新噪聲法下江蘇省夜間施工噪聲防治難點探析

張益鑫，杜 超，單 凱

（江蘇省蘇力環境科技有限責任公司，江蘇 南京 210019）

0 引言

噪聲作為施工污染排放物之一，普遍存在且倍受關注。當噪聲水平超過80 dB 時，人類的聽力閾值開始發生偏移。噪音會導致許多健康問題，諸如聽力損失、壓力、耳鳴、頭痛、體力衰竭、注意力難以集中、睡眠障礙、心跳加快、腎上腺素水平升高等。公共衛生領域有學者研究指出，建筑工地噪音被認為是第二大令人厭煩的噪音[1,2]。

隨著國家對綠色施工越來越重視，人們對生態環境的關注越來越多，如實施垃圾分類、使用公共道路前清洗車輪以及減少建筑工地上的灰塵和噪音[3]。2021年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過，2022年6月5日起正式實施的《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱“新噪聲法”）對夜間建筑施工噪聲污染有了更細化、更明確、更嚴格的監管要求[4]：一是明確建設單位責任，要求將噪聲污染防治費用列入工程造價，設置噪聲自動監測系統，并對監測數據的真實性和準確性負責；二是明確施工單位責任，要求制定噪聲污染防治實施方案，采取有效措施，減少振動、降低噪聲；三是明確夜間施工要求，在噪聲敏感建筑物集中區域，禁止夜間施工，除非是因生產工藝要求或者其他特殊需要必須連續施工的搶修、搶險施工作業；四是明確優先使用低噪聲施工工藝和設備的要求。新增規定和要求給夜間施工噪聲污染防治管理帶來更大的挑戰和機遇。本文從技術、標準、部門聯動、執法管理等方面，提出若干建議，以期為推動新噪聲法落地落實提供參考。

1 噪聲污染形勢分析

《2020年中國環境噪聲污染防治報告》 顯示，“全國生態環境信訪投訴舉報管理平臺”共接到公眾投訴舉報44.1 萬余件，其中噪聲擾民問題占全部投訴舉報的41.2%，受理的噪聲投訴舉報中建筑施工噪聲占41.4%，僅次于社會生活噪聲占比（46.1%）。江蘇省環境噪聲投訴舉報占本地各類環境污染舉報的比例達到49.2%。

1.1 江蘇省噪聲污染形勢分析

江蘇省污染防治綜合監管平臺數據顯示，2021年，平臺共納入環境污染問題線索34.5 萬條，其中噪聲污染線索15.7 萬條，占比達45.5%，是群眾投訴最多、線索占比最大的污染類型。雖然噪聲污染有局部性、暫時性等特點，但已成為影響群眾生活的主要環境問題。以南京市為例，鼓樓區、江寧區、秦淮區3 區噪聲投訴總數13 713 件，其中建筑施工噪聲投訴占比達92.7%。從投訴時段分析，夜間投訴10 956 件，占比79.9%，其他時段投訴占比20.1%。夜間建筑施工噪聲已成為我省噪聲污染投訴問題的重中之重。

1.2 國內噪聲污染防治現狀

為了有效治理建筑施工噪聲污染，各省、市開展了相關實踐和探索，主要分為以下3 種模式：

（1）以溫州市、成都市為代表的制度建設模式。2020年溫州市政府制定了《溫州市建筑施工噪聲污染防治管理辦法》，從總則、日常防治與信息公開、規范夜間施工、明確具體處罰等方面作出相關規定；2021年成都市住建局出臺了《成都市建設施工噪聲污染防治管理辦法》，要求住建、城管等主管部門嚴格夜間施工許可審批、施工單位落實噪聲源頭減量、過程削減措施，推行噪聲智慧管理，首次提出行業主管部門要采取隨機檢查、暗訪督查等形式組織開展建設工地施工噪聲污染防治情況檢查，并將夜間施工違法違規行為納入施工單位信用評價管理，加大聯合懲戒力度。

（2）以無錫市、南昌市為代表的行業規范管理模式。2020年無錫市住建局印發《關于推進建筑工地智慧監管工作的通知》，要求所有建筑施工工地在施工現場安裝實名制人臉抓拍、視頻監控、揚塵（含噪聲數據）在線監測等系統，并對系統設置作了詳細規定；2021年南昌市政府印發《南昌市建設工程“智慧工地”管理實施意見（試行）》，要求在2022年底前分3 個階段完成 “南昌市智慧工地信息管理平臺”建設，管理平臺中的環境監管模塊主要為揚塵噪聲監控，利用專業設備對施工現場的揚塵顆粒物濃度及噪聲進行實時監測。

（3）以深圳市為代表的綜合管理模式。2018年深圳市修訂 《深圳經濟特區環境噪聲污染防治條例》，對夜間建筑施工噪聲情形、證明主體、證明材料、信息公開、處罰方式進行了規范，并規定“對建筑施工噪聲超過規定排放標準或者技術規范限值的”“可以實施按日連續處罰”。2021年又印發《關于進一步加強建設工程揚塵噪聲污染防治工作的六條措施》，要求住建、交通、生態環境等部門建立信息共享機制、開展揚塵噪聲聯合執法行動，依法查處違法行為，并配套出臺了《深圳市建設市場主體信用管理辦法》《深圳市建設工程施工噪聲污染防治技術指南》等規范性文件。

2 夜間建筑施工噪聲污染防治難點

經與群眾代表、基層執法人員、建筑施工單位、設計院、渣土運輸單位等就建筑施工噪聲管理及新噪聲法實施以后有關問題進行走訪溝通，調研發現建筑施工噪聲管理主要存在5 個方面的問題：

（1）管理體系建設滯后。目前，江蘇省建筑施工噪聲管理多以生態環境部門為主，實施主體主要為生態環境執法人員。在面對廣闊的地域面積和數量眾多的建筑工地，以單一生態環境部門實施現場查處為主的夜間施工噪聲管理中，因未能建立全面管理體系并充分發揮基層網格員作用，管理機動性和問題處理時效性、實效性較差，雖然通過加強主動巡查和嚴懲違法行為能在一定程度上彌補缺失，但較群眾對于高質量美好生活的需求，仍有差距[5]。江蘇省部分地區結合城市綜合執法改革，將建筑施工噪聲管理等部分環保領域處罰權相對集中到城管部門，但從實踐情況來看，生態環境部門與城管部門之間的監管職責還不夠明晰。有的基層生態環境部門以處罰權集中至城管部門為由，片面地認為噪聲的監管職能也隨著行政處罰權的劃轉而轉移，履職意愿大幅降低；有的甚至提出和夜間施工有關的施工審批由生態環境部門委托城管部門行使，白天施工方面的投訴也應由城管部門處理。管理與執法嚴重脫節，未能形成合力，造成“源頭治理缺位、末端以罰代管”的尷尬局面。

（2）管理措施滯后。目前，建筑施工單位對揚塵污染控制比較重視，基本上都制定了揚塵控制方案，并采取噴淋、裸土覆蓋和綠化等抑塵措施，但對噪聲污染防治普遍重視不夠。現有施工噪聲管理措施偏重于施工時間的調整和采取臨時性隔聲措施，雖然有一定成效，但周邊敏感人群的滿意度不高。比如，樁機打樁施工、砼土澆注等容易產生高噪聲施工作業，缺乏進一步減少噪聲排放的技術和管理手段支撐，低噪設備和低噪工藝的源頭替代工作進展也較為緩慢。新噪聲法要求，在噪聲敏感建筑物集中區域施工作業的，建設單位應當設置噪聲自動監測系統，并與生態環境等監管部門聯網，這項工作大部分地區尚未開展。另外，由于渣土運輸限時和禁區管理，在噪聲敏感建筑物集中區域夜間施工，挖掘機噪聲、渣土車運輸噪聲擾民嚴重，是當前夜間噪聲污染投訴的重點。

（3）施工噪聲擾民投訴處置難。噪聲在建筑施工過程中客觀存在，但不同個體的感知有明顯的差異，不同人群對噪聲的敏感度不同，如何兼顧排放數據達標和百姓滿意，界定達標和擾民，這方面的標準界限尚不明確。建筑施工單位依法獲取夜間施工許可，并按照要求進行施工，但因工地距離住宅小區較近，夜間渣土開挖外運、砼土澆注作業必將影響周邊居民休息而引發投訴，部分居民甚至自購監測儀器進行監測，投訴噪聲超標，要求立即停工，雖然無法律層面的保障，但溝通協調解決比較困難[6]。

（4）污染防治技術指南、標準不完善。一方面，夜間建筑施工噪聲污染防治的主體責任在施工單位，一些監理人對施工噪聲防治意識不足，低噪聲工藝和設備研發推廣不足，采取的污染防治措施和技術比較落后；另一方面，受背景值影響可能出現施工廠界噪聲達標但敏感點位超標的情況。江蘇省暫無關于建設施工噪聲污染防治配套的技術指南且原有的噪聲排放標準不夠完善，致使執法人員在檢查過程中缺乏判定依據。

（5）部門聯動不暢。建筑施工噪聲污染防治的監管和執法，涉及生態環境、住建、城管、公安等部門。生態環境和城管部門在執法過程中建筑施工信息缺乏，執法的針對性、有效性不強；住建部門掌握的建筑施工信息較多，但其認為對夜間建筑施工噪聲污染防治的監管不屬于其職權范圍，只能在提供施工信息方面予以配合。因此，在實際執法過程中，各部門間缺乏有效的信息溝通和協調機制，易出現行政管理真空。

3 江蘇省新噪聲法實施的建議

3.1 明確責任分工，規范夜間施工審批

新噪聲法對交通噪聲、社會生活噪聲以及建筑施工噪聲管理部門未作明確規定，多以“由地方人民政府指定的部門”進行表述，建議在修訂《江蘇省噪聲污染防治條例》時，結合江蘇省實際，明確建筑施工噪聲污染防治主管部門，落實工作責任，建立聯動機制，形成監管合力。

生態環境部門負責噪聲污染防治的統一監督管理，非建筑施工的行業主管部門，不具備對特殊工藝或特殊需要進行認定的能力，而通過新工藝的普及或避免非必要夜間施工，可以從源頭減少夜間施工噪聲污染，建議住建部門作為行業主管部門，出具夜間施工審批前置意見，加強施工工藝和施工時段管理。在噪聲敏感建筑物集中區域，逐步實施夜間施工總量審批制度，推進渣土白天運輸。同時，建筑施工過程中各類突發情況錯綜復雜，且涉及施工安全等問題，應進一步壓實施工單位主體責任，建議從加強管理出發建立建筑施工單位積分管理制度，將建筑施工噪聲崗前培訓、管理制度、行政處罰和信訪投訴等情況納入評分，對分值高的單位夜間施工予以優先審批或豁免，對分值低的單位采取限批措施。

3.2 加大行政執法力度

行政主管部門在審批夜間連續施工時應嚴格把關，對于經常被群眾投訴的施工單位，做到盡量少批甚至不予批準其夜間連續施工申請。對于未取得主管部門審批，私自進行夜間施工的、施工過程弄虛作假，違反審批意見的，應進行嚴厲懲罰；對于獲得審批的夜間作業，執法部門應加強監管；對于夜間建筑施工噪聲超標的，要加大處罰力度，并限期責令整改，拒不改正的視情節啟動按日連續計罰，查辦一批有影響力的違法典型案例，形成震懾作用[7-9]。

3.3 推廣完善“智慧工地”建設

對施工現場噪聲的在線監測，有助于施工方及時評估機械部署等問題，進一步優化技術流程，實現降噪[10]。建議利用在線監控、視頻監控等信息化技術手段，推廣“智慧工地”建設。由住建、交通等部門牽頭，督促施工工地（含房屋建筑、市政、軌道交通工程工地）開展“智慧工地”建設，當前階段建設內容至少包括“揚塵噪聲在線監測、視頻監控、實名制管理”3大基礎功能。此外，積極探索建筑施工場地噪聲在線監測數據用于環境執法的途徑。

3.4 建立信息共享機制、開展多部門聯動執法

建立信息共享機制，建議住建部門牽頭建設“智慧工地信息管理平臺”，實現所有建筑工地項目的系統數據接入，實時掌握工地狀況及在線監測數據、視頻監控信息等，并與生態環境、城管、交通等相關部門共享，實現噪聲污染的動態監管和預警。

生態環境、住建部門會同城管等部門對施工噪聲污染問題突出的工地開展聯合執法，強化屬地街道巡查和提醒提示作用，探索“街道吹哨、部門報到”的聯合執法工作機制，督促施工單位制定并落實噪聲污染防治方案，并通過電子視頻執法、聯合通報等方式，依法查處違法行為。同時參照深圳市做法，建立建筑市場主體信用管理體系，將建筑企業違反建筑施工噪聲有關規定受到處罰的情況作為不良行為記錄存檔，依據信用評價評分開展相關的失信懲戒，并向社會公布[11]。

3.5 研究相關技術、標準

選擇基礎較好的設區市作為夜間建設施工噪聲污染綜合行政執法試點，指導試點地區開展建筑施工噪聲污染防治立法、多部門聯合執法、智慧工地建設等工作，加強新噪聲法的宣傳，查處并曝光一批典型噪聲污染違法行為，建立長效管理機制，為全省其他地區提供經驗。

發揮江蘇省科研院所、省環保集團等科技支撐作用，組織開展技術攻關，研發推廣低噪聲施工工藝和設備，研究制訂江蘇省建筑施工噪聲污染防治技術規范、排放標準、執法指南等，為噪聲污染防治提供相關依據。

4 結論

我國正處于經濟飛速發展的階段，建設工程是經濟發展中不可或缺的一部分，但當前建設工地施工噪聲擾民已成當前我省環境信訪訴求的重要內容，應引起高度重視。建議行政主管部門在審批夜間連續施工時應嚴格把關，加大執法力度，強化部門協同聯動，共同推動新噪聲法落實落地。