政策不作為：基本類型、驅動因素與治理展望

吳光蕓 周芷馨

摘 要：考察并審視政策過程可以發現，公共政策實踐中政策不作為現象大量存在。政策不作為是指決策者對社會問題“無所作為”的情況，包括五種類型：有計劃的政策不作為、意識上的政策不作為、受迫的政策不作為、不情愿的政策不作為和無意的政策不作為。政策不作為的驅動因素，包括政策制定者的行為模式、公共組織的信息病態、政府機構和程序的缺陷運作以及網絡結構的不協調和可行性缺乏。基于此，應從政策不作為研究的四個探索方向即識別政策不作為、解釋政策不作為、評估政策不作為和治理政策不作為入手，通過對其深入分析，不斷豐富和推進政策科學對政策不作為的研究。

關鍵詞：政策不作為;驅動因素;網絡結構;注意力

中圖分類號：D60

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）03-0073-06

基金項目：國家社科基金項目“國家治理邏輯下基層善治的條塊關系效應研究”（19BGL204）;江西省社科基金項目“國家與社會關系維度下我國公共政策議程設置模式演進及優化路徑研究”（21SH02）階段性成果。

作者簡介：吳光蕓（1978-），女，湖北隨州人，南昌大學廉政研究中心研究員，教授，博士生導師，南昌大學公共政策研究所所長，研究方向：公共政策與廉政治理;周芷馨（1997-），女，江西吉安人，南昌大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策與廉政治理。

政策不作為是政策制定者、公共組織、政府或政策網絡對其管轄范圍內或潛在管轄范圍內的問題不進行干預的事實，以及其他可能的潛在政策干預沒有發生的情況[1]。一直以來，學術界對政策不作為的研究重視不夠，直到20世紀60年代，Bakhla和Cob等政治家通過“非問題”的政治現象來研究為何公眾的意愿未能轉化成為公共政策，哪些問題或提議不會進入政府議程，將政策分析者的注意力集中到政策話語中的“沉默”和政策設計中的“不作為”上。然而，由于在當時涉及本體論和認識論的政策不作為被政策分析者認為太難處理，研究熱點很快被政策工具、行為者和網絡所取代。近年來，政策不作為又重新回到政策分析者的研究視野，生物學家Leon將政策不作為的代價稱作術語COPI，經濟學家Anand編制了COI指數來闡明政府無所作為的行動[2]。

無論政策分析者是否意識到，政策制定事實上都已經顯示出一些“無所作為”特征。政策制定者、政府、公共組織和網絡結構傾向于選擇與他們密切相關的問題，而將他們不希望投入注意力的問題邊緣化或排除在外。有時候，人們期望在面臨問題時政府會采取行動，在公眾如此強烈需求的背景下，政策不作為很容易被視為指責政府無所作為的證據。然而在一些特定情況下，政策不作為卻被視為有特殊用意的行動策略。Kanterkin（2016）認為，在處理一些比較棘手的爭議問題時，決策者一般要等待問題成熟后再試圖解決它;Rocky和 Hood（2002）認為，面對突發性或不確定性的危機時，決策者選擇避免風險是一種下意識的反應。可見，政策不作為是中立的，Allan和Paul（2019）研究了政策不作為的有效定義和基本類型，使政策不作為的研究逐漸具體和深入。

一、政策不作為：類型與原因

如何對蓄意或無意的政策不作為進行界定和區分是一個有爭議的問題，依賴于政策分析者如何理解這種復雜性的描述，并在研究過程中盡量做到有限理性下的明智判斷。政策不作為主要包括有計劃的政策不作為、意識上的政策不作為、受迫的政策不作為、不情愿的政策不作為、無意的政策不作為等五種類型，大多數形式的政策不作為都可以被歸入其中的一類。

（一）有計劃的政策不作為：緩解政治風險和政策壓力的有限理性選擇

在公共政策的風險管理和風險計量中，政策不作為被認為是政策制定者有計劃的戰略決定。Gerard（2008）認為，已知世界中最微弱的不確定性簡而言之就是風險，在不確定的世界里，要想通過計算風險來確定最佳策略選擇是不可能的。作為公共政策制定者考慮的重要因素，風險決策過程具有環境不確定和效果難以預測的特征，在政策問題尚未成熟、還不清晰的情況下，貿然介入其中屬于十分危險的行為。正如Daniel（1979）在前景理論中的“損失規避”論斷，人們在作有關收益和有關損失的決策時往往表現出不對稱性，即大多數人對損失和獲得的敏感程度不對稱，面對損失的痛苦感要大大超過面對獲得的滿足感，因此，防御性選擇是面臨風險時被普遍選擇的保守型應對戰略，暫時性地進行風險規避成為政策制定者下意識的行為策略。不作為的選擇傾向源于政策制定者在風險決策過程中愿意等待更多的信息資料作為決策依據，采取擱置或靜觀其變的做法來爭取更多的時間以界定政策問題，保證實現政策預定目標的同時將風險因素降至最低。客觀而論，政策不作為在此背景下可視作政策制定者緩解政治風險和政策壓力過程中成本最低的一種有限理性選擇。

（二）意識上的政策不作為：有限與約束意識在當代語境中的必然結果

意識形態和價值觀念塑造了政府思想上的政策不作為。洛克在《政府論》中指出政府是“必要的惡”，并明確提出了“有限政府”的概念，即政府的積極作為應是有邊界的，政府需要有所為，同時也需要有所不為[3]。Harunter和Habermas（1989）闡述了這樣一種政府觀念，政府的權力只應該被限定在公共領域之中，否則就會造成對私人領域的侵犯。從社會契約角度講，對私人領域的破壞同時也意味著對政府公共權力合法性基礎的破壞。盡管公共領域與私人領域并沒有絕對界限，但是西方很早就有公私領域的界分意識。“風能進，雨能進，國王不能進”，這一西方諺語闡明了公共權力和私人領域之間確定的界限。對于公共權力的執行者來說，維護公共利益自然有不可推卸的責任，但是對不受公共法規約束的私人領域是否也有必要采取措施進行干預就產生操作性難題了，這不僅僅是一種理念也是一種意識形態。因此，公認的對政府權力邊界的限定建立在公共領域與私人領域分離的基礎上，這種思想立場限制了政府對政策問題和社會領域的干預范圍，也阻礙了公眾對政府介入的認可和支持，政策不作為是其所積淀形成的有限與約束意識在當代語境中的必然結果。

（三）受迫的政策不作為：強大的抵制聯盟和政治僵局造成的消極回應

強大的抵制聯盟和政治僵局的存在使得政府采取行動不可行，從而導致政策不被作為。公共政策是基于多種利益關系有選擇的利益分配，利益的爭奪不可避免引發了政策沖突和政策僵局，而Sabatier（2004）并不這樣認為，政策沖突和政策僵局與其說是根源于利益的得失，不如說是由于信念系統的差異[4]。依據政策參與者的信念體系和政策訴求的不同，可以將政策系統中的參與者劃分為兩大政策倡議聯盟——支持聯盟和抵制聯盟。抵制聯盟在政策理念上與政府部門持有不同意見，在公共政策的制定和執行過程中會動用全部資源和力量對政策施加阻礙，不同程度的矛盾和沖突開始顯現，政府在強大的抵制聯盟阻礙下被削弱了采取行動的能力，使得政策不作為被迫發生。當政策子系統中的支持聯盟和抵制聯盟信念體系影響力勢均力敵時，就會產生政策僵持，加之政治體系中體制架構的束縛，更容易造成政治僵局的局面，即便政府秉持積極作為的政治動機，也會在這種情況下屢屢受挫，政策不作為被迫成為一種消極回應。

（四）不情愿的政策不作為：政策資源匱乏下對政策僵局的下意識規避行為

當缺乏解決特定問題的可行政策方案、工具和資源時，就會出現政策不作為。政府一般通過使用擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題，盡管政策制定者試圖制定并實施最有效率、最能解決問題的政策，但在現實中有時會出現政策目標不明確、政策規劃不精細、政策方案不具體、政策工具不充分、政策資源不充足等問題，這不會單純地順應Matland（1995）所提出的所謂政策“情境”，而是導致政策目標執行無果或效果差，政府不情愿地從行動中后退一步，政策不作為成為政治系統內無法完全規避的 “必然之惡”[5]。同樣，經濟和財政周期的起伏會造成政治風暴，經濟狀態的不景氣要求公共部門介入干預，而此時政府的財政資源通常也處于緊張狀態，并且因為這些期冀而進一步惡化，當資源配置效率被公共財政耗竭所制約時，強烈的行為意愿與匱乏的財政資源之間的矛盾將十分突出，政策制定者便沒有實際的手段來解決現有的問題。失去作為能力的公共部門不可避免地進入政策停滯階段、陷入政策僵局，其表現出來的“不作為”可能是一時“不知如何作為”的反映。

（五）無意的政策不作為：注意力分配不均產生的議題忽略和政策滯后

政策不作為也會在政策制定者處理大量模糊的數據和信息時的認知過程中無意間產生。決策者的注意力是政府決策推進和公共政策生成的主要驅動力。Kindon（2004）在多源流理論中分析了政策制定者的注意力分配問題，“他們注意到了一些問題并且也忽略了另一些問題”[6]。注意力分配是行為者意識到某一問題并對其作出反應的過程，這一過程包括在認知層面上認識到問題的重要程度以及在行為層面上作出相應的行動，使得一些事件、狀況或趨勢可能被政策制定者認為不夠重要，不足以值得重視，從而特定的現象沒有受到應有關注，更遑論政策對其作為[7]。現實生活中可能出現一些社會公共問題并引發對某一政策需求的強烈愿望，但是政府并沒有足夠的注意力給予關注，就產生了有效政策供給不足。若現有的政策供給已經不適應政策環境的發展處于一種無效狀態，政府并不及時終結或調整政策，就產生了無效政策供給過剩，此類政策滯后現象也是政策不作為的重要表征[8]。Jones和Baumgartner（2011）也認為，人們對復雜信息或沖突信號的處理依賴于直覺的“捷徑”，可能導致不對稱的信息處理[9]。這樣的一個可能后果是，由于注意力的稀缺性，政策制定者不可能對所面臨的全部議題都給予關注，可能因為它們發生的頻率不夠頻繁，或者因為決策者對該議題預先存在的信念不利于對該議題進行任何實質性的重新評估。因此，認知偏見產生了一些在日常議程中被忽略的議題，同時也讓政策不作為在無意中出現。

二、政策不作為：驅動因素

不同類型的政策不作為可能會受到不同因素的驅動。一般而言，決策場所運作的關鍵機制——個體、公共組織、政府和網絡結構四種驅動因素會對政策不作為產生影響。

（一）個體驅動：政策制定者的行為模式

政策制定者的個人特質及行動選擇會使他們無法行動，驅使政策不作為的發生。推動政策制定者行為模式的不僅僅有其動機、情緒和心理需求，他們的自我分類和團體聯系也是關鍵的驅動力。Janis和Mann（1977）在研究中發現了政策制定者應對責任壓力的四種模式[10]：一是政策制定者利用自身的自由裁量權、專業知識以及政策認知對決策信息有選擇性地關注和解讀，刻意遺忘與其對現狀的解釋相沖突的信息，蓄意的政策不作為可免于觸動繁忙的議程事項。二是政策制定者向其他人、部門或組織推卸作出決定或采取行動的責任。正如Weaver（1986）所言，政府官員的行為特征并不是傳統意義上的追求功績最大化，而是謀求責任最小化，從而使自身更多地處于一種“無為”狀態以避免承擔責任和過失問責。三是依據Douglas（1993）提出的路徑依賴理論，現在的決策受到過去決策的影響，這項決策一旦進入鎖定狀態，政策制定者將通過合理的解釋來沿用過去已經作出的決定，拒絕對政策進行重新思考。四是由于行為主體的消極和惰性產生了拖延現象，在尋找更多信息、進一步審議或決定推遲決策時，政策制定者往往遲遲不行動、猶豫不決、一拖再拖。這些應對形成了可觀察的行為模式，充分表明政策制定者傾向于不作為或選擇不改變現有政策。

（二）公共組織層面：信息病態

與個體決策者一樣，為推進組織目標或信念的公共組織也會屈從于動機性的推理，致使政策不作為。Bach和Verglic（2019）認為，收集、接收、解釋、創造、交流和傳播信息是公共組織工作的核心，他們如何處理信息決定了他們是否行動以及如何行動，選擇性的信息處理雖然有時候是不科學的，但是公共組織的不作為有時對它們實現目標是必要的。公共組織需要信息來幫助其作出良好決策并合理化未采取的途徑和未解決的問題，而組織信息處理失敗的普遍存在形成了信息病態①，信息病態會減緩甚至阻礙公共組織獲得決策所需知識的過程，導致其很難制定出切實可行的計劃和策略。Vetzberger（1998）認為，一個組織也可能過于專注特定的優先事項從而對其他不重要的問題視而不見，結果是一系列無助于實現決策目標的問題被公共組織過濾了[11]。公共組織在結構、過程和對外部環境的開放性方面的差異也會導致感知能力的差異，看似可以或應該在公共組織框架內采取行動的問題，可能會在他們關注范圍的邊緣徘徊。在某種意義上，我們無法辨別公共組織的這種做法是否正確，對必然的政策不作為和不應該的政策不作為之間的判斷通常在事后更容易作出，因而，要實現多重政策目標的公共組織對信息處理和把握的固有局限也很容易驅動政策不作為。

（三）政府層面：機構和程序運作的缺陷

政策不作為可能發生在政治系統的各個層面。首先，在Fread（2007）看來，意識形態驅動的無作為可能是政府尋求促進國家和社會之間和諧關系的存在理由，在這種關系中，政府會盡可能地脫離對公民生活的介入和參與。其次，Downs（1972）認為，政策不作為是一種合理的應對機制，由于政府的關注范圍有限，沒有時間對所有問題給予相同和持續的關注，他們會將政策難題分解成諸多部分并逐步完成，這意味著有些問題會優先得到解決，而部分問題的解決不會很快付諸行動。最后，在極其復雜和不確定的世界里，一個問題將如何演變、會得到哪些團體的支持或媒體關注均是無法判斷的。“無所作為”是政府決定等待的結果，不采取任何行動是為了防止引發爭議，并通過拒絕反應過度來度過他們認為短暫的媒體風暴和暫時的公眾擔憂，政府希望問題會消失或者出現解決問題的更有利條件，否則將不會有所作為。此外，Althaus（2008）認為，任何進入議程內部的政策都涉及風險因素，若政府認為某些風險和成本無法接受，或者說不愿意承擔政策方案或改革的風險，往往會選擇不采取行動[12]。

（四）網絡結構：不協調和可行性缺乏

互動、網絡結構和協作治理能夠跨越傳統的地理、體制和管轄界限，成為政策問題的新的解決方法。然而，Ansell和Gash（2008）的研究表明，互動、網絡結構和協作治理相對復雜，其行為的能力取決于諸多因素，這些因素共同促成信任和動力，當先決條件和協調關系的這種耦合沒有發生時，網絡結構可能產生誤解、不信任和其他形式的離心行為，并且形成政策僵局[13]。任何網絡結構的基本問題必須適應與協調多個組織的行動和需求。隨著網絡中組織數量的增多，網絡中各種關系數量呈指數級增長，網絡結構也變得極其復雜，每一組織的工作都成為實現共同政策目標整體工作的一部分，從而保證整個政策活動的有條不紊、井然有序;反之，無效的溝通和協調會產生誤解和隔閡，形成矛盾和沖突，網絡本身的設計和網絡參與者的行為都可能導致他們無法實現目標，尤其是在不利環境下工作時，網絡結構就更難以成功地實現預期目標，這種缺乏可行性的狀況使網絡層面上的政策不作為時常發生。

三、政策不作為：研究探索與治理路徑

目前關于政策不作為的研究還處于起步階段，對其系統性、規范性的研究任重道遠。作為一種政治現象，未來對政策不作為的關注很有必要，我們可以從以下幾個方面來開展政策不作為的研究及其治理路徑探討（見圖1）。

（一）識別政策不作為

一是政策分析者需要學會捕捉政策實踐中的政策不作為現象。Lustick（2011）強調政策制定者對政策問題的認知多樣性，對政策問題的認知不僅僅局限在對“重要事件”的關注與作為，對“非重要事件”也應該同樣保持可知的狀態，如此可以較小程度地避免無意的政策不作為。二是保證政策資源的充足儲備是政策有可作為的基礎性條件。Yanow（1992）認為，應注重適合政策目標的政策工具、政策方案的開發，避免政策制定者和政策執行者出現操作上的手段和途徑缺乏問題。此外，政策分析者還可將不同的政策工具和方案運用在政策領域以檢測實踐中容易產生的政策不作為現象，如可以通過進行比較案例研究、采用不同方法進行模擬研究等，有效識別政策不作為。

（二）解釋政策不作為

政策不作為的驅動因素分為政策制定者、公共組織、政府和網絡結構四個層面，其中，尤其應當重視政策與體制制度的相關性，即不同政策情境下政策不作為的區別表征。此外，事實上還存在著一系列關于政策不作為何時、如何以及為何開始和結束的命題，等待著政策分析者的系統研究。解釋政策不作為現象需要探尋以下問題：什么時候關于不作為的成本和風險不斷增加的信號變得如此強烈，以至于盲目的政策制定者和反應遲鈍的公共組織開始關注他們以前無法或不愿處理的問題？公共部門又如何在不同驅動因素的影響下跳出路徑依賴的桎梏，從消極的政策反應向積極的政策作為轉變？在不同的制度和體制下，政府部門的政策不作為產生的原因有何不同？從政策不作為轉為政策作為，政策制定者和公共組織的行為邏輯是什么？ 回答諸如此類的問題對政策不作為的研究具有重要的理論與實踐意義。

（三）評估政策不作為

如前所述，政策不作為在研究中絕大部分是一種負面圖景，由政策制定者的行為模式、公共組織的信息病態、政治機構和程序的缺陷運作或網絡結構的不協調和缺乏可行性所引發。但是，我們也應當看到，政策不作為有時是有目的、有計劃地追求和實施的，從這個意義上來說，它不能被視為個人疏忽和組織障礙的產物。因此，有必要對政策不作為進行系統評估研究，如同政策可以根據方案、過程和標準被評估為成功、失敗或介于兩者之間一樣。Allen（2019）認為，政策不作為也可以被評估為成功、失敗或介于兩者之間，但至于如何評估以及采用何種評估標準和方法，是可供未來政策分析者探索的課題。

（四）治理政策不作為

對政策不作為的研究和關注最終要落實到其治理路徑上：一是需要政策制定者和執行者厚植 “權責對等”理念，對其權力與責任進行科學界分，厘清政策不作為與政策作為的基本邊界，明確政策不作為的相應責任，同時在政策實踐中納入合理有效的激勵元素。二是信息處理對于現代組織應對復雜的、動態的環境變得愈來愈重要，應探索公共政策系統中的信息技術和方法，盡量減少組織架構對信息的限制性控制。三是由于政策環境中的不可抗力因素、政策制定者和執行者知識能力的局限性、政策改革的固有風險性等，客觀上需要對政策制定者和執行者設置一定的允許試錯、包容過失的制度空間[14]。四是充分利用網絡結構能夠跨越傳統的地理、體制和管轄界限的優勢，加強網絡結構成員間的溝通與協調，實現網絡間的合作與協作治理。

注釋：

① “信息病態”由Wolfgang在1999年對組織學的研究中首次提出，被定義為組織信息處理的失敗，即決策相關信息沒有產生、獲得、傳輸或未能應用于決策過程。

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【責任編輯：張曉妍】