美國脅迫尼泊爾通過MCC協(xié)議，難逆中尼合作勢頭

王世達

2月27日，尼泊爾議會批準(zhǔn)實施在2017年由時任尼泊爾政府與美國簽署的“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議（簡稱MCC協(xié)議）。此事引發(fā)尼泊爾國內(nèi)朝野對抗，造成該國社會動蕩，并引起國際社會的廣泛關(guān)注。值得注意的是，該協(xié)議的影響力絕不僅限于尼泊爾一國，未來它或?qū)⒃谀蟻喓透鼜V闊的印度洋地區(qū)制造更多的對抗和分裂。

“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議的發(fā)起方和執(zhí)行者是隸屬于美國政府的千年挑戰(zhàn)公司（Millennium Challenge Corporation），成立于2004年。該公司的官方定位為“獨立的雙邊對外機構(gòu)”，聲稱不涉及軍事和政治領(lǐng)域，旨在“與伙伴國家合作促進增長，幫助當(dāng)?shù)孛癖姅[脫貧困，并投資下一代發(fā)展”。據(jù)其披露信息，截至2019年，該公司已批準(zhǔn)了29個國家總價值為130億美元的37個合作協(xié)議，地理范圍涵蓋菲律賓、格魯吉亞和尼日爾等發(fā)展中國家。

該公司表示，此番尼泊爾議會批準(zhǔn)的協(xié)議涉及金額為5億美元，“旨在幫助尼泊爾確保道路質(zhì)量，提高電力供應(yīng)能力，并促進尼泊爾和印度之間的跨境電力貿(mào)易，進而刺激投資、加速經(jīng)濟增長并減少貧困。”除千年挑戰(zhàn)公司將出資5億美元之外，尼泊爾政府也將撥款1.3億美元支持該項目。具體而言，該協(xié)議在尼泊爾主要包括輸變電和道路維護兩個項目。其中，輸變電項目將“建設(shè)大約300公里的高壓電線及配套的變電站，并在尼印邊境與印度電網(wǎng)進行聯(lián)通，促進尼印兩國的電力貿(mào)易”。道路維護項目的主要內(nèi)容包括定期維護尼泊爾長達305公里的國家戰(zhàn)略公路網(wǎng)，設(shè)立獎勵基金以支持“尼泊爾擴大道路維護預(yù)算”，通過小型試點向尼泊爾推廣新的路面回收技術(shù)以測評其使用前景等。

千年挑戰(zhàn)公司成立時美國尚未出臺“印太戰(zhàn)略”，但如今該公司已被明確納入美“印太戰(zhàn)略”框架，成為美國實現(xiàn)外交和戰(zhàn)略構(gòu)想的重要政策工具。例如，2019年5月，美國務(wù)院南亞事務(wù)助理國務(wù)卿在訪問尼泊爾時曾表示，MCC協(xié)議是美“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵組成部分。除尼泊爾外，美國還曾看中斯里蘭卡位于印度洋主航道中心線附近的關(guān)鍵戰(zhàn)略位置，軟硬兼施試圖迫使斯政府與其簽署MCC協(xié)議，但遭到斯政府的堅決抵制。2020年11月，斯里蘭卡總統(tǒng)拉賈帕克薩表示斯政府永遠不會和美國簽署該協(xié)議。或許正因為在斯里蘭卡折戟沉沙的前車之鑒，美國政府在催促尼泊爾議會批準(zhǔn)MCC協(xié)議上極盡“威逼利誘”之手段，不僅將2022年2月28日作為該協(xié)議生效的最后期限，還明確表示若屆時該協(xié)議仍未在尼議會通過，美方將撤銷合作并“重審與尼泊爾的關(guān)系”。美國對尼泊爾極不尋常的脅迫性表態(tài)很可能是尼泊爾議會最終通過該協(xié)議的重要原因。

美國為何急于在此時推進MCC協(xié)議落地尼泊爾？這或許源于拜登政府繼承甚至拓展了特朗普執(zhí)政時期出臺的“印太戰(zhàn)略”后，將重點從前期的概念塑造、輿論造勢與召開會議等轉(zhuǎn)向了在具體領(lǐng)域?qū)唧w國家實施具體項目。例如，拜登政府在2月11日出臺的《美國印太戰(zhàn)略》文件中特別強調(diào)，要通過經(jīng)濟手段打造“一個牢固的聯(lián)盟體系”，實現(xiàn)所謂的“自由與開放的印太地區(qū)”。在此背景下，MCC協(xié)議因其在名義上聚焦發(fā)展領(lǐng)域而被視為對沖“一帶一路”倡議的重要工具，備受美國政府重視。此外，該文件還將印度視為“在南亞和印度洋地區(qū)志同道合的重要伙伴和領(lǐng)導(dǎo)者”“美日印澳四國集團和其他區(qū)域多邊機制的重要推動力”“區(qū)域增長和發(fā)展的引擎”，明確支持印度繼續(xù)崛起并獲取區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議極力推動尼泊爾與印度在道路和電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施上的互聯(lián)互通，以便實現(xiàn)美印聯(lián)合“經(jīng)營”尼泊爾的構(gòu)想，進而擠壓中國與尼泊爾的合作空間。

尼泊爾首都加德滿都街景。

美國脅迫尼泊爾通過“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議或?qū)δ岵礌枃鴥?nèi)形勢及南亞地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟態(tài)勢產(chǎn)生深遠影響。

首先，美國重返南亞次大陸深處，在戰(zhàn)略上有向中國西南邊陲抵近的勢頭。由于MCC協(xié)議包含干涉尼泊爾國家主權(quán)的條款，因此其經(jīng)濟發(fā)展項目難言“表里如一”。例如，MCC協(xié)議中明確規(guī)定了協(xié)議一旦進入實施階段將“優(yōu)于尼泊爾當(dāng)?shù)胤伞薄CC協(xié)議美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款。盡管尼泊爾議會在批準(zhǔn)協(xié)議的同時發(fā)布了12點聲明，強調(diào)尼泊爾憲法優(yōu)先于MCC協(xié)議和其他相關(guān)協(xié)議，但上述聲明在協(xié)議文本中未能體現(xiàn)。考慮到美國此前曾公然拒絕尼泊爾修改協(xié)議文本的訴求，很難想象該聲明能有多大實際效用。因此，該協(xié)議下的經(jīng)濟發(fā)展項目也有被美國延伸至所謂的“人權(quán)保護”、意識形態(tài)與地緣政治等領(lǐng)域的可能。此外，早在20世紀(jì)60年代，美國情報機構(gòu)就曾長期在尼泊爾北部地區(qū)支持危害中國領(lǐng)土主權(quán)的活動。因此，MCC協(xié)議規(guī)定的美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款，也可能被美國情報機構(gòu)加以利用。

其次，尼泊爾的對華政策應(yīng)該不會發(fā)生太大改變，雙方合作勢頭也難以逆轉(zhuǎn)。鑒于尼泊爾政府早在2017年時便已簽署MCC協(xié)議，美國此番脅迫尼泊爾議會通過該協(xié)議并不意味著尼泊爾將改變其一貫的對華方針邏輯。這既是因為尼泊爾主要政黨和民眾對華持友好感情，更是源于尼泊爾的地緣政治環(huán)境。尼泊爾作為喜馬拉雅山國，僅有中國和印度兩個鄰國，這一地緣環(huán)境決定了尼國家利益和民眾福祉在于與中印交好，并扮演中印溝通合作中“橋梁”的角色，任何破壞性和對抗性的行為都將首先傷害尼泊爾自身利益。正因如此，美國借MCC協(xié)議落實“印太戰(zhàn)略”并挑動地緣對抗的做法遭到了尼泊爾各界的反對。此外，考慮到美國在MCC協(xié)議下糟糕的履約記錄和不斷遭到對象國反對的現(xiàn)實，很難想象該協(xié)議能在尼泊爾順利落實，更難言改變中尼兩國構(gòu)建“跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)”的決心。

國際發(fā)展合作不能搞“脅迫外交”，更不能為一已私利損害他國主權(quán)和利益。美國的“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議正如尼泊爾諺語所描述的那樣，“看起來很好，吃到嘴里是很難嚼的肉”。作為尼泊爾的友好近鄰和發(fā)展伙伴，中國將一如既往地支持尼泊爾人民自主選擇發(fā)展道路，并繼續(xù)為尼泊爾的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供力所能及的支持與幫助。