非政府組織在華人權領域活動的依據、作用與反思

周 江，羅 迪

(西南政法大學 國際法學院，重慶 401120)

尊重和保障人權是人類社會發展的意向所歸，人權的代際革新展現了人權體系的歷史演進[1]，對人權進行道德、制度和實有樣態的總結反思則是理論積蘊的當然結果?；谌藱嘀黧w的普遍性與平等性，各個國家都致力于在國內法層面探索人權保護實現的路徑與方式[2]。二戰以后，國際社會在維護世界和平的需求下，取得了關于尊重和保護人權的普遍共識，人權問題開始真正成為國際社會的關注對象[3]103，國際人權法也正式成為國際法的分支領域[4]。鑒于此，“人權”從國家的內政問題發展為國際的共識問題，人權活動的參與主體也由此發生了相應的變化。但不同國家基于歷史、文化、傳統的不同，所持人權觀念也不盡相同，在人權問題上可能會存在一定的利益沖突。由此，非政府組織這樣的非國家行為體便有了參與國際人權活動的空間[5]。

從國際范圍來看，非政府組織在國際人權機制的框架下，獲得了不同程度的參會權、組織權[3]；從客觀實踐來看，目前在聯合國獲得咨商地位且以“human rights”為活動內容的非政府組織有2689個(1)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters，訪問日期：2022年8月30日。，這足以體現非政府組織對人權問題的關注度。然而，作為非國家行為體參與國際、國別領域人權事務的非政府組織并非一定就是善的力量，其在單個國家的利益驅動下也會參與國際權力斗爭，主要體現為話語霸權下的人權“污名化”、人權政治化下的外交施壓以及意識形態滲透后的國安損害。因此，對籠罩著美德想象的非政府組織進行監管是各個國家穩固內部安全的需求(2)非政府組織的美德現象體現在三個方面：一是不受現實政治的拘束，二是自愿性，三是體現善的力量。參見文獻[6]。，重點關注人權非政府組織的活動情況則是在探尋人權建設未來路徑時確保人權傳播空間內外部安全性的要求。

從中國視域來看，系統梳理人權非政府組織在華活動的主要依據、作用研判和監管局限，發現其中存在的監管問題并加以完善，是確保在安全狀態下構建和充盈中國人權機制的重要步驟，而結合、利用人權非政府組織的力量來建設和發展中國人權事業則是時代背景下當然的議題走向。

一、非政府組織人權領域活動的主要合法依據

非政府組織在諸如人權保護、環境保護和衛生安全等眾多領域的具體活動應當在主體地位和行為權利這兩個層面擁有相應的依據支撐。從概念定義來看，聯合國經濟及社會理事會(以下簡稱聯合國經社理事會)第1996/31號決議(3)“依本辦法規定，凡非經任何政府實體或政府間協議建立的這類組織，均應視為非政府組織，包括接受政府當局指定之成員的組織在內，但此種成員須不妨礙該組織自由表達意見?！眳⒁娢墨I[7]。表明，在國家、區域和國際層面皆可成立非政府組織。申言之，非政府組織可以在非國際層面進行活動。人權非政府組織以人權為主要活動內容，是“獨立于政府和政治團體，通過各種方式在國際和國內層面上促進和保護人權的獨立組織”[8]。因此，對人權非政府組織活動的合法性審查即應從國際法和國內法兩個維度展開，并以此為基礎進一步分析非政府組織在華人權領域活動的主要依據。

(一)國際法視域下參與人權事務的依據

在國際法維度上，人權非政府組織的活動合法性應當以聯合國人權法體系為衡量標尺。該體系以《聯合國憲章》和《世界人權宣言》為基礎，圍繞公民、文化、經濟、政治和社會等一系列基本權利展開規定[9]，截至目前，交存至聯合國秘書長的人權多邊公約共有16項[10]，而區域性、雙邊性條約的數量則更加龐大。在該人權法體系內，直接提及“非政府組織”的是《聯合國憲章》，其中第71條(4)《聯合國憲章》第71條：“經濟及社會理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件。此項辦法得與國際組織商定之，并于適當情形下，經與關系聯合國會員國會商后，得與該國國內組織商定之?！笔欠钦M織參與聯合國體系活動的法理基礎，也是其能夠獲得咨商地位的制度規范。盡管其他國際人權公約并未直接就非政府組織的主體地位和行為權利做出安排，但非政府組織與人權公約項下成立的人權條約機構間的制度聯系能夠間接說明其參與國際人權事務的合法性，諸如出席人權條約機構會議、為保密調查提供信息等。

(二)國內法視域下參與國家活動的依據

在國內法維度上，人權非政府組織的合法性審查應當同時啟用內部和外部視角。從內部合法性審查來看，人權非政府組織應當符合成立規范。具體來說，在國際層面建立的人權非政府組織，其成員來自不同的國家，所關注的利益也超出了國家層面，但它們的法律地位和權利一般還是由成員國決定，如果沒有成員國，則由總部或其他有組織活動所在地的國家的法律決定。在國家層面建立的但具有國際性視角和任務的人權非政府組織，一般也要適用其建立國的法律。從外部合法性審查來看，人權非政府組織應當滿足準入規范。這是因為各國對于在其本國境內活動的非政府組織都有現實的監管需求，這種需求直接反映在從準入到退出的規范設計中。當然，人權非政府組織在主權國家開展人權活動時，應當以國際法所確認的國家主權原則為行動底線，尊重相關國家的主權、領土完整和國家統一[11]。鑒于此，人權非政府組織在國際法與國內法上都具備開展人權活動的合法依據，且其具體行為也有相應的指引規范和評價機制。但是，對人權非政府組織在特定國家開展活動的規制分析，還應當在具體的應用場景下結合相關法律制度進行。

(三)在華人權領域活動的主要依據分析

目前，我國并未就人權非政府組織進行專項立法，而是將其作為非政府組織的子概念加以調整，且在中國法律語境下，其被稱為“境外非政府組織”。在目前的相關立法中，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》(5)由全國人民代表大會常務委員會于2016年4月28日發布，自2017年1月1日起施行。后于2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定，通過對《管理法》做出修改，自2017年11月5日起施行。(以下簡稱《管理法》)效力位階最高，規制內容最廣，是管理境外非政府組織的主要法律依據。從規制對象來看，《管理法》適用于在中國境內實際開展活動并具備境外合法成立、非政府性和非營利性三大特征的社會組織。

從活動領域來看，《管理法》適用于經濟、教育、文化、衛生、體育與環保六大領域，以及濟困、救災兩大方面。可以看出，“人權”并未以專有標識的形式在該法中得到明確規定，而是在《境外非政府組織在中國境內活動領域和項目目錄 業務主管單位名錄(2019)》[12](以下簡稱《名錄(2019)》)中以社會救助、社會福利、性別平等和婦女發展等子領域的形式得以體現。換言之，非政府組織促進在華人權領域發展的活動表現形式主要有兩種：一是通過濟困、保護環境、保障生命健康和受教育權等方式來實現對人權的維護；二是通過維護特定群體，諸如婦女、兒童和殘障人士等的權益來實現對人權的關注。

從活動方式來看，《管理法》規定了兩種合法方式：一是通過設立代表機構在登記的業務范圍和地域內活動；二是在未設立代表機構時采取提前備案的臨時活動方式。但是，境外非政府組織在華活動要具備合法性，還需遵循一項義務性規范和三項禁止性規范。前者是對中國法律的遵守，后者是對損害國家主權和利益、社會公益和私人合法權益以及從事或資助營利性、政治性和宗教性活動的禁止。因此，只有在具備主體要素的情況下，滿足活動領域、活動方式和活動邊界的專有規定，境外非政府組織在華活動的合法性才得以完整周全。

二、非政府組織在華人權領域活動的現狀剖析

客觀來說，非政府組織在國際人權的發展歷程中發揮了較為重要的作用，對于特定區域、國家的人權關注系屬其人權活動的自然延伸，幫助特定國家改善人權狀況也是其核心宗旨之一。改革開放以來，非政府組織陸續進入中國開展各項活動，隨著人權問題重要性的凸顯，其在華人權領域的活動也日趨活躍。然而，非政府組織在華人權領域的活動究竟起到了何種作用？圍繞非政府組織在華人權領域活動的實踐情況和實際效果進行研究，是回答以上問題的最佳路徑。與此同時，以此作為研究樣本能夠為揭示非政府組織在華人權領域的隱含問題構筑堅實的實踐基礎。

(一)非政府組織在華人權領域活動的實踐情況

在《管理法》的要求下，在中國境內開展活動的境外非政府組織需要進行備案登記。截至目前，在華設立代表機構的登記數為665個，臨時活動的備案數也達到了4463件，其中，業務范圍涵蓋人權領域的境外非政府組織有138個。(6)境外非政府組織辦事服務平臺信息公開，“機構公示”，參見https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問日期：2022年8月30日。從機構公示的業務內容來看，在華開展人權活動的境外非政府組織在教育領域活躍度最高，受教育權的落實和保障是其關注的重點，主要表現方式為培訓、濟困和資助。其中，受關注度最高的特定群體是兒童，無論是代表機構的業務范圍還是臨時活動的報備內容，大多數與兒童的教育資助、留守幫扶和疾病救治相關。(7)境外非政府組織辦事服務平臺信息公開，“臨時活動公示”，參見https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問日期：2022年8月30日。

然而，在《管理法》語境下，需要進行登記備案的是以定期方式開展的業務范圍內指涉的具體活動(如國際助殘聯盟旨在為國內殘疾人康復和社區融合、權益保障和融合發展提供助益)或與中方合作單位開展特定項目的境外非政府組織(如莫氏家族基金會有限公司與陜西婦源匯性別發展中心合作開展的“賦能社會組織為婦女兒童提供一站式服務”的系列活動)。簡言之，這類活動大多數對華起到了利好作用。而境外非政府組織的活動并不局限于《管理法》所稱的“活動”，除了資助以外，其還可以通過主動搜集資料、發布報告、發表公眾聲明以及輿論動員等方式幫助人權遭受侵害的受害者，并向聯合國人權機構提交人權報告。在此情況下，只要是活動領域涵蓋“中國”的非政府組織均可針對中國進行人權調研。根據聯合國經社理事會非政府組織分部的統計結果，以“中國”為活動領域的人權非政府組織有1555個。從活動地域來看，國際性非政府組織有1298個，區域性(亞洲)非政府組織有76個(8)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters，訪問日期：2022年8月30日。，國家性(中國)非政府組織有181個(9)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見https://esango.un.org/civilsociety/displayConsultativeStatusSearch.do，訪問日期：2022年8月30日。。以人權觀察為例，其并未在境外非政府組織辦事平臺登記備案，而主要通過發布人權報告的方式評論中國的人權狀況，諸如新疆、香港和西藏等地區問題以及言論自由、宗教自由等特定問題[13]。因此，此類脫離《管理法》備案監管模式的境外非政府組織同樣會在中國人權領域積極活動，以實現其所謂的目標和宗旨。

(二)非政府組織在華人權領域活動的效果分析

1.非政府組織在華人權領域活動的正向效果

多格波利認為，人權非政府組織在人權活動中的角色作用是促進人權知識傳播，識別人權保護中存在的問題，尋求法律和事實上的改變來促進人權保護[14]。而事實上，境外非政府組織在華人權領域的活動也確實給中國人權事業建設及發展帶來了有益經驗和積極影響。

一方面，境外非政府組織對經濟、社會和文化權利的保障起到了促進作用。以經濟權利為例，境外非政府組織重點關注弱勢群體的就業機會和農村居民的生活質量。就前者而言，國際計劃聯合政府部門、職業教育和培訓機構等多方力量，為中國弱勢流動青年尤其是青年女性提供就業支持。在國際計劃中國區官網的報告中，其于2016年至2019年期間，共計為944名流動青年(含885名女性)開展了職業、生活技能培訓和就業前準備培訓，其中，813名畢業生已獲得滿意的就業崗位[15]。而就后者而言，嘉里集團郭氏基金會在基層建立示范點與合作社，通過提高農民職業素養，推動農村產業升級。目前其已在全國12個農村實踐基地培養了437名示范戶，發展了29種主導產業，其中65名示范戶成為合作社的骨干[16]，有效提升了農民生產生活的質量。

另一方面，非政府組織對特定群體權益的保障起到了助益作用，這主要體現為關注婦女、兒童和殘疾人的發展與保護。以婦女權益保障問題為例，境外非政府組織在華活動的重點內容是反對家庭暴力、防治職業性騷擾和女性經濟賦權，力圖提高性別平等議題在華的反響度，從而保障女性平等發展。例如，亞洲基金會和中國獨立咨詢機構商道縱橫在2016年至2017年合作開展了“家庭暴力對中國工作場所的影響”這一調研項目[17]，并完成了調研報告[18]。該研究揭示了家庭暴力的影響會延伸至工作場所，從而給受害人同事和企業帶來負面影響。借助該類研究，亞洲基金會希望能喚醒企業主動擔負反對家庭暴力的社會責任。為支持《中華人民共和國反對家庭暴力法》的落地，亞洲基金會還秉承以受害人為中心的原則，推動政府、社會組織和私營部門的多方合作，為家暴受害者提供支持[19]。

2.非政府組織在華人權領域活動的負面效果

盡管在理論上非政府組織應當具備獨立性，即按照自身追求的目標和宗旨活動，但仍然有不少非政府組織在境外反華勢力的授意下，在國內搜集相關人權信息，輔之以特定的渲染語言，為特定的政治目的服務，從而對中國造成了切實的消極影響。

一方面，在國內制造矛盾，損害國家安全。非政府組織通過培訓人員、資助項目等方式參與國內熱點和敏感事件，再挑選設計具有傾向性、暗示性的詞條和觀點以蓄意激化原本并不嚴重的矛盾，從而制造群體事件。例如2017年，一起危害國家安全的案件被國安機關和公安機關聯合偵破，以“中國維權緊急救援組”為名的非法組織被成功取締。該組織未履行國內任何注冊備案程序，其資金來源與活動狀況也完全脫離正常監管。事實上，該組織長期接受境外資金支持，在我國境內建立了10多個“法律援助站”，資助和培訓無照“律師”、少數訪民，利用他們搜集國內各類負面情況，再歪曲、擴大甚至杜撰，由此煽動民眾情緒，危害國家安全。值得關注的是，某外國非政府組織的項目書內曾提及該組織每年發起不少于96起針對中國政府的訴訟[20]，以實現其特定的政治目的。

另一方面，在國際傳播謬聞，抹黑國家形象。由于體制和價值觀的巨大差異，各大非政府組織歷來緊盯中國的人權發展，每次中國有較大的政策法律變動，都可能招致無數批判。然而耐人尋味的是，雖然批判中國人權問題的非政府組織數量較多，但核心觀點卻非常少，關注焦點也尤為集中。一是聚焦于新聞媒體自由、網絡審查制度以及個體的反動分裂分子來批判中國在言論自由和表達自由上的具體做法。二是由影響力較大的人權觀察、自由之家、大赦國際等非政府組織在香港、新疆和西藏等地區人權問題上大做文章，以此制造熱門話題和國際輿論。三是圍繞勞工權益、性少數群體(LGBT)權益、婦女權益和法治建設等具體問題來質疑中國理念發展和法律保護的現狀。以人權觀察為例，其針對中國設置了單獨版面，定期發布經由其組合、加工才得以形成的人權報告。其針對香港、西藏、新疆地區問題和女性職場、生育自由等具體議題發表不實評論(10)人權觀察在中國版面上發表題為《中國：西藏兒童被剝奪母語課程》《你請產假就換人》《斷根斷代》等極具煽動性、歪曲性的專題文章，參見https://www.hrw.org/zh-hans/asia/china-and-tibet，訪問日期：2022年8月30日。，意圖扭曲中國人權建設的現狀和抹黑中國的國際形象，進而影響中國特色人權的傳播。

從境外非政府組織在華人權領域活動的實踐狀況和取得效果來看，其并不會按照預期的固定模式進行活動，而是會基于中國的特有情況和各組織的自有利益發生相應的變化?？偟膩碚f，非政府組織在華人權領域的活動主要有三個特點：一是特定領域的具象化，即其活動范圍并不是抽象籠統的“人權”，而是在經濟、社會和文化項下的細分領域；二是活動方式的多樣化，即不僅包括《管理法》規定的境內定期活動和臨時活動，還包括借助信息技術開展的跨國行動，如通過網絡搜集目標國家的相關人權信息，再通過加工處理形成相應的人權報告；三是人權理念的軟滲透，即非政府組織在進行國家活動時，會通過道義和規范等非強制性方式對外輸出人權話語以影響其人權觀念的發展過程[21]。

三、非政府組織在華人權領域活動的規制反思

如前所述，盡管境外非政府組織在華人權領域的具體活動表現出一定的正向作用，但同時也存在一定的負面影響和潛在的風險關口，即借助非國家行為體在人權領域活動的合法外衣，干擾中國人權建設的進程與對國家安全的維護。因此，對在華活動的人權非政府組織的監管確有必要，而中國也已通過立法對其進行了制度層面的回應。立法在為境外非政府組織在華活動提供法律依據的同時，也在一定程度上維護了國家安全，推動了人權事業的進步并彰顯了中國法治的發展。但從法律規定和實踐向度來看，對境外非政府組織在華人權領域的監管，在主體和機制上還存在一定的不足，對其予以系統梳理與分析是最大化功用、最小化風險的當然之徑，也能幫助中國更好地把握非政府組織在人權領域中跨越國界的活動和中國自生人權議題的發展走向。

(一)非政府組織在華人權領域活動的監管局限

1.監管主體中職權認識的籠統性

在人權問題復雜性與特殊性的特征要求下，對在此領域內活動的境外非政府組織進行全面、多域的監管是實現安全與服務并行的前提。根據《管理法》第39條、第43條和第44條的規定，實施監督管理職能的主體是登記管理機關(公安機關)，以及負責國安、海關、稅務等具體領域的有關部門和業務主管單位。在存在三重主體的監管體系內，正確認識并準確對應各自的職權是確保監管效能的關鍵，而權力協調矛盾突出表現在登記管理機關與業務主管單位之間[22]?！豆芾矸ā反嬖诘闹饕獑栴}是對登記管理機關的職權認識不夠清晰，由此產生了業務主管單位模糊對標和監管協調效能降低的問題。

從模糊對標的問題來看，由《管理法》第12條可知，業務主管單位是境外非政府組織在華設立代表機構的前置審查主體。對于境外非政府組織而言，獲得業務主管單位的同意是其向登記管理機關提交申請的前提。因此，其入華進行人權活動的關鍵在于找準相應的業務主管單位。人權以人的尊嚴為基[2]2，是生而為人者所固有的權利[23]。《世界人權宣言》規定，人權包括生命、自由、人身安全、平等、教育、工作和休息等具體權利。與經濟、環保、科技等領域不同，人權天然覆蓋了涉及維護人之尊嚴的多個實際領域，具有一定的多元性和復雜性。在此情況下，聯合國經社理事會非政府組織分部在“專業領域”處設有“人權”這一明確標識。我國公安部公布的《名錄(2019)》沒有針對“人權”進行專項規定，而是大致劃分了“經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保、濟困救災和其他”九個活動領域，并細分了子領域和主要項目，試圖將與人權相關的問題劃撥至九大領域的范圍內。但在實踐中，由于境外非政府組織需要獲得“同意”，對標業務主管單位的責任即是其應當承擔的，那么找到一個能夠“同意”其設立代表處的單位的重要性就超越了設立后該單位對其進行的業務指導和監管。以關注濟貧扶困、性別平等和保障婦女兒童福祉等問題的樂施會(北京)代表處為例，其業務主管單位是負責開展中外民間友好交往、建立交流機制和搭建合作平臺以推動國際合作的中國人民對外友好協會[24]，而后者在專業領域的把握度明顯不夠。

從監管協調的角度來看，業務主管單位具備形式審查和對專有領域進行指導、監管的雙重作用。然而前置資格審查的重要性，讓《管理法》中本就著墨較少的業務指導和行為監管功能變得更加模糊，進而出現了實踐中業務主管單位模糊對標、業務不專的問題。在此情況下，業務主管單位只能在財務、人員范圍內對其年度活動和工作報告進行統一監管，在具體活動內容的范圍內對其進行形式監管。這種模糊對標放大了前種職權，同時也忽視了后一職權，從而影響了其與登記管理機關監管效能的合理分配。從《管理法》來看，登記管理機關負責終局審查、日常監管與調查處罰，業務主管單位除形式審查和業務指導外，也需要在日常監管中協助登記管理機關。即業務主管單位的設置應當在境外非政府組織的專有領域內發揮應有的作用，其需要分擔日常監管活動的壓力，為組織活動進行境內法律指引與規范，是實現監管中安全與服務相兼容的紐帶。在《管理法》對業務主管單位職權的規定不夠細致明確的情況下，即會造成前述問題，如此一來，登記管理機關終局審查的壓力便會提升，整體的監管效能也無法得到累增，從而妨礙對其在華人權領域活動的實際效果做出完整安全的評估。

2.監管機制中環節覆蓋的單一性

鑒于人權事務的特殊性與敏感性，不免有境外非政府組織以軟滲透的方式影響國別人權話語及觀念的發展。因此，從國家安全的角度出發，對境外非政府組織在華人權領域活動的監管應當呈一體化、全面化。而從目前來看，對境外非政府組織的監管在事前、事后的流程上存在缺漏，在信息公開制度上也仍可補缺。

(1)監管流程一體化存有缺漏。從《管理法》總則部分的實際規范來看，在華人權領域活動的境外非政府組織應當始終保持非政府性和非營利性，并以恪守合法性、促進公益性為準則。其中，對中國國家統一、安全和民族團結，國家利益、社會公益和私人合法權益以及法律的尊重與遵守是其活動的紅線。加之此類組織的違法活動往往牽涉資金流動狀況和人員組織網絡，關系盤根錯節、隱秘難探，因此更需要流程完善、銜接恰當的監管系統予以節制。然而，目前在監管流程一體化上的規范仍存缺漏，這主要體現在事前、事后監管環節與日常監管機制的銜接不足。一方面，規定模糊的事前評估機制無法與日常監管形成有效配合；另一方面，時斷時續的事后年檢狀況也無法實現與日常監管的良性循環。

就前者而言，評估作為一種有效的管理工具，具備信息供給、規范引導和識別區分的功能[25]，其最終結論可用于風險防范和績效改善。就人權領域的境外非政府組織而言，其類型繁多、來源復雜、活動多元，引入事前評估機制能夠有效提升安全監管的功效。從現有的法律依據來看，《社會組織評估管理辦法》未將境外非政府組織囊括其中，而《管理法》也僅在登記管理機關審查其設立申請時，提及可以請專家對組織情況進行評估，然而有關評估的對象、內容和方式等均處于懸虛狀態，評估機制的采用也并非必要的事前環節。是故，實踐中無法以此來推動對境外非政府組織的背景、活動情況和活動效益的評估，尤其是無法將其界定為“安全”狀態，也就不能為后續的監督管理提供助益。

相較于事前機制的空懸，《管理法》對事后年檢機制的規定著墨較多，但實施中仍然存在一定的問題。從規范文本來說，年檢機制針對境外非政府組織上一年度的工作報告展開，內容包含經審計的財務會計報告、開展活動的情況以及人員和機構變動的情況等。但從境外非政府組織辦事服務平臺公示的信息來看，年度檢查是否開展似乎取決于境外非政府組織是否在當年進行了年度安排。在監管實踐中，效率價值略勝于安全價值，此種被動的審查方式導致許多非政府組織的年檢狀況并非自設立之年起即從未間斷(11)如樂施會(香港)廣東辦事處的年檢結果顯示，自其2017年設立以來，年檢結果2017年、2019年、2020年、2021年為合格，但2018年的情況則處于空白狀態。施永青基金(香港)北京代表處于2017年設立以來，年檢結果顯示2017年、2018年、2020年為合格，但2019年、2021年的情況則處于空白狀態。，空白年份的組織狀況也在事實上脫離了事后監管的追蹤。如此一來，不主動報備的境外非政府組織的狀態更是處于未知狀態，不利于對其進行常態化、動態化監管。

(2)信息公開制度化尚未落實。如果說，三重主體基于各自職權對非政府組織在華人權領域的活動監管屬于公權力的介入表征，那么信息公開制度則是多元社會治理主體參與監管的有效入口。鑒于人權非政府組織活動的繁雜性和隱秘性，建立公眾參與的社會化監管機制有利于實現監管的立體化。西方人權觀念的軟滲透需有相當的傳播介質，而不甚明理、有所私圖的人員是其重點侵蝕、腐化和傳導的對象。因此，信息公開制度既是公眾主動參與監督的端口，也是公眾獲取信息防御的支撐。假設諸如“中國維權緊急援助組”借用法律援助站的名義引導、資助人員搜集信息以損害國家安全的事件能夠得到集中公示，境外非政府組織的其他違法行為也能得到及時披露，則公眾的防范之心和對相關事務的監督意愿就會得到有效增強。

很顯然，在《管理法》框架內，境外非政府組織應予公示的年度報告在形式和內容上得到了相應的規定，且其代表機構應當將年度報告在登記管理機關統一的網站上向社會公開。但這一要求卻并未落到實處，境外非政府組織通常只在其官網上發布具有宣傳作用的工作報告，而登記管理機關的服務平臺也僅針對境外非政府組織的年度登記情況公示數據統計報告[26]，《管理法》所要求的能夠體現境外非政府組織資金使用、活動開展和人員變動等情況的年度報告并未得到公開。同時，登記管理機關也未實現對境外非政府組織監管情況的透明化處理，這主要體現為對存在非法獲取國家秘密行為，從事或資助政治、宗教活動等危害國家安全的組織信息披露不足，“不受歡迎的名單”也未能在統一平臺上得以展現。如此，不僅無法引起社會公眾對相關情況的注意和警醒，信息公開制度的功用也無法發揮。

(二)非政府組織在華人權領域活動的規制完善

1.國家安全視域下監管理念的重塑

從比較法的視域來看，各國都會針對境外非政府組織在其領域內的活動采取相應的規制措施，只是所持態度和限制程度會有所不同。俄羅斯維護國家安全的效果較為明顯，對境外非政府組織采取嚴厲打擊的態度(12)俄羅斯針對外部勢力利用非政府組織從事對俄滲透和顛覆活動的情況出臺了《從事外國代理活動的非商業組織的聯邦法律修正案》，通過嚴格界定“外國代理人”適用范圍、從嚴限制“外國代理人”生存和活動空間以加強監管力度，同時輔以《不受歡迎組織法》,進一步加強對外國和國際非政府組織的監管，參見文獻[27]。，而美國對此的立法較少，管控也較松(13)在美國相關的法律框架下，外國非政府組織可通過提交簡單的表格，作為非營利實體而在美國注冊，其接受外國資金的情況也未被施以額外的限制或約束，參見文獻[28]。。與前兩者都不同的是，《管理法》強調境外非政府組織的外生動力，也就是對有益于中國人權事業發展的活動持鼓勵歡迎的態度，并且嘗試用辦事指南、流程方案提升其在華具體活動的便利度。通覽《管理法》總則、監督管理和法律責任的規范內容，其也并未怠于對境外非政府組織的安全審查。雖然“安全”與“發展”是《管理法》價值取向的體現，但基于總體國家安全觀的思想縱橫、人權話語體系的重要地位以及非政府組織在華人權領域活動的實際風險，應當始終將“在安全的情況下講發展，在監管的范疇內提服務”作為《管理法》的理念指引。國家安全是安邦定國的重要基石，總體國家安全觀的提出是應對內外復雜因素和國際形勢變化的關鍵。無論是“中國維權緊急援助組”侵蝕事件，還是香港“修例”風波，境外非政府組織在其中都充當著“投資者”、“策劃人”和“培訓師”的角色。因此，在國家安全價值理念的引導下，需要重新思考非政府組織人權軟滲透的現實問題，并不斷完善對境外非政府組織的具體規制，由此實現在法治體系建設背景下對境外非政府組織在華人權領域的安全監管。

2.監管理念重塑后具體規則的補正

在充分考慮境外非政府組織在人權領域活動的特殊性和總體國家安全觀的重要性的情況下，對《管理法》的部分規定進行完善，對配套文件的相關內容進行補齊，能夠有效提升對人權非政府組織的監管效能，進而在促進交流合作的同時，實現對國家安全的保障和人權發展的促進。

(1)提升監管主體的職權對應性。境外非政府組織在華人權領域活動的監管包含從主體、客體到內容等多層次的規制審查，其中存在的主要問題是監管主體職權對應的籠統性，因此解決這一問題成為合理分配監管效能的前提，具體步驟是厘清業務主管單位與登記管理機關這兩重主體的職權劃分。

一方面，正確解讀業務主管單位的職責功能。單從《管理法》的文本規定來說，其對業務主管單位和登記管理機關的各自職權進行了簡要的劃分，同時結合境外非政府組織的活動規范來看，這兩重主體在監管事項上必然會有所交疊。正確解讀業務主管單位的職責功能是強化溝通交流與協同行動、破解雙重管理體制困局的前提。從規定內容來看，業務主管單位共有三大職權：一是在登記管理機關啟動審查前負責出具意見；二是指導和監管境外非政府組織的活動；三是協助公安機關等部門行使職權。當然，第二項職權的對象是登記在業務主管單位項下的境外非政府組織及其代表機構。如此看來，雖然第一項是準入的必要條件，第三項是協調的法律依據，但這兩項最主要及最終的負責主體是登記管理機關，能夠將業務主管單位和境外非政府組織緊密聯系起來的是第二項。因此，業務指導、活動監管成為業務主管單位應當具備領域專業性的原因，第二項職責的重要性也應當在實踐中得到重視與強調。

另一方面，在法律實施中加強登記管理機關對《名錄(2019)》的指引作用。根據流程設置，對標相適應的業務主管單位的責任由境外非政府組織承擔。以人權為主要活動內容的境外非政府組織通常涉足多個細分的項目。如樂施會聚焦于扶貧濟困、性別平等、保障婦女兒童福祉、教育和相關政策研究，其在北京、廣東、甘肅和云南的業務主管單位分別為中國人民對外友好協會、廣東省民政廳、甘肅省教育局和云南省鄉村振興局，(14)境外非政府組織辦事服務平臺信息公開,“機構公示”,參見https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問日期：2022年8月30日。這是遵循《名錄(2019)》中以主要業務范圍為確定依據的結果。然而，對于大部分以人權為主要活動內容的境外非政府組織而言，各項活動的主次關系很難言明。因此，可以由制定《名錄》文件的登記管理機關在決定設立代表機構時，對業務主管單位的適配性進行審查。在這種情況下，境外非政府組織的形式條件已經滿足，需要考慮的是其得到批準后在華活動的日常監管問題。如此可以提升業務主管單位的領域專業性，進而保障其能夠對境外非政府組織及其活動起到實際的指導、監管作用。

(2)加強監管機制的環節銜接度。在解決監管主體職權劃分籠統性的問題后，要在流程管控和機制設計的層面上完善對境外非政府組織在華人權領域的活動監管。

一方面，在流程上做到集事前、事中和事后為一體的監管閉環。其一，事前監管主要通過建立風險識別評估機制完成。結合《管理法》的規定與監管效率的要求，對于非首次入華且此前監管記錄良好的境外非政府組織不必啟動評估機制，而對于首次入華開展活動的境外非政府組織來說，風險評估應為必備環節。具體應由負責終局審查與調查處罰的登記管理機關組織專家對其進行基本背景、活動情況與活動效益等信息的收集工作，并在此基礎上對其擬在華開展活動的風險進行分析與研判，為登記管理機關做出決定提供參考。其二，事后監管主要通過建立常態化的年度檢查機制完成?！豆芾矸ā穼τ谀甓葓蟾娴男问脚c內容均做出規定，但在具體執行階段，年度報告的合格結果應當作為境外非政府組織能夠開展下一年度活動計劃的固定指標。換言之，無論境外非政府組織是否在當年實際開展了相關活動，均應在規定時間內主動上報自身在華的實際情況，實現其在華代表機構存續期間的動態更新。

另一方面，在機制配套上保證信息公開的及時性與全面性，由此實現與社會化監管的聯通。從功能定位的角度出發，信息公開具有顯著的公益性，是保障公眾一般知情權和監管工作透明度的方式，公眾借此獲取相關信息，監管主體則以此完成其主動傳播與公共利益相關信息的重要職責[29]。監管境外非政府組織過程中所產生的信息，只要非屬不得公開范圍的內容，即應以妥當的方式予以公開。具體來說，圍繞境外非政府組織入華活動的整個流程，包括風險評估情況、年度報告內容和檢查結果以及未予登記而以其他方式在華從事違法活動的組織信息等在內，登記管理機關均應進行全面完整的記錄與公開，而這些不僅需要從規則上予以明確，也應在具體實施過程中得到積極落實。

當然，由于事前監管和事后監管對于信息共享和監管效率的要求較高，同時信息公開機制的構建也得益于網絡的迅速發展，因此應當充分利用本身集組織準入、活動報備、年檢監管和信息公開等功能為一體的境外非政府組織辦事服務平臺，進一步拓展其在監管領域的運用，主要涉及對各地區登記管理機關的交流協調與境外非政府組織監管信息的匯集公開，如此才能為實現整個監管機制的環節銜接提供充分支撐。

四、結 語

非政府組織的誕生超越了傳統國際法理論視野中國家之間的政治空間[6]，其在國際人權立法和司法方面切實發揮了積極的作用，也給中國人權事業的發展提供了助力。但是，由于非政府組織在人權、環保和可持續發展等標簽下參與國際權力斗爭的特點[30]，其實際上也對中國人權機制的構建和國家安全的維護造成了負面影響。加大對境外非政府組織在華人權領域活動的監管力度，在意識領域內體現為對國家安全理念的重申，在規則視域內則反映為對《管理法》的打磨補正。這既是總體國家安全觀下對內外部安全空間的現實需求，也是中國特色人權傳播的重要環節。