河西走廊非貧困地區實用性村莊規劃探索

譚 政

（中規院（北京）規劃設計有限公司西北分公司，甘肅 蘭州 730000）

0 引言

過去的村莊規劃普遍存在套用城市規劃方法、脫離村莊實際、指導性弱等問題［1］。新時期，實用性村莊規劃要圍繞如何解決村莊要素流失與衰退的核心問題［2］，征求村民意愿，凝練規劃內容，對村莊建設提供合理指導［3］。甘肅省嘉峪關市依托國家“一五”計劃重點項目“酒泉鋼鐵公司”的建設而興起，建市時間短，但城鄉規模體量懸殊。2019年，嘉峪關市城鎮化率達93.7%，人均生產總值與農村居民人均可支配收入均位列甘肅省第一。然而，“大城小村”特征明顯的嘉峪關市在過去的規劃建設過程中并未有效培育村莊發展的內生動力，目前依然存在鄉村發展空間受限、基礎設施欠賬多、鄉村振興資金匱乏及村莊特色難以彰顯等問題。在全面開啟鄉村振興的新時期，嘉峪關市需要思考實用性村莊規劃引領鄉村振興的路徑。

1 現狀問題

1.1 現狀概況

文殊鎮為嘉峪關市下轄3鎮之一，位于嘉峪關市南部，與嘉峪關市區隔河相望。境內文殊山、討賴河谷與市域北部黑山形成天然屏障，為嘉峪關市上風上水的形勝之地（見圖1）。文殊鎮總面積134 km2，下轄6個行政村、41個村民小組，總人口7 490人。

圖1 文殊鎮區位特征

1.2 特色優勢

文殊鎮河口村雙泉旅游度假村是嘉峪關市最早的農家樂一條街，2019年實現社會總產值2.7億元。為解決農村老年人吃飯問題，文殊鎮聚焦農村養老服務需求，在河口村開辦嘉峪關市首家孝老飯莊，為73歲以上老年人提供餐飲服務。后續依托孝老飯莊建成集用餐、休息、康養、娛樂于一體的實用型養老服務中心，培養并樹立“老有所養，老有所依，老有所樂，老有所安”的孝善風尚，創造了甘肅省農村養老新模式。

1.3 主要問題

三調數據顯示，文殊鎮除原城市總體規劃用地外，其他草地、裸巖石礫地、裸土地和空閑地等可利用空間不足100 hm2，且多為遠離主要道路的邊角地（見圖2）。

圖2 文殊鎮可供利用空間示意圖

“十四五”時期，全面深入實施的鄉村振興戰略，一方面為嘉峪關市文殊鎮村莊發展帶來了重大機遇；另一方面由于當前村莊存在的問題愈加突出，鄉村振興依然面臨較大挑戰［4］。一是“大宅小院”現象普遍，衛生防疫和集約用地水平有待提升。由于歷史、氣候等原因，河西走廊地區農宅普遍采用居住、養殖一體的形式，文殊鎮各村戶平均宅基地面積為 586 m2。二是基礎設施存在短板，村民建設與維護村莊的意愿較低。長期以來，城市反哺導致村民自身對村內設施投資、修繕意愿較低，村內整潔、空蕩的街道與院內破舊的民居形成鮮明對比。三是“大城小村”導致鄉村地區對城市的農副產品保障不足。由于村內缺少設施農業等產業用地，當地肉蛋奶產量更是微乎其微，該市的農副食品供應嚴重依賴外部供給（見圖3、圖4）。據反映，嘉峪關市蔬菜產量僅夠供應酒鋼公司食堂7 d用量，農副產品保障力較弱。

圖3 2019年甘肅省各市主要農作物播種面積占比

圖4 2019年甘肅省各市人均糧食占有量

2 規劃思路

2.1 落實省級下發生態保護紅線

根據甘肅省自然資源廳下發的生態保護紅線數據庫，文殊鎮內生態保護紅線主要涉及文殊山北部山麓地帶（見圖5）。

圖5 文殊鎮生態保護紅線

2.2 銜接上位規劃城鎮開發邊界

文殊鎮內城鎮開發邊界涉及河口村（市區）與石橋村（鎮區）。一方面，嘉峪關南市區發展時機尚未成熟，近期并不能全面完成河口村村莊用地征轉和農村人口轉移安置；另一方面，在“大城小村”背景下，嘉峪關市城—鎮—村體系扁平化趨勢明顯，鎮作為連接城鄉的紐帶職能不斷弱化，文殊鎮鎮區承擔職能有限，建議鎮區規模在現有基礎上適度增加。

基于以上判斷，本規劃主要銜接上位規劃劃定的城市開發邊界，結合鎮村實際，適度縮小現行鎮總規劃劃定的鎮開發邊界，將建設用地指標適度向村莊傾斜。

2.3 劃定村莊建設邊界，優化調整永久基本農田控制線

以生態保護紅線為底線，找準文殊鎮村莊發展定位，統籌劃定村莊建設邊界。利用本輪國土空間規劃多級聯動編制的契機，對上一輪劃定永久基本農田控制線進行反饋和局部調整優化［5］。

3 規劃要點

3.1 明晰村莊定位分類，合理布局增量空間

立足文殊鎮良好的鄉村旅游發展基礎，以及嘉峪關市首家孝老飯莊的特色優勢，本規劃確定文殊鎮村莊的總體定位為野趣之鄉、孝老之鄉。同時，根據《甘肅省村莊規劃編制導則（2021）》（討論稿），將文殊鎮 6個行政村分為2類：靠近市區的河口、團結、石橋西部3村，具備成為城市后花園和轉型為城市的條件，將其劃為城郊融合類，未來以推進城鄉功能互補，促進城鄉設施共享為主；塔灣、馮家溝、文殊東部3村是未來仍將存續的一般村莊，具有較大的提升價值，將其劃為集聚提升類，未來以增強高質量農副產品供給，改善村莊設施環境為主。

3.1.1 產業空間。根據調研與訪談，文殊鎮村莊產業訴求集中表現為發展旅游和農產品初加工。基于各村資源稟賦、規劃分類和村民訴求，新增旅游服務設施用地（鄉村休閑旅游項目、游客服務中心、停車場等），在農事體驗、生態休閑的基礎上，拓展農耕教育、農業觀光等職能。根據團結村訴求，新增蔬菜烘干儲運項目用地；將塔灣村養豬場占用的零星耕地進行調整補劃，增強村莊農副產品保障 能力。

3.1.2 人居空間。根據文殊鎮歷年村莊人口綜合增長率，結合未來趨勢判斷，預測2035年新增人口和新增戶數（見表1）。根據《2020年甘肅省土地管理法實施細則》中，村人均耕地0.13 hm2以上的，每戶宅基地不得超過330 m2的規定，集中規劃新增宅基地，納入村莊建設邊界。

表1 預測2035年文殊鎮各村新增戶數

3.1.3 特色空間。依托孝老之鄉的整體定位，選擇孝老飯莊所在地河口村和村委意愿較強的塔灣村布局“共享養老”特色空間，分別結合河口村孝老飯莊與塔灣村村委會建設2處村莊共享養老試點，集中周邊村莊有意愿的老人，互助養老，共享設施，配套小游園、禮堂、菜園等功能空間。結合兩村實際，“共享養老”特色空間共新增建設用地約0.52 hm2。共享養老用地屬性為村集體，居住老人無須退出宅基地，也不擁有房屋產權，僅需繳納餐食與清潔費用。

3.2 布局彈性用地逐步整合民居

此次規劃根據分析評估及與各村村民代表座談、入戶訪談，結合對各村的分類，在各村預留不同規模的村莊彈性建設邊界，邊界內包括農村宅基地、農村社區服務設施用地及鄉村道路用地等。彈性建設邊界原則上按照“退十建十”的標準，各村根據自身實際，擇機推進有意愿的村民入駐建設村莊“新民居”。在村莊彈性建設邊界周邊，根據衛生防疫和就近便利的原則，配套設施農業用地，建設集入住、養殖于一體的小區，滿足居民發展養殖業的訴求。

新民居通過居養分離，分離出的集中養殖小區用地按照設施農業管理，不占用建設用地指標，戶均宅基地將由當前的500～600 m2下降至330 m2，結余的建設用地指標轉換為集體經營建設用地后可入市交易。騰退后的宅基地將按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，及時開展復墾或復綠工作，做到“建設用地不增加、田林草用地不減少”。

若規劃村莊彈性邊界線全部實施建設，預計能騰退10.1～13.5 hm2建設用地指標，通過法定程序以村民認可的方式，分批出讓，預計村集體將獲益990萬～ 1 320萬元（根據2020年11月，武威市全省第一次集體經營性建設用地入市平均667 m2成交價6.5萬元計算），可有效補充非貧困村整合居民點成本。

通過劃定村莊彈性建設邊界，再分批建設居養分離的“新民居”，此次規劃試圖達到解決當前文殊鎮各村常住人口分散、項目投資效益低、存量建設用地挖潛和居養一體的衛生防疫問題的多重目標。

4 結語

當前，嘉峪關市文殊鎮借助多級規劃聯動編制、鎮域村莊統一編制的機遇，通過實用性村莊規劃，合理盤活存量用地，科學布局新增用地，因地制宜培育壯大村莊發展內生動力，為村集體賦能，探索出適宜欠發達地區鄉村振興的有效路徑。需要強調的是，進入存量規劃時代，如何有序推進鄉村地區的民居整合和存量用地挖潛將成為今后河西走廊地區編制實用性村莊規劃不可避免的內容，而未獲得精準扶貧資源投入的非貧困村整合和挖潛的潛力更大。面對村莊發展振興的訴求和全域要素優化的要求，各地需要選擇試點，小范圍探索推進，以留有充足的容錯空間，而非嚴防死守或不加約束。