拜登政府正式出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”

李晨

2021年3月12日，美國(guó)總統(tǒng)拜登參加“四方安全對(duì)話”（QUAD）峰會(huì)視頻會(huì)議。

2月11日，拜登政府正式發(fā)布“印太戰(zhàn)略”文件。這一版的“印太戰(zhàn)略”明確了五大目標(biāo)，包括：促進(jìn)“印太”地區(qū)在政治、海空域和新技術(shù)領(lǐng)域的“自由開(kāi)放”;基于美國(guó)的盟友伙伴關(guān)系，加強(qiáng)“印太”各國(guó)之間及同域外國(guó)家之間的聯(lián)系;以“印太經(jīng)濟(jì)框架”和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作等驅(qū)動(dòng)“印太”經(jīng)濟(jì)繁榮;以“一體化威懾”、軍事技術(shù)創(chuàng)新、安全合作等方式強(qiáng)化“印太”安全;應(yīng)對(duì)新冠疫情等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，增強(qiáng)地區(qū)韌性。

拜登政府還提出了落實(shí)“印太戰(zhàn)略”的行動(dòng)方案，包括：進(jìn)一步投入資源，引領(lǐng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”，強(qiáng)化威懾，支持東盟和印度，落實(shí)美日印澳四國(guó)機(jī)制（QUAD），拓展美日韓合作，加強(qiáng)美國(guó)與太平洋島國(guó)的伙伴關(guān)系，支持“良治”和開(kāi)放，發(fā)展堅(jiān)韌、安全且可信的新技術(shù)，等等。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”表明本屆白宮在戰(zhàn)略導(dǎo)向上繼承了特朗普時(shí)期對(duì)“印太”地區(qū)的高度重視，同時(shí)總結(jié)執(zhí)政首年的戰(zhàn)略實(shí)踐，為下一階段的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施提供指導(dǎo)。拜登政府也希望通過(guò)制定“印太戰(zhàn)略”，構(gòu)建體現(xiàn)其戰(zhàn)略思想的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)框架，讓美國(guó)繼續(xù)掌握主動(dòng)。

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，也曾制定“印太戰(zhàn)略”，其規(guī)劃和實(shí)施是對(duì)拜登政府“印太戰(zhàn)略”的鋪墊。特朗普政府根據(jù)2017年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告制定《印太戰(zhàn)略框架》，并于2018年2月批準(zhǔn)實(shí)施。此后，美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院也分別發(fā)布公開(kāi)版的“印太戰(zhàn)略”相關(guān)報(bào)告，進(jìn)行政策宣示或介紹實(shí)施進(jìn)展。特朗普政府下臺(tái)前，將《印太戰(zhàn)略框架》提前解密，從中可以看出，其規(guī)劃和實(shí)施已經(jīng)明確將中國(guó)視為“首要挑戰(zhàn)”，高度重視發(fā)揮美國(guó)軍事實(shí)力和盟友伙伴的作用。然而，特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”也面臨局限，包括初期主要以朝鮮半島為中心，且政策不連貫;對(duì)外政策工具中輕視外交，過(guò)度依靠軍事;過(guò)度強(qiáng)調(diào)美國(guó)單方面的繁榮，在經(jīng)貿(mào)關(guān)系和防務(wù)分擔(dān)方面與日、韓等主要盟友產(chǎn)生摩擦，等等。特朗普政府后期，不斷升級(jí)對(duì)中國(guó)的打壓，引發(fā)本地區(qū)各國(guó)的擔(dān)憂。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”繼續(xù)以中國(guó)為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但也根據(jù)拜登團(tuán)隊(duì)的戰(zhàn)略觀念和形勢(shì)發(fā)展變化作出調(diào)整。一是，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主題，淡化朝鮮半島和其他方向的“挑戰(zhàn)”。二是，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的“回歸”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域淡化保護(hù)主義色彩，減少與中國(guó)以外國(guó)家的摩擦，為全方位動(dòng)員盟友伙伴創(chuàng)造條件。三是，不把軍事視為主要手段，重視多種手段的綜合運(yùn)用。

與特朗普政府解密的《印太戰(zhàn)略框架》相比，公開(kāi)發(fā)布的拜登政府“印太戰(zhàn)略”有其自身局限性。特朗普政府的《印太戰(zhàn)略框架》主要供政府部門內(nèi)部使用，更重視不同方向情景的想定和不同層次目標(biāo)的設(shè)定。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”直接以公開(kāi)文本發(fā)布，需要照顧多方觀感，政策宣示和政治動(dòng)員色彩更濃。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”在其執(zhí)政一年，尤其是遭受阿富汗倉(cāng)惶撤軍的戰(zhàn)略挫敗之后發(fā)布，需要重復(fù)和放大拜登政府在“印太”方向取得的“成就”。所以，這版“印太戰(zhàn)略”在安全領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容完全重復(fù)美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀在印太司令部和“里根國(guó)防論壇”等場(chǎng)合發(fā)表的講話，突出建立美英澳三邊安全合作機(jī)制（AUKUS）等拜登政府的“政績(jī)”。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”將“印太”地區(qū)視為與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的首要區(qū)域，試圖構(gòu)建新的競(jìng)爭(zhēng)框架。雖然拜登政府強(qiáng)調(diào)其“印太戰(zhàn)略”并非對(duì)華戰(zhàn)略，但對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)仍是這版“印太戰(zhàn)略”的主要著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。拜登政府一方面盡量避免與中國(guó)迎頭相撞，強(qiáng)調(diào)“不尋求改變中國(guó)”，但繼續(xù)淡化美中協(xié)調(diào)合作的戰(zhàn)略意義，同時(shí)在地區(qū)層面全方位擴(kuò)展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。

拜登政府“印太戰(zhàn)略”尋求的競(jìng)爭(zhēng)方式是全方位的競(jìng)爭(zhēng)，而非僅限于地緣政治這個(gè)單一領(lǐng)域。拜登政府意識(shí)到以傳統(tǒng)地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)為核心的路徑在“印太”地區(qū)將只能取得有限的實(shí)施效果，因而不像特朗普政府那樣強(qiáng)調(diào)美國(guó)硬實(shí)力在地緣政治以外的領(lǐng)域難以發(fā)揮作用。在這版“印太戰(zhàn)略”里，拜登政府沒(méi)有使用傳統(tǒng)的“力量均衡”（balance of power）概念，而是強(qiáng)調(diào)有利于美國(guó)的“影響力對(duì)比”（balance of influence）。拜登政府還把一些地緣政治領(lǐng)域的議題轉(zhuǎn)入其他領(lǐng)域，比如將海上競(jìng)爭(zhēng)納入“地區(qū)自由開(kāi)放之爭(zhēng)”。在安全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，拜登政府調(diào)整了議題排序，提升了臺(tái)海問(wèn)題的重要性。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的新認(rèn)知帶來(lái)了對(duì)盟友伙伴關(guān)系的新認(rèn)知。在傳統(tǒng)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)對(duì)盟友伙伴的重視程度主要取決于其地理位置的重要性和綜合國(guó)力水平，以及對(duì)威脅的認(rèn)知是否符合美國(guó)的戰(zhàn)略需求。拜登政府重視影響力競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步擴(kuò)展了盟友伙伴范圍，強(qiáng)調(diào)美國(guó)將關(guān)注包括東北亞、東南亞、南亞、大洋洲、太平洋島嶼在內(nèi)的“本地區(qū)每一個(gè)角落”。拜登政府還認(rèn)為美國(guó)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)具有“全球性”，因此強(qiáng)調(diào)“印太內(nèi)外的協(xié)同”，尤其是美國(guó)在歐洲的主要盟友伙伴（包括北約組織）對(duì)“印太戰(zhàn)略”的參與。

拜登政府也尋求多樣化的競(jìng)爭(zhēng)手段。拜登政府意識(shí)到美國(guó)要解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題，保持發(fā)展勢(shì)頭是競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和重要手段之一。同時(shí)，美國(guó)需要運(yùn)用多樣化的競(jìng)爭(zhēng)工具支持盟友伙伴，包括強(qiáng)化價(jià)值觀的影響、加快技術(shù)創(chuàng)新與分享、提供應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全的各類公共產(chǎn)品等。

在這份“印太戰(zhàn)略”文件中，拜登政府提及對(duì)華關(guān)系的兩層積極意義：一是要與中國(guó)開(kāi)展“負(fù)責(zé)任的競(jìng)爭(zhēng)”，防止失控和沖突，也就是重視競(jìng)爭(zhēng)管控;二是在部分跨國(guó)議題上需要中國(guó)的合作。拜登政府堅(jiān)持認(rèn)為，合作應(yīng)對(duì)跨國(guó)議題是大國(guó)責(zé)任，不應(yīng)受雙邊關(guān)系其他方面分歧和競(jìng)爭(zhēng)的干擾。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”反映其競(jìng)爭(zhēng)思維也存在困境和短板。一是誤判主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手;二是目標(biāo)設(shè)定過(guò)高，資源分散;三是以舊思維管控新競(jìng)爭(zhēng)。

可能是為避免刺激中國(guó)，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”刻意回避對(duì)中國(guó)的地區(qū)和國(guó)際行為做出系統(tǒng)性分析和判斷。拜登政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)并未展開(kāi)新一輪對(duì)華政策辯論，對(duì)于中國(guó)的認(rèn)知和判斷主要基于特朗普時(shí)期形成的所謂“戰(zhàn)略共識(shí)”。雖然拜登政府強(qiáng)調(diào)“不謀求改變中國(guó)”，但把美國(guó)對(duì)中國(guó)內(nèi)外政策的誤判作為“印太戰(zhàn)略”的出發(fā)點(diǎn)，繼續(xù)渲染“中國(guó)威脅”“中國(guó)挑戰(zhàn)”，難以客觀把握本地區(qū)當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境和未來(lái)演變趨勢(shì)。

拜登團(tuán)隊(duì)深受后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的影響，其“印太戰(zhàn)略”的目標(biāo)設(shè)定和手段選擇仍然缺乏克制，難以控制成本，在一些方面還與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。拜登政府在地理范圍和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域上均未明確區(qū)分輕重緩急。拜登團(tuán)隊(duì)雖然意識(shí)到改變中國(guó)已不可能，但低估了塑造中國(guó)周邊環(huán)境的難度。在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，美國(guó)國(guó)內(nèi)缺乏向區(qū)域國(guó)家長(zhǎng)期提供公共產(chǎn)品的意愿和能力。相比而言，冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)在歐洲的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略比較成功，主要原因包括保守的目標(biāo)設(shè)定，以及二戰(zhàn)后美國(guó)在西歐有限范圍內(nèi)提供安全和經(jīng)濟(jì)等方面公共產(chǎn)品的能力處于頂峰，并且形成長(zhǎng)期的兩黨共識(shí)。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”包含競(jìng)爭(zhēng)管控的內(nèi)容，但局限性強(qiáng)。首先，拜登政府片面吸取冷戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，將競(jìng)爭(zhēng)管控的重點(diǎn)放在通過(guò)建立規(guī)則來(lái)避免軍事沖突上。冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇在戰(zhàn)后邊界和柏林危機(jī)等歐洲安全熱點(diǎn)問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)，建立盡量包容各方利益的安全秩序，構(gòu)成摩擦減少和規(guī)則起效的重要前提。但現(xiàn)在，拜登政府不愿為包容性的地區(qū)安全秩序作出實(shí)質(zhì)努力，也就無(wú)法有效管控安全競(jìng)爭(zhēng)。其次，拜登政府意識(shí)到當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)涉及多個(gè)領(lǐng)域，但并未思考各領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)和議題聯(lián)動(dòng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

受烏克蘭危機(jī)的影響，拜登政府推遲發(fā)布其任內(nèi)首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，但按計(jì)劃如期發(fā)布“印太戰(zhàn)略”。2月底烏克蘭危機(jī)升級(jí)為俄烏沖突，目前戰(zhàn)事尚在進(jìn)行，其結(jié)局和善后方式仍不明朗。無(wú)論是否繼續(xù)升級(jí)，是否陷入長(zhǎng)期僵持，俄烏沖突都會(huì)對(duì)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施帶來(lái)巨大影響。美國(guó)短期內(nèi)將面臨挑戰(zhàn)，但長(zhǎng)期可能獲得“機(jī)遇”。

位于日本沖繩的駐日美軍漢森軍營(yíng)。照片攝于2021年12月10日。

烏克蘭危機(jī)升級(jí)為沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，是美國(guó)近年明確的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略首次遭受重大挫折，影響“印太”盟友伙伴對(duì)美國(guó)的信心。2021年12月烏克蘭危機(jī)升級(jí)后，美國(guó)一直多管齊下預(yù)做準(zhǔn)備，包括威脅對(duì)俄實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁、加強(qiáng)北約東線前沿部署、與俄展開(kāi)戰(zhàn)略安全對(duì)話等，但也繼續(xù)回避俄羅斯的核心關(guān)切。俄烏沖突的爆發(fā)標(biāo)志著美國(guó)前期應(yīng)對(duì)方略的失敗，尤其是有限威懾的失敗。這種失敗對(duì)同受大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)影響的“印太”各方的心理沖擊大過(guò)阿富汗倉(cāng)皇撤軍。因此，美國(guó)采取多種措施顯示“印太戰(zhàn)略”調(diào)整的堅(jiān)定性，包括公布驅(qū)逐艦過(guò)航臺(tái)灣海峽、派遣美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議前主席馬倫將軍率領(lǐng)的前國(guó)安高官代表團(tuán)訪臺(tái)。

俄烏沖突折射出的歐洲傳統(tǒng)安全問(wèn)題將會(huì)制約歐洲盟友和美軍部分軍種跨區(qū)參與“印太”競(jìng)爭(zhēng)。烏克蘭危機(jī)都暴露出北約軍事體系的短板，尤其是在面向俄羅斯的東線。彌補(bǔ)這些短板不僅需要美國(guó)和處在前線的東歐國(guó)家加大投入，也需要英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲大國(guó)的更積極參與。相較美俄，歐洲國(guó)家武裝力量規(guī)模有限，戰(zhàn)備程度不高，如在歐洲方向加大投入，勢(shì)必制約這些國(guó)家對(duì)其他區(qū)域的力量投送，也牽制它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在俄烏沖突烈度和規(guī)模可控的情況下，美國(guó)尚不需要大幅調(diào)整軍事戰(zhàn)略，但部分軍種必須分配資源應(yīng)對(duì)歐洲變局。例如，美陸軍必須更加重視大規(guī)模地面作戰(zhàn)，這種作戰(zhàn)模式與西太平洋“第一島鏈”的作戰(zhàn)環(huán)境并不匹配。空軍也需要加強(qiáng)在歐洲的部署，尤其是新型戰(zhàn)斗機(jī)和轟炸機(jī)的部署，這就可能減少美空軍在“印太”方向的靈活支配資源。

俄烏沖突升級(jí)，推動(dòng)美國(guó)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)外動(dòng)員，從長(zhǎng)期看將會(huì)助推強(qiáng)化美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)工具，尤其是軍事手段。面對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束后近80年來(lái)歐洲最大規(guī)模的地面常規(guī)軍事沖突，拜登政府控制國(guó)防開(kāi)支，推行外交政策“非軍事化”的設(shè)想將面臨前所未有的阻力。美國(guó)國(guó)內(nèi)所謂“戰(zhàn)略共識(shí)”將會(huì)進(jìn)一步變化，推動(dòng)全方位加強(qiáng)戰(zhàn)備，不僅限于歐洲或“印太”方向。美國(guó)決策者擔(dān)憂歐洲和西太平洋聯(lián)動(dòng)這一“最壞情況”。只要俄烏沖突相對(duì)可控，不升級(jí)為北約和俄羅斯之間的正面直接沖突，美國(guó)不必直接參戰(zhàn)，就能夠把動(dòng)員起來(lái)的更多資源投向“印太”。

俄烏沖突對(duì)國(guó)際秩序的持久震蕩將從多個(gè)方面塑造“印太戰(zhàn)略”格局。一是各方對(duì)中美俄歐互動(dòng)過(guò)程更加敏感，誤判彼此戰(zhàn)略意圖進(jìn)而強(qiáng)烈反制對(duì)方行為的可能性增加。二是美歐對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁工具的過(guò)度使用和各方過(guò)度抵制帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將影響未來(lái)的全球和“印太”經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。三是俄烏沖突可能影響中長(zhǎng)期主要大國(guó)力量對(duì)比的變化。如果俄歐都大力投入歐洲安全競(jìng)賽并且相互制衡，美在“印太”的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)可能增加。

總之，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”對(duì)特朗普政府時(shí)期以軍事手段為主體的“戰(zhàn)略”進(jìn)行了優(yōu)化和擴(kuò)展，以投入大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為核心形成了更加體系化的戰(zhàn)略指導(dǎo)。但受制于美國(guó)國(guó)內(nèi)的困局和全球戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)換，以及拜登團(tuán)隊(duì)自身的思維局限，這一版“印太戰(zhàn)略”也存在明顯的局限和短板，尤其是在操作層面，面臨諸多不確定性。這一戰(zhàn)略的實(shí)施會(huì)相應(yīng)增加美國(guó)影響地區(qū)事務(wù)的主動(dòng)權(quán)，但不會(huì)太多。需要注意的是，拜登政府的戰(zhàn)略規(guī)劃尚未完成，根據(jù)形勢(shì)變化仍會(huì)不斷細(xì)化和調(diào)整。

拜登政府“印太戰(zhàn)略”雖然對(duì)中國(guó)著墨不多，但強(qiáng)調(diào)“塑造地區(qū)態(tài)勢(shì)”，所要按美價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)略意圖進(jìn)行“塑造”的就是中國(guó)的周邊態(tài)勢(shì)，也就是針對(duì)中國(guó)的。拜登政府希望通過(guò)擴(kuò)展競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域來(lái)掌握中國(guó)周邊地區(qū)的主動(dòng)權(quán)，但忽視了在很多新領(lǐng)域，尤其是區(qū)域合作領(lǐng)域，中方的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)都是很大的，比美國(guó)更具態(tài)勢(shì)塑造能力，美國(guó)將因此面臨被“成本強(qiáng)加”的困境。對(duì)中方而言，在經(jīng)濟(jì)、基建、傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全等領(lǐng)域集中優(yōu)勢(shì)資源，應(yīng)對(duì)來(lái)自美及其盟友伙伴的直接威脅中國(guó)領(lǐng)土和主權(quán)完整的“高端競(jìng)爭(zhēng)”，適當(dāng)包容對(duì)方通過(guò)演訓(xùn)等方式僅顯示存在的“低端競(jìng)爭(zhēng)”，將增強(qiáng)中方塑造形勢(shì)、贏得主動(dòng)權(quán)的能力。同時(shí)，中美保持對(duì)話溝通，求同存異，防止誤判，不可或缺。