驗假設。問題中，除個人信息以外都使用了李克特五級量表的題目類型，調查了政府工作人員對于本部門基礎資源、規章制度、組織認知、技術能力及政府數字化轉型的看法，1-5分別代表“非常不贊同”“不贊同”“一般”“贊同”“非常贊同”，共17個題項。問卷題目主要來自國內外相關研究成果，又根據本研究特點進行了修改，如表1、圖2所示。

圖2 政府數字化轉型影響因素的假設模型

表1 變量測量題項及來源

本研究通過問卷網在線平臺制作問卷，于2022年1月25日至2月8日向政府工作人員發放問卷，歷經15天，共回收問卷248份。在數據分析前，把所有回答時長不足50秒和回答內容相似率大于90%的個案劃分為無效個案并剔除，共35份，最后剩下的有效問卷為213份，問卷有效率85.89%。

（二）數據分析

本研究采SPSS 26.0對問卷數據進行分析，對問卷可靠性進行檢驗；使用Amos 26.0繪制模型，進行假設和模型的驗證。

在213份有效問卷中，男性被調查者占40.4%，女性占59.6%。被調查者年齡從23歲到61歲，其中23-35歲有90人，占42.2%；在該部門工作年限有效個案為202個，占94.84%，調查對象中最長工作年限為37年。

1.信效度檢驗

首先根據KMO和巴特利特檢驗結果，KMO值為0.935，巴特利特球形度檢驗顯著性為0.000，說明可以進行主成分分析。再根據驗證性因子分析，刪除因子載荷小于0.5的第10題，最終各潛變量的Cronbach’s α都在0.8以上，說明量表具有較高的信度；各潛變量的組合信度（CR）都超過0.7，平均方差提取量（AVE）都超過0.5，說明量表具有較高的區別效度，如表2所示。

表2 因子標準負荷、Cronbach’s α、CR和AVE

2.模型擬合與假設檢驗

經AMOS 26.0擬合與檢驗，得出了最終的結構方程模型擬合指數。適配指數結果顯示：CMIN/DF=2.685，小于臨界值3；NFI=0.92，IFI=0.948，CFI=0.948均大于臨界值0.9；AGFI=0.81，大于臨界值0.8；GFI=0.869，接近適配值0.9；RMSEA=0.089，接近適配值0.08。由此可知，模型的擬合程度是可以接受的。對模型的路徑加以分解，即可得出各變量間的標準化路徑系數，如圖3所示。假設檢驗結果如表3所示，由此可得，前文提及的4條假設全部通過驗證，假設成立，即基礎資源的完善對政府數字化轉型有正向影響；規章制度的出臺對政府數字化轉型有正向影響；組織認知的建立對政府數字化轉型有正向影響；技術能力的提升對政府數字化轉型有正向影響。

表3 假設檢驗結果

圖3 政府數字化轉型的影響因素模型及標準化路徑系數

三、結論與討論

（一）研究結論與政策建議

本研究以資源基礎理論為基礎，首先從有形資源、無形資源、人力資源三個方面，建立了其與政府數字化轉型相關的基本理論模型和研究假設，然后采用調研問卷收集的數據，并利用SPSS 26.0和AMOS 26.0等軟件系統加以檢驗，對政府數字化轉型的影響因素進行定量研究，得出下列研究結論與政策建議：

1.基礎資源是影響政府數字化轉型的積極因素

H1a成立說明加強政府數字化的硬件設施與軟件設施以及相關預算的投入，能夠加快政府進行數字化轉型的步伐。因此，各級政府要堅持政府數字化轉型軟硬件共同發展，除了加強構建功能完備、集約高效的硬件基礎設施外，還可以將區塊鏈、大數據分析等先進技術應用于政府治理。中央及地方各級政府加強數字化政府的財政投入，還可以推動數字社會經濟建設，為彌補信息服務與通信設施的短板提供外在壓力，為各級政府縮小數字鴻溝提供內在動力[4]。

2.規章制度為政府數字化轉型提供政策保障

檢驗結果顯示，H1b成立，說明完善數字政府相關法律與實施規范有利于政府轉型，能為其提供政策保障。首先，完善國家層面政府數字建設法律體系及信息數據安全相關法律；其次，各級部門完善政府數字化建設具體規范，明確其專門機構、人員以及具體工作流程。

3.樹立正確的組織認知能夠推動政府數字化轉型

H2成立說明領導對于數字政府建設的支持、合理的人員安排、高效科學的機構設置能夠推動政府數字化轉型。各級政府領導需要對于政府數字化建設有確切理解與高度重視，積極推動其發展。同時，政府可以針對轉型需求，建立專門部門或小組，或根據實際情況合理配備、委任相關工作人員。

4.科技為推動政府數字化轉型提供技術支撐

H3成立證明政府部門領導和相關工作人員的科技能力為數字政府建設提供了技術支撐。各級政府能夠依托高校、科技企業對其相關人員進行技術培訓。政府也可以根據實際情況增設人工智能等專業院校，為政府部門輸送數字人才；通過常規化數字技能培訓，能夠增強政府領導等新媒體的熟練度、網絡語言的豐富度以及對于政府數字化轉型管理的知識、綜合執網能力[4]。

（二）存在不足與展望

首先，資源基礎理論在理論與實踐不斷深化的過程中，產生了動態資源基礎觀和資源行動觀，考慮了資源形成和資源配置，以及主體發揮能動性的發展資源、配置資源的能力。本研究僅選取了基礎資源、規章制度、組織認知和技術能力對政府數字化轉型的影響，但在現實中資源是動態變化的，因此本研究的假設模型并沒有考慮資源的所有情況。其次，因為中國各地方的經濟社會發展水平存在差異，物質條件、知識技術水平也會有一定區別，不同地區政府的試點政策也存在區分，因此政府數字化建設存在一定程度的地域差異。問卷發放過程中，調查對象的選擇受到課題組成員個人的信息條件限制，調查難以覆蓋全國所有城市的各個政府部門，屬于非概率抽樣，因此搜集的數據結果存在一定限制。綜上，后續研究應當著眼于動態視角，繼續研究資源的發展和變化帶來的影響；同時還要開發科學完善的抽樣方法，綜合考慮各個地區的實際情況，降低非概率抽樣對于研究成果的影響。