國(guó)土空間規(guī)劃與城市建設(shè)管理 存在的問(wèn)題及對(duì)策

任秋蔚 任志偉 高超 馬子然

【摘要】國(guó)土空間規(guī)劃主要是國(guó)家針對(duì)現(xiàn)有的空間資源進(jìn)行合理配置，這對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義和約束作用。我國(guó)城市建設(shè)的發(fā)展速度不斷加快，對(duì)其統(tǒng)籌和管理要重視國(guó)土空間規(guī)劃的綱領(lǐng)性作用，堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為引導(dǎo)，明確城市建設(shè)的定位，實(shí)施近期目標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的有效規(guī)劃。加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的管理，能有效避免城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)用地被侵占、城市空間規(guī)劃不合理、建設(shè)紊亂等問(wèn)題。基于此，本文著眼國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)中的滲透作用，對(duì)其城市建設(shè)原則進(jìn)行探討，分析了國(guó)土空間規(guī)劃中城市建設(shè)傳統(tǒng)與人文、歷史與未來(lái)、生態(tài)與環(huán)境三方面的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)良好的管理和控制。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;規(guī)劃設(shè)計(jì);城市建設(shè);設(shè)計(jì)原則;營(yíng)造方案

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家在調(diào)節(jié)土地資源上進(jìn)行綜合多維度的開(kāi)發(fā)和管理的手段，受中央、省級(jí)以及市縣級(jí)多個(gè)層級(jí)管控，是治理現(xiàn)代化城市建設(shè)的基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，對(duì)城市建設(shè)質(zhì)量和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用發(fā)揮著重要的價(jià)值。國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)應(yīng)用中，需要堅(jiān)持長(zhǎng)期戰(zhàn)略和短期戰(zhàn)略結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，建立一體化的空間開(kāi)發(fā)次序，對(duì)城市的建設(shè)要堅(jiān)持以人為本、因地制宜的可持發(fā)展，這是城市空間規(guī)劃的關(guān)鍵所在。國(guó)土空間規(guī)劃作為新型的現(xiàn)代化體系建設(shè)，在城市建設(shè)開(kāi)發(fā)和管理中面臨著新的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步探索和分析，以此促進(jìn)城市建設(shè)生態(tài)、人文、經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

1、國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中的重要性

1.1維護(hù)城市良好的形象

人文建筑經(jīng)管、街道規(guī)劃以及居民生活都是體現(xiàn)一個(gè)城市形象的載體，對(duì)于城市建設(shè)管理，國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)需要以點(diǎn)滴匯聚城市的藍(lán)圖展現(xiàn)城市的魅力。因此，國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)中需要考慮觀(guān)賞性，在開(kāi)拓城市功能的同時(shí)保留城市原始的特色，要對(duì)當(dāng)?shù)氐娜宋摹v史、習(xí)俗等方面進(jìn)行調(diào)研，然后再設(shè)計(jì)出相對(duì)應(yīng)的文化符號(hào)，放大城市的特色，切勿因?yàn)槿斯の镔|(zhì)破壞了城市的自然之美。在城市建設(shè)中要注重城市的整體性、和諧性，切勿因小失大，對(duì)于城市熱色的營(yíng)造能夠保留城市的特色，維持城市良好的形象。

1.2 改善城市生活體驗(yàn)

城市是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、政治中心，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展文明的高度體現(xiàn)，但是隨著城市化進(jìn)程的加快、城市建設(shè)量的日益加大、人類(lèi)活動(dòng)以及人口的高速增長(zhǎng)、人們消費(fèi)水平的日益提高，使得城市正面臨著巨大的環(huán)境和資源壓力。國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中，注重城市與自然的和諧統(tǒng)一，有效地緩解了人們居住環(huán)境的壓力，提升了城市環(huán)境質(zhì)量，滿(mǎn)足了城市居民對(duì)生活環(huán)境的需求，改善了人們城市生活體驗(yàn)。同時(shí)，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中對(duì)城市特色風(fēng)貌的營(yíng)造和設(shè)計(jì)有效吸引了各地區(qū)的人，促進(jìn)了城市的進(jìn)一步發(fā)展。

1.3 保護(hù)城市傳統(tǒng)文化

城市在發(fā)展過(guò)程中，城市建筑承載著對(duì)這座城市的記憶和歷史文化，是城市文化的傳承和歷史的延續(xù)。國(guó)土空間規(guī)劃中，要對(duì)城市建筑和地域文化進(jìn)行保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市歷史文化的延續(xù)，突顯城市的人文價(jià)值。城市文化與國(guó)土空間規(guī)劃兩者是相互作用、相互影響的。國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，如果沒(méi)有結(jié)合城市文化，其設(shè)計(jì)方案就是無(wú)本之木，只有對(duì)城市文化的融合才能更好地進(jìn)行城市規(guī)劃。如我國(guó)著名古城西安，對(duì)古建筑和歷史文化的創(chuàng)新和保護(hù)是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容。

2、國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中應(yīng)遵循的原則

2.1 堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展原則

國(guó)土空間規(guī)劃在對(duì)城市建設(shè)管理中，需要堅(jiān)持以長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略為指導(dǎo)發(fā)展，明確城市發(fā)展定位。對(duì)城市規(guī)劃著眼未來(lái)，對(duì)土地資源和空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，通過(guò)對(duì)環(huán)境空間資源的有效管理，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施妥善處理，為城市的發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.2 堅(jiān)持近期實(shí)施為手段

國(guó)土空間規(guī)劃在長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略指導(dǎo)上，要落實(shí)到位，必須以近期實(shí)施為著力點(diǎn)，制定科學(xué)的實(shí)施步驟，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和近期是實(shí)現(xiàn)結(jié)合，以此真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)的管理。

2.3 堅(jiān)持保護(hù)性原則

國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)于城市建設(shè)的體現(xiàn)和營(yíng)造，在規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，必須要保護(hù)城市自然資源，保護(hù)城市環(huán)境，維持原始生態(tài)環(huán)境，所有的規(guī)劃建設(shè)遵循利用為主、改造為輔的原則，充分保留城市綠地的各項(xiàng)生態(tài)功能。

2.4堅(jiān)持科學(xué)性原則

國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，要始終貫徹落實(shí)因地制宜的原則，規(guī)劃設(shè)計(jì)者要了解城市區(qū)域的具體情況，根據(jù)城市地形進(jìn)行整體布局，將建筑和開(kāi)放性場(chǎng)地安排在地形較為平緩的區(qū)域，將觀(guān)景平臺(tái)設(shè)置在視野開(kāi)闊的高處，使得城市地域的各項(xiàng)功能與地形完美的結(jié)合。

2.5人性化原則

國(guó)土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中，其主要服務(wù)對(duì)象是人，因此以人為本是城市整體規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中必須要遵循的重要原則之一，規(guī)劃設(shè)計(jì)者要從人們的需求出發(fā)，充分考慮到城市居民生活習(xí)性，優(yōu)化人們的游憩體驗(yàn)，滿(mǎn)足不同人群的各項(xiàng)需求。

2.6地域性原則

每座城市都有其自己的發(fā)展歷程和歷史文化，所以每座城市所蘊(yùn)含的歷史文化內(nèi)涵都不盡相同，因此在城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)注重保留并突出其地域特色，推動(dòng)城市歷史文化的傳承和發(fā)展，避免其失去城市特色，對(duì)地域文化的出處、關(guān)聯(lián)和隱喻等進(jìn)行深層次的思考和挖掘，注重城市地域文化的傳承。

3、國(guó)土空間規(guī)劃與城市建設(shè)管理中的問(wèn)題

3.1國(guó)土空間規(guī)劃上的問(wèn)題

3.1.1宏觀(guān)方面

（1）規(guī)劃方面立法較為滯后，缺乏法律法規(guī)的保障

當(dāng)前，我國(guó)制定了關(guān)于國(guó)土規(guī)劃上的法律法規(guī)，對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作進(jìn)行了有效指導(dǎo)，但是目前還沒(méi)有形成完整的法律體系。無(wú)論是在形式上還是在內(nèi)容上，立法不完善，主要體現(xiàn)在各法律層次上不配套，在實(shí)踐中缺乏可操作性，法律法規(guī)內(nèi)容寬泛，具體細(xì)則不到位，制度不健全，對(duì)中央政府的依賴(lài)性大。總體來(lái)看，現(xiàn)有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定性，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和程序進(jìn)行了制定。在《土地管理法》中雖然也有設(shè)計(jì)土地資源的利用，但是在管理上缺乏法律的規(guī)范。

（2）各規(guī)劃管理機(jī)制有待健全

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃主要是編制、實(shí)施和監(jiān)督是為一體的管理機(jī)制，但是隨著規(guī)劃類(lèi)型的增多，政府審批內(nèi)容增多，對(duì)其審批的內(nèi)容擴(kuò)大，現(xiàn)行的管理機(jī)制不滿(mǎn)能住當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境變化。另一方面，規(guī)劃生態(tài)安全意識(shí)不強(qiáng)，在規(guī)劃中，犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在，沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的發(fā)展，盲目追求當(dāng)前增長(zhǎng)速度。

3.1.2 微觀(guān)方面

（1）各規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，職能分工不明確。國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展中，不同部門(mén)規(guī)劃和設(shè)計(jì)不同，但又相互牽制。在國(guó)家和省級(jí)層面上，形成了城鎮(zhèn)規(guī)劃體系、國(guó)土規(guī)劃、主體功能規(guī)劃的三個(gè)局面，但是各個(gè)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較差，造成了各司其職，缺乏協(xié)調(diào)性的問(wèn)題。

（2）各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范。國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，不同部門(mén)之前的職責(zé)存在著一定的沖突，如國(guó)土部門(mén)注重耕地保護(hù)，環(huán)保部門(mén)注重林地的保護(hù)，城市建設(shè)部門(mén)注重城市的管理，在規(guī)劃過(guò)程中缺乏相互支持，三種不同的規(guī)劃制定會(huì)出現(xiàn)設(shè)計(jì)不同的問(wèn)題，最后形成了規(guī)劃編制和實(shí)施“兩張皮”的問(wèn)題。

（3）規(guī)劃理念和內(nèi)容上呈現(xiàn)滯后現(xiàn)象。以往的城市規(guī)劃中，規(guī)劃理念看重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽略了文化、生態(tài)等方面的問(wèn)題，使得環(huán)境遭受到破壞。目前來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)民生問(wèn)題關(guān)注度仍需要加強(qiáng)，現(xiàn)在很多規(guī)劃涉及社會(huì)文化、生態(tài)等方面的發(fā)展，在資源環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)安排上，規(guī)劃理念沒(méi)有跟上時(shí)代發(fā)展需求，呈現(xiàn)滯后現(xiàn)象，這也使得國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)控沒(méi)有實(shí)施多久就需要進(jìn)行調(diào)整。

3.2城市建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

3.2.1拷貝、抄襲情況嚴(yán)重

近年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程取得了令人矚目的成績(jī)，在國(guó)際設(shè)計(jì)思想的影響下，我國(guó)各大中小城市的舊建筑、舊村落都改建成了一棟棟充滿(mǎn)現(xiàn)代感的高樓大廈，但是，在城市化進(jìn)程的不斷加快過(guò)程中卻忽視了自身原有文化的傳承，設(shè)計(jì)慢慢趨于同化，各民族和地區(qū)慢慢喪失了城市特色風(fēng)貌，城市獨(dú)特文化的地域性、傳統(tǒng)性被瓦解，導(dǎo)致這一結(jié)果的最主要原因就是在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中忽視了對(duì)城市文化的傳承。在中國(guó)傳統(tǒng)文化與建筑肆意破壞的今天，人們逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)文化的重要性，也越來(lái)越重視傳統(tǒng)文化建設(shè)。如何將優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化與環(huán)境相結(jié)合，是現(xiàn)代城市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的新理念核心的發(fā)展趨勢(shì)。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中城市特色風(fēng)貌的體現(xiàn)中，取的一些成績(jī)的同時(shí)也存在著不少弊病。如在設(shè)計(jì)過(guò)程中拷貝、抄襲情況非常嚴(yán)重，很多規(guī)劃設(shè)計(jì)都是“拿來(lái)主義”，這是無(wú)法對(duì)城市文化進(jìn)行傳承和創(chuàng)新的。

3.2.2城市文化符號(hào)堆砌拼湊

在對(duì)城市文化運(yùn)用到設(shè)計(jì)中時(shí)，首先要對(duì)城市地域文化元素進(jìn)行提取，經(jīng)過(guò)創(chuàng)新和設(shè)計(jì)加以應(yīng)用。提取城市文化元素一般要對(duì)當(dāng)?shù)氐娜宋摹v史、習(xí)俗等方面進(jìn)行調(diào)研，然后在對(duì)其進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，但是在提煉文化符號(hào)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單地堆砌，并沒(méi)有對(duì)各城市文化符號(hào)進(jìn)行提煉和創(chuàng)新。對(duì)城市文化的出處、關(guān)聯(lián)和隱喻等等也沒(méi)有進(jìn)行深層次的思考和挖掘。直接將符號(hào)運(yùn)用在設(shè)計(jì)中，失去了對(duì)城市文化傳承的意義，也無(wú)法體現(xiàn)城市獨(dú)特的風(fēng)貌。

4、國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中城市建設(shè)管理的方法

4.1傳統(tǒng)與人文：創(chuàng)新和保護(hù)城市風(fēng)格

我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，土地遼闊且人文風(fēng)情各異。在不同地區(qū)地理環(huán)境、地貌不同，在文化上也存在著巨大的差異。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)結(jié)合城市人文特色，貼合城市居民的生活習(xí)慣、人文素養(yǎng)以及精神文化，對(duì)城市的人文價(jià)值進(jìn)行保護(hù)和傳承。一方面，將城市優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化進(jìn)行保護(hù)，如像德國(guó)一樣對(duì)城市的建設(shè)有著明確的法律和監(jiān)督體系，以此更好地規(guī)范城市建設(shè)。另一方面，在國(guó)土空間規(guī)劃中要結(jié)合時(shí)代發(fā)展的步伐，合理規(guī)劃城市功能，創(chuàng)建新時(shí)代的城市風(fēng)格。對(duì)不同地區(qū)城市的功能設(shè)計(jì)，利用地域文化特色和元素進(jìn)行設(shè)計(jì)，突出各城市的特色風(fēng)貌。對(duì)于城市的建設(shè)，要注重城市特色風(fēng)貌的營(yíng)造，尊重傳統(tǒng)文化，不是盲目和復(fù)制原有的文化，而是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有效融合，實(shí)現(xiàn)“活的繼承”，遵循因地制宜的原則，結(jié)合每個(gè)城市自身地域的特點(diǎn)，充分挖掘城市的特色，展現(xiàn)城市的獨(dú)特風(fēng)格。

4.2歷史與未來(lái)：新時(shí)代與舊歷史的結(jié)合

科技的進(jìn)步與發(fā)展，帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球化已滲透到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中。國(guó)土空間規(guī)劃的全球化正慢慢吞噬傳統(tǒng)與歷史，我們正慢慢失去本土文化、風(fēng)俗等，傳統(tǒng)文化的印記也正慢慢從我們眼前消失。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代元素的和諧共生，需要學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)靈活運(yùn)用地域文化和符號(hào)，尊重地域傳統(tǒng)文化，并讓它得到延續(xù)和發(fā)展。技術(shù)的發(fā)展是社會(huì)推動(dòng)的結(jié)果，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中，對(duì)傳統(tǒng)的批判、理性繼承，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)使得城市環(huán)境、社會(huì)環(huán)境緊密協(xié)調(diào)。時(shí)代在不停的發(fā)展，歷史文化的傳承是一個(gè)城市特色風(fēng)貌的重要體現(xiàn)。在新時(shí)代的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃要注重歷史與現(xiàn)代的協(xié)調(diào)，不僅要保護(hù)歷史文化建筑，在新時(shí)期的城市規(guī)劃建設(shè)中也要注意不會(huì)影響歷史設(shè)施，新時(shí)代建筑與歷史的結(jié)合才能城市建設(shè)的發(fā)展動(dòng)向。

4.3生態(tài)與環(huán)境：人與自然和諧共生

在國(guó)土空間規(guī)劃中，對(duì)不同地區(qū)自然環(huán)境的合理利用是城市建設(shè)的重要途徑。對(duì)于城市建設(shè)管理，主要是突出城市自然環(huán)境的布局，這是最直觀(guān)的表現(xiàn)，如對(duì)常見(jiàn)的山貓、水域、地形等自然資源的合理利用。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中，需要深入了解城市自然資源的特點(diǎn)，合理利用自然條件，將自然資源與城市特色融合，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，同時(shí)注重城市發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施的和諧統(tǒng)一，充分體現(xiàn)人與自然的共生理念。俗話(huà)說(shuō)：“一方水土養(yǎng)一方人”。城市的建設(shè)需要人民，反過(guò)來(lái)城市居民的生活受自然環(huán)境的影響。在城市規(guī)劃中，注重人與自然的相處，尊重自然環(huán)境，結(jié)合原生態(tài)系統(tǒng)，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，以人為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化城市。

4.4經(jīng)濟(jì)與資源：社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展

在國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展上，要注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)城市公共利益的發(fā)展，避免自然環(huán)境資源遭受到破壞。這不僅是對(duì)城市建設(shè)管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也體現(xiàn)了社會(huì)的公平性。因此，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃上，應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提升土地使用率，降低土地資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源的有效優(yōu)化。國(guó)土空間規(guī)劃的最終目的是對(duì)公共利益的規(guī)劃，本質(zhì)上思維社會(huì)群眾服務(wù)的，在這過(guò)程中協(xié)調(diào)好社會(huì)的發(fā)展。為落實(shí)規(guī)土空間規(guī)劃，要建立起保護(hù)利用機(jī)制，在2019年5月國(guó)家頒布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明去提出：堅(jiān)持城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)，合理控制土地開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的統(tǒng)一發(fā)展。

結(jié)論：

國(guó)土空間是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)管理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的規(guī)劃，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)以來(lái)的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)城市建設(shè)和規(guī)劃管理發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)土地遼闊，地域跨度大，在城市建設(shè)和發(fā)展中，需要因地制宜，制定科學(xué)、合理的國(guó)土空間規(guī)劃方案，維護(hù)城市獨(dú)特風(fēng)貌，注重城市文化和歷史的創(chuàng)新和傳承，注重自然生態(tài)和環(huán)境的發(fā)展，展現(xiàn)城市的人文與現(xiàn)代，真正促進(jìn)具有鮮明特色的城市建設(shè)。

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作者簡(jiǎn)介：

任秋蔚，女，碩士研究生，工程師，城市規(guī)劃。