拜登政府的南海新方略已然成形

陳相秒

2020年12月1日，美國海軍“查菲”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦在太平洋上試射一枚“BLOCK V”戰(zhàn)斧巡航導(dǎo)彈。

2月11日，時(shí)隔兩年多之后，美國再度發(fā)布“印太戰(zhàn)略”，這也是拜登政府上臺(tái)一年多首次系統(tǒng)性地闡釋其在“印太”地區(qū)的戰(zhàn)略。區(qū)別于特朗普時(shí)期由國防部發(fā)布，此次“印太戰(zhàn)略”出自白宮之手，更加注重對(duì)經(jīng)濟(jì)和地緣政治兩條主線的平衡。對(duì)于前者，用大量筆墨試圖勾勒出以供應(yīng)鏈、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和“更高”貿(mào)易規(guī)則等為核心的“印太經(jīng)濟(jì)框架”。對(duì)于地緣政治，則把重心聚焦在海洋領(lǐng)域。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”雖然只兩處提及南海問題，但從中可以窺探出美國在南海的“新方略”。

特朗普政府國防部2019年6月發(fā)布的“印太戰(zhàn)略”以“修正主義”“共產(chǎn)主義”等意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)劃分陣營，以應(yīng)對(duì)中國在南海、東海、臺(tái)海等各個(gè)方向的“威脅”為主要目標(biāo)。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”稱中國試圖“綜合利用經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)實(shí)力擴(kuò)大地區(qū)影響力”，是“唯一有實(shí)力挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)的國際秩序及其盟友利益的大國”，并提出美目標(biāo)是“塑造影響力平衡”，因此是圍繞如何以更小成本和更有效手段贏得區(qū)域影響力競爭來制定美南海政策的。

據(jù)此，拜登政府“印太戰(zhàn)略”至少從四方面對(duì)南海問題做了策略性安排。

第一，整合并擴(kuò)大地區(qū)小多邊安全機(jī)制。拜登政府上臺(tái)后，圍繞南海及周邊地區(qū)建立了多個(gè)小多邊安全機(jī)制，美日印澳四國安全對(duì)話（QUAD）、美英澳三邊安全聯(lián)盟（AUKUS）都是其以“海洋安全”和“海上自由”之名協(xié)調(diào)、引導(dǎo)各方南海政策的重要平臺(tái)。拜登政府“印太戰(zhàn)略”明確提出，將探索QUAD與東盟的合作，并計(jì)劃通過AUKUS以“新的方式”協(xié)調(diào)“印太”國家與歐洲的合作，進(jìn)一步表明美將把這些小多邊機(jī)制向南海延伸。

同時(shí)，美還在南海區(qū)域內(nèi)建立了美菲越、美印尼、美馬等相對(duì)松散的海上安全合作機(jī)制。從這次“印太戰(zhàn)略”發(fā)布可以看出，拜登政府下步試圖將這些小多邊機(jī)制串連整合起來。除此之外，美國還提出鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)外盟友和伙伴加強(qiáng)彼此間的合作，支持和授權(quán)他們承擔(dān)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)角色，這意味著越、菲、馬、印尼和日、印、澳、英、法等國之間將從不同層面建立沒有美國但受其背后“指導(dǎo)”的小多邊機(jī)制。拜登政府的用意是通過由其直接主導(dǎo)和間接發(fā)揮作用的兩種方式，盡可能地調(diào)動(dòng)盟友伙伴力量，強(qiáng)化相對(duì)中國的南海區(qū)域競爭優(yōu)勢。

第二，美海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的常態(tài)化部署已無懸念。美自2019年開始試探性地派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)船只進(jìn)入南海，并已在周邊地區(qū)部署合作網(wǎng)絡(luò)。2020年以來，美先后同越、馬、印尼、菲及中國臺(tái)灣建立了海上執(zhí)法合作機(jī)制，或開展海上執(zhí)法部門間合作。美與越南不僅簽署了增強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法能力的備忘錄，還為越在巴地頭頓港建造了一處可提供維修和訓(xùn)練等綜合保障服務(wù)的海警基地。拜登政府“印太戰(zhàn)略”提出，美將從海洋生態(tài)環(huán)境治理、打擊恐怖及極端主義等方面擴(kuò)大海岸警衛(wèi)隊(duì)在“印太”的存在，并且加強(qiáng)與東南亞國家在海警訓(xùn)練和能力建設(shè)領(lǐng)域的合作。目前美海岸警衛(wèi)隊(duì)在東北亞和太平洋島國地區(qū)均已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化存在，因此，所謂“繼續(xù)擴(kuò)大在印太地區(qū)的存在”無疑指向南海。

第三，美把區(qū)域規(guī)則和制度性權(quán)力看作南海競爭的主要領(lǐng)域。拜登政府“印太戰(zhàn)略”開篇就以“航行自由”為例，指稱中國“破壞”國際法規(guī)則，強(qiáng)調(diào)將建立“基于國際法規(guī)則的南海秩序”。美國務(wù)院今年1月發(fā)布的《中國南海主張》海洋界限報(bào)告實(shí)際上已經(jīng)發(fā)出了南海國際規(guī)則主導(dǎo)權(quán)競爭的“戰(zhàn)書”。拜登政府“印太戰(zhàn)略”進(jìn)一步闡釋了美把規(guī)則和制度性主導(dǎo)權(quán)作為奪取區(qū)域影響力優(yōu)勢重要方面的戰(zhàn)略安排，也標(biāo)志著中美在南海的競爭正從“誰對(duì)誰錯(cuò)”的國際話語主動(dòng)權(quán)和“誰強(qiáng)誰弱”的海空硬實(shí)力相對(duì)優(yōu)勢較量，轉(zhuǎn)向“誰說了算”的規(guī)則與制度性權(quán)力爭奪。

第四，美軍將按“威懾導(dǎo)向”在南海展開部署和行動(dòng)。拜登政府“印太戰(zhàn)略”首次將“綜合威懾”正式確定為國家安全戰(zhàn)略，揚(yáng)言將對(duì)改變領(lǐng)土邊界和破壞國家海上主權(quán)權(quán)利的行為強(qiáng)化威懾和“反脅迫”，矛頭直指中國和南海問題。拜登政府“印太戰(zhàn)略”還配套制定了以“太平洋威懾”和“海洋安全”兩個(gè)合作倡議為主要內(nèi)容的兩年期具體行動(dòng)安排。未來美軍將在南海以維持足夠和有效的“威懾力”為目標(biāo)，一方面加強(qiáng)前沿軍事部署，擴(kuò)大水面、水下和空中常規(guī)和戰(zhàn)略性力量，運(yùn)用無人化、智能化技術(shù)，整合太空、網(wǎng)絡(luò)、情報(bào)等各部門資源制衡中國;另一方面提升菲、越、馬、印尼等南海周邊國家的海上態(tài)勢感知能力，支持日、英等域外國家增加軍事投入，加強(qiáng)“互操作性合作”，構(gòu)建“威懾體系”。

總的看，拜登政府計(jì)劃在南海以航母、核動(dòng)力潛艇及空中戰(zhàn)略部隊(duì)為主力，發(fā)揮太空、網(wǎng)絡(luò)及智能化等新型作戰(zhàn)手段的輔助作用，并借助盟友和伙伴力量的“里應(yīng)外合”，通過不定期但頻繁的穿越行動(dòng)、軍警聯(lián)合演習(xí)、艦船訪問、抵近偵察、軍事和海洋情報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等，展示美軍的“戰(zhàn)略優(yōu)勢”。

拜登政府“印太戰(zhàn)略”在三個(gè)方面增加了南海形勢發(fā)展的不確定性。一是，美中兩國軍警部門在長期的較量中發(fā)生不可預(yù)測事件的概率將隨美軍擴(kuò)大海上和空中戰(zhàn)略性力量的存在和行動(dòng)頻率而提升，雙方在遏制與反遏制、威懾與反威懾的互動(dòng)中發(fā)生擦槍走火的風(fēng)險(xiǎn)不能排除。二是，受美方鼓舞和挑動(dòng)，南海主權(quán)權(quán)益聲索國將采取更加自信和主動(dòng)的單邊行動(dòng)，中國與南海周邊其他國家因海警船只相遇、單邊油氣勘采等發(fā)生對(duì)峙甚至沖突的可能性比以往更大。三是，美方“小多邊主義”操作將使南海安全架構(gòu)更加支離破碎，多個(gè)力量組合的競爭博弈成為常態(tài)。

不過，也正因?yàn)榇耍莸钦坝√珣?zhàn)略”將不會(huì)像美方所預(yù)期的那樣受歡迎。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”之所以受挫，很大程度上是因?yàn)椤懊绹鴥?yōu)先”加劇了東南亞國家對(duì)地區(qū)撕裂的擔(dān)憂。拜登政府“印太戰(zhàn)略”“換湯不換藥”，依然把權(quán)力爭奪擺在首位，注定會(huì)在東南亞碰壁。同時(shí)，美試圖把南海問題作為挑撥中國與東盟國家關(guān)系的“楔子”，低估了中國與東盟關(guān)系的韌性，忽視了南海問題只是中國與東盟關(guān)系一個(gè)局部的事實(shí)。

整體而言，中國與東盟國家是要把南海建設(shè)成為“和平之海”“友誼之海”“合作之海”的，美方應(yīng)認(rèn)清大勢，拋棄以對(duì)抗性競爭為綱領(lǐng)的南海政策，與中方和南海周邊其他國家共同就南海海上局勢做出穩(wěn)定性的安排。