關于培育我國農村土地信托受托人的思考

□李海申，馮 雪，趙麗敏，李靚靚，劉 夢

（河北金融學院，河北 保定 071051）

信托，即信任、委托，是委托人在信任的基礎上將自己的財產委托給受托人，由受托人代為管理和運用的行為。在信托合同期限內，受托人扣除一定的手續費用（傭金）后，定期向受益人支付信托收益。信托合同中的受益人是委托人指定的獲取信托收益的人，也可以是委托人自己。委托人、受托人和受益人之間形成了信托關系。

農村土地信托是農戶將自己承包的農地委托給受托人，由受托人管理土地，獲得土地收益后扣除一定的手續費用，剩余土地收益由受托人支付給農戶的信托行為。一般情況下，我國土地信托中農戶既是委托人，也是受益人。農戶與受托人之間形成了土地信托關系。

在農村土地信托關系中，受托人的地位尤為重要。農戶作為委托人將土地委托給受托人后，由受托人代為管理，農戶自身很難做到及時監管受托人經營管理土地的行為。受托人擔任著土地經營管理的重要職責，對于土地收益的高低、土地經營風險的控制起著關鍵作用。一旦發生土地經營風險、無人支付土地收益，委托人（農戶）要承擔損失。

因此，農村土地信托關系的存續、信托事務的處理以及信托目的的實現，均依賴受托人的忠誠與努力。由此可見，受托人是信托的核心存在，在信托關系中居于極其重要的地位。

1 我國農村土地信托受托人的范圍

1.1 自然人

依據《農村土地承包經營法》《信托法》的規定，具備完全民事行為能力，且確實從事農業生產活動，具有接受農村土地經營權信托意愿的自然人，可以擔任農村土地經營權信托的受托人。在實踐中，能擔任土地信托受托人的自然人一般是種田能手[1]。

1.2 農村集體經濟組織

在實踐中，鄉鎮（街）集體經濟經營實體、村經濟合作社、自然村組經濟實體、村委會以及村民小組等農村集體經濟組織擔任了土地信托的受托人。農民基于對農村集體經濟組織的信任，把自己的財產權轉移給農村集體經濟組織，農村集體經濟組織為農民的利益，以自己的名義管理集合在自己名下的財產，承擔相應的法律責任。

近年來，隨著我國城鎮化進程加快，農民進城打工、經商的數量越來越多，農民沒有時間和精力直接經營自己的農地，而是委托農村集體經濟組織統一運作管理。農戶一方面可享有農地收益的權利，另一方面可作為委托人（受益人）對農村集體經濟組織行使監督權。在實踐中，農村集體經濟組織與農民之間存在土地信托關系[2]。

1.3 農業規模經營主體

農業規模經營主體包括農民專業合作社、專業農場（莊）、農業企業等。《土地管理法》和《承包經營權管理辦法》都明確規定，農民專業合作社是專門從事農業生產和經營的法人，在促進農地有效流轉方面，因其與農民有著緊密的關系，優勢可得到最大限度的發揮。農民專業合作社接受農民（委托人）的委托，設立土地經營權信托，并按照農民意愿管理其承包的土地。由此，農民專業合作社符合《信托法》關于農地經營權信托的受托人的資格要求。

除了上述的農民專業合作社以外，其他資金實力強、農業經營業績好、風險抵抗能力強、信譽好的農業規模經營主體也可以擔任土地信托受托人，如專業農場（莊）、農業企業等。

1.4 信托公司

近年來，多家信托公司陸續開展農村土地信托業務，成為農村土地信托的受托人。

中糧信托積極探索“土地流轉信托模式”“農地改造信托模式“”農事服務一體化信托模式”等信托模式，從單一的信托模式向農業產業化綜合模式發展。

北京信托在“財產權信托+資金信托”的雙架構模式下，提升土地流轉信托的整體收益。

吉林信托以合伙企業的形式，與農業產業基金共同成立有限合伙公司，專業經營管理農地流轉經營權。

杭工商信托盤活林權，支持綠水青山的建設，以466.7 hm2農林地經營權流轉為標的來發放信托貸款，從實踐角度豐富了土地流轉信托的財產種類。

萬向信托、中建投信托等公司探索將土地運營與養老項目相結合，為農家游提供消費信托投資標的，與養老信托、消費信托及慈善信托相結合，實現不同類型信托業務的協同發展。

2 目前我國農村土地信托受托人缺位嚴重

2.1 受托人數量少、范圍窄，不能滿足農村土地信托市場的巨大需求

我國農村土地信托受托人的范圍包括自然人、村集體、農業規模經營主體和信托公司，但是目前我國農村土地信托的受托人嚴重缺位，數量嚴重不足。這嚴重制約了我國農村土地信托的發展。

在農村土地信托關系中，受托人是重要環節，必須有數量眾多的受托人才能滿足我國農村地區廣大農戶土地信托的需求。

當前我國經營農業的農戶約為2.1 億戶。2021 年我國農業人口大約為5.56 億人。國家統計局發布的2021 年農民工監測調查報告顯示，2021 年全國農民工總量29 251 萬人，比2020 年增加691 萬人，增長2.4%。農戶進城打工、經商數量不斷增加，大量農戶產生了土地信托的需求。當前農村土地信托受托人數量少、范圍窄、開展土地信托業務少，土地信托的供給與農戶需求差距較大[3]。

2.2 土地信托受托人權利和義務規定不夠詳細明確

在信托關系中，委托人將信托標的轉移給受托人后，由受托人管理信托標的，受托人是決定信托財產保全、保值、增值的關鍵。因此，必須嚴格規定受托人的義務，以此保障委托人的財產權益。按照我國《信托法》的規定和要求，受托人必須履行忠實、謹慎、親自管理信托財產等義務。

目前我國沒有農村土地信托的專項法律，沒有專門針對農村土地信托出臺更全面、更系統的法規，因此對于農村土地信托受托人的權利和義務沒有更明確、更詳細的規定，特別是對于受托人應盡義務的規定還不夠細化、具體。農村土地信托受托人的權利和義務是保障農村土地信托順利推進以及農民土地權益的關鍵[4]。

2.3 政府對受托人扶持不到位

受托人目前在農村地區開展農村土地信托動力不足、開展該項業務量較少，需要政府的大力扶持。農村土地信托有利于加快農村土地流轉、實現土地規模化經營、提高土地效益，政府應該加大對農村土地信托受托人的扶持力度，推動“三農”發展，促進鄉村振興。目前農村土地信托業務在我國農村地區還未普遍應用，政府對農村土地信托受托人的扶持不到位。

2.4 受托人開展土地信托的動力不足

目前，受托人開展農村土地信托業務動力不足，主要原因有以下幾點。一是由于土地經營、農業經營管理項目面臨的自然風險、市場風險、經營風險等各類風險指數較高，容易遭受損失。二是土地經營項目收益較低、回收周期較長。三是目前法人、受托人在信托公司中，農村土地信托業務人才儲備量不足。

3 培育我國農村土地信托受托人的對策建議

在上文提到的農村土地信托受托人范圍中，自然人由于風險抵抗能力較弱，不是重點培育的受托人對象。農村集體經濟組織不能完全滿足市場經濟下大規模農民土地財產集中管理的需求，也不是重點培育的受托人對象。

農民專業合作社、專業農場（莊）、農業企業等農業規模經營主體具備相應的資金、技術、人才、管理資源等要素，推動現代農業市場經濟發展。信托公司具備強大的資金、人才、信息優勢，開展農村土地信托業務潛力巨大，能通過發揮金融功能助推現代農業發展。我國應采取以下對策重點培育農業規模經營主體和信托公司這兩類農村土地信托受托人。

3.1 拓寬農村土地信托受托人的范圍

目前，在農村土地信托法人受托人中，有資格開展土地信托業務的金融機構只有信托公司，其他金融機構不能開展土地信托業務。借鑒發達國家做法，未來在我國金融市場發育成熟后，金融監管部門可以放寬土地信托受托人的范圍。

由于農村土地信托在農村地區開展，而農村金融機構在農村地區有大量的農戶可作為客戶資源和市場基礎，我國金融市場發展成熟后，可以將土地信托受托人的范圍逐步放寬到農村金融機構。讓農村金融機構開展土地信托業務，在接受農民委托的土地后，可以選擇有實力、有信譽的農業規模經營主體代為經營，獲得土地收益后，扣除一部分手續費、支付一部分土地收益給農業規模經營主體，剩余土地收益全部交給受益人[5]。

3.2 出臺專項條例，規范農村土地信托受托人的權利和義務

建議出臺《農村土地經營權信托條例》，對農村土地信托受托人享有的權利、要承擔的義務作出規定。

土地信托受托人必須履行以下幾方面義務。一是忠實義務。即受托人對待委托人必須忠誠、誠實，不能只考慮自身或第三方利益，也要考慮受益人的利益，受托人的一切行為均以受益人利益為根本出發點。二是謹慎義務。即受托人進行信托財產經營管理時，應當謹慎小心，采取謹慎投資、穩健經營的原則，務必保證信托財產的安全。受托人要像對待自己的財產那樣對待委托人的財產，要像愛護自己的財產那樣去愛護委托人的財產。三是分別管理、親自管理義務。受托人必須將不同委托人的信托財產即不同農戶承包的土地分別管理，保障委托人信托財產的獨立，以此保障土地經營的安全性和收益性。四是善良管理義務。即受托人必須善良管理農戶委托的土地，即只能將土地用于農林牧副漁等農業經營生產，絕不能用于非農業用途。善良管理義務的目的是保護我國寶貴的土地資源。要堅守我國18 億畝耕地紅線，堅決禁止農戶委托的農村土地用于非農業化經營，如工業化建設或房地產建設。五是受托人要盡到記錄、報告、信息公開義務。受益人對于農村土地信托擁有知情權，受托人應在經營管理土地的過程中登記信息，以便向受益人進行報告。

為了保護受托人的合法權益，我國農村土地信托受托人可以享有以下幾種權利。一是擁有農戶委托土地的經營管理權，即對農戶土地利用結構和生產安排的管理、土地質量改善的管理、土地收益分配的管理等。而對土地的處分是指對農村承包土地的平整、合并等行為，絕不能改變土地的農業用途，更不能把農民承包土地采取抵押等處分行為。二是擁有取得農地經營報酬的權利。三是享有補償請求權。四是擁有辭任權。

3.3 加大對農村土地信托受托人的政策扶持力度

對于開展農村土地信托的受托人，政府應通過多種激勵、扶持政策，加大對農村土地信托受托人的政策扶持力度。一是政府可以對農村土地信托受托人采取財政補貼等政策扶持。二是政府可以采取稅收優惠措施激勵受托人。三是政府可以引導擔保機構對土地信托加以擔保[6]。

3.4 加大對農村土地信托受托人的金融支持力度

對于農村土地信托受托人，金融機構應為其提供金融服務方案，主要包括政策性支農貸款、季節性農業貸款、農業機械設備融資租賃、農業經營項目擔保等措施。

通過為農業經營項目提供全方位的金融支持和服務，不斷提高受托人的資金實力和經營能力，以此提高受托人開展農村土地信托的積極性。

3.5 推進農業規模經營主體轉型升級，并提高受托人收益

在市場經濟條件下，應加快推進農業規模經營主體轉型升級，以滿足現代農業經營發展的需要。一是推進農業規模經營主體機械化經營。鼓勵其多運用現代化大型農用機械設備，提高生產效率。二是推進農業規模經營主體科技化建設。鼓勵其加大科研投入力度，采取新科技育種、育苗和管理等方式。三是推進農業規模經營主體產業化經營。推進農業產業化集成發展，提高農業項目的產出和收益。推進農業規模經營主體轉型升級為新型農業經營主體，既可以直接擔任受托人，也可以由信托公司將農民委托的土地轉讓給新型農業經營主體開展專業化經營，從而降低土地經營風險，提高土地經營收益。信托公司必須選擇實力強、信譽高、風險抵抗能力強的新型農業經營主體進行土地經營。同時信托公司應發揮自身金融優勢，為新型農業經營主體提供信托服務，包括信托登記、信托貸款、信托融資等，以此提高新型農業經營主體的實力、土地信托的收益，提升受托人開展農村土地信托的動力。應與信托公司、農戶和新型農業經營主體簽訂信托合同，明確土地收益在信托公司、農戶和新型農業經營主體之間的分配方式和比例。重點明確支付給農戶（委托人兼受益人）的土地租金、分紅等，同時也要給新型農業經營主體保留盈利空間，而受托人收取一定比例手續費用（傭金），三方當事人的收益會隨著土地信托項目整體收益的提高而增加。