新常態(tài)背景下南京市鼓樓區(qū)空間優(yōu)化建議
——基于區(qū)級(jí)政府行政事權(quán)的思考

2022-03-22 00:28:14南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司韓月娥

區(qū)域治理 2022年10期

南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司韓月娥

一、城市空間發(fā)展的“新常態(tài)”如何

（一）從“增量擴(kuò)張”到“存量優(yōu)化”

貫徹黨中央“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念下，面對(duì)資源環(huán)境緊約束、城市品質(zhì)提升、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等新常態(tài)、新要求，上海建設(shè)用地減量化行動(dòng)提出“五化調(diào)控”。通過“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提升”，構(gòu)建了資源、效能、機(jī)制“三位一體”的土地全生命周期管理體系。

（二）從“空間建設(shè)”到“空間治理”

空間建設(shè)是政府主導(dǎo)，壟斷建設(shè)用地供應(yīng)，體現(xiàn)執(zhí)政者意志。政府土地一級(jí)開發(fā)、土地增值、高速度發(fā)展是經(jīng)營城市的路線。空間治理是協(xié)調(diào)各種利益，理解各種需求，而制度設(shè)計(jì)、政策規(guī)劃則成為重點(diǎn)。政府提供公共服務(wù)，通過招商引資、吸納人口，最終獲得稅收，是以高質(zhì)量發(fā)展為特征的運(yùn)營城市路線。

（三）從“大規(guī)模拆舊建新”到“城市有機(jī)更新”

城市空間品質(zhì)是城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。大拆大建的“舊區(qū)改造”難以為繼，應(yīng)轉(zhuǎn)向內(nèi)在生長、精細(xì)管理、精雕細(xì)刻的“城市更新”與“空間品質(zhì)提升”模式。例如南京小西湖街區(qū)的微更新，通過一系列探索，形成了多元主體參與、持續(xù)推進(jìn)的“小尺度、漸進(jìn)式”再生路徑。

二、鼓樓區(qū)空間現(xiàn)狀特征

（一）鼓樓概況

鼓樓區(qū)西北方向緊臨長江，東南踞城市中心新街口，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。總體定位為國家重要的科技創(chuàng)新中心、江蘇省政治經(jīng)濟(jì)文化管理中心、蘇南重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、南京市現(xiàn)代化國際性人文綠都核心區(qū)。總面積53平方千米，規(guī)模位于主城四區(qū)中第三位。

（二）空間特征

1.山水資源特征

鼓樓區(qū)是南京“山水城林”城市特色的縮影，自然資源品質(zhì)好，個(gè)性鮮明。長江貼身而過，秦淮河、金川河穿境而流，幕府山、老虎山、北崮山、獅子山、清涼山等山體鑲嵌其間。由幕府山、老虎山一路延至獅子山、清涼山，形成較為連續(xù)的山體脈絡(luò)。長江、秦淮河、金川河、護(hù)城河、十里長溝形成主要的水系。明城墻及新街口——鼓樓、湖南路、中央門、龍江節(jié)點(diǎn)展示出了城市風(fēng)貌。中山路及頤和路公館區(qū)已形成富有南京特色的林蔭道（圖1）。

圖1 “山水城林”分析圖

2.人文資源特征

鼓樓區(qū)歷史文化資源豐富，且保存較好。現(xiàn)有各類文物古跡699處。如遠(yuǎn)古時(shí)期的北陰陽營、南唐前的石頭城，以及明代的鄭和文化、晚清的商埠文化等，這些在南京城市發(fā)展史上產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。中西合璧的民國公共建筑及高級(jí)住宅區(qū)等，在中國近代建筑史上占有重要地位。

（1）古代歷史文化遺存

遠(yuǎn)古時(shí)期的北陰陽營、南唐前的石頭城、明鼓樓、明城墻、明代的鄭和寶船遺址等。

（2）民國歷史文化遺存

現(xiàn)有民國文化資源主要分布在中山北路、頤和路、大馬路、仙霞路等沿線，以及南京師范大學(xué)、南京大學(xué)周邊地區(qū)。

（3）高校歷史遺存

南京大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)（虹橋校區(qū)）、南京師范大學(xué)、河海大學(xué)、金陵協(xié)和神學(xué)院等高校內(nèi)保留了眾多優(yōu)秀的歷史建筑。

（4）現(xiàn)代人文因素

現(xiàn)代建設(shè)也形成了一些標(biāo)志性建（構(gòu)）筑物，如長江大橋、紫峰大廈、閱江樓、省政府等，成為鼓樓空間特色的重要影響因素。

（5）科教

鼓樓區(qū)歷史上科教資源較多，共有高等院校18個(gè)，大學(xué)科技園7個(gè)，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室21個(gè)，工程技術(shù)研究中心72個(gè)，空間上形成了一個(gè)智能C環(huán)。（圖2、表1）

圖2 鼓樓區(qū)高校分布圖

表1 鼓樓區(qū)科教資源占南京市的比重

（6）醫(yī)療

鼓樓區(qū)是南京市醫(yī)療健康資源最集中的城區(qū)。聞名省內(nèi)外的十余所綜合醫(yī)院和專科醫(yī)院在區(qū)內(nèi)集聚（三級(jí)醫(yī)院有11家）。區(qū)內(nèi)還分布有南京中醫(yī)藥大學(xué)、中國藥科大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、江蘇省和南京市藥物研究所、南京生物化學(xué)制藥研究所、醫(yī)藥生物技術(shù)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等。

（三）小結(jié)

自然、歷史、現(xiàn)代是鼓樓的三大特色主題，鼓樓區(qū)空間特色為“依山濱江山水城、石城虎踞文化城、商貿(mào)科技現(xiàn)代城”。

三、鼓樓區(qū)空間優(yōu)化對(duì)策與建議

圖3 空間特征疊加圖

新常態(tài)背景下，我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)、改變行為，變“大拆大建”為“精雕細(xì)刻”、變“高速發(fā)展”為“高質(zhì)量發(fā)展”、變重“生產(chǎn)空間”建設(shè)為“生活生產(chǎn)”空間并重、變“空間開發(fā)”為“空間治理”。鼓樓區(qū)的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)更具有善意的城區(qū)，包括善意的設(shè)計(jì)、善意的空間、和善意的管理。在此基礎(chǔ)上我們提出三大愿景，及其對(duì)應(yīng)的三大空間策略。

（一）空間策略一

1.愿景一

圍繞人的需求，塑造出一個(gè)更有善意、更有愛的城區(qū)。

（1）營造平等共享的社會(huì)體系

建設(shè)公共設(shè)施一體化、加大供應(yīng)可以接受的住宅、保障社會(huì)弱勢(shì)群體應(yīng)有的權(quán)利、營造扶持文化多樣性與注重社會(huì)價(jià)值的氛圍。

（2）營造健康綠色的幸福家園

建立高效公共保健醫(yī)療體系，消除健康盲區(qū)；加強(qiáng)疾病預(yù)防管理，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件的能力，保障市民食品安全；建立完善的教育體系，消除知識(shí)盲區(qū)；增加老齡人口參加社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，健全老齡社會(huì)福利體系。

（3）共創(chuàng)共享豐富的城市文化

營造所有人共享的文化氛圍，促進(jìn)地區(qū)的文化特色發(fā)展。

2.空間策略——善意的設(shè)計(jì)、善意的空間、善意的管理

調(diào)查、掌握市民的需求，營造多元的街道空間，充分挖掘綠地空間，形成連貫的慢行步道系統(tǒng)，打造15分鐘社區(qū)生活圈。

做一些善意的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，比如安裝在紅綠燈上的提示音箱、慢車道和人行道“無縫連接”的緣石坡道、不間斷的盲道、快速便捷的交通換乘、清晰的指示系統(tǒng)、公共廁所體系、體現(xiàn)性別關(guān)懷的廁位比例等等。

3.重點(diǎn)空間行動(dòng)

以濱江綠化帶、外秦淮河等為線狀支撐，串聯(lián)面狀公園，構(gòu)建覆蓋鼓樓區(qū)的慢行綠道系統(tǒng)。綠道系統(tǒng)不僅僅是通道型空間，更是能停駐、能停留、能交往的空間，是串聯(lián)多元功能的空間，是體驗(yàn)鼓樓文化的空間，是體驗(yàn)城市善意的空間。

（二）空間策略二

1.愿景二

關(guān)注社區(qū)要素中的社會(huì)化要素，重塑社區(qū)精神，建設(shè)一個(gè)讓人更愿意扎根生活的城區(qū)。

社區(qū)是指聚集在一定的地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，是社情民意、社會(huì)基層各種矛盾和問題反映比較集中的地方，它是城市的“細(xì)胞”。為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施包括各種商業(yè)設(shè)施、文化娛樂中心、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。

2.空間策略——走進(jìn)社區(qū)、重塑社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃

改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新成為十八大以來的關(guān)鍵詞。中國城市發(fā)展從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展，社區(qū)的一些社會(huì)化要素逐漸引起廣泛重視，多元復(fù)合型的社區(qū)開始出現(xiàn)。

3.重點(diǎn)空間行動(dòng)

以多元復(fù)合型社區(qū)為重點(diǎn)，開展社區(qū)治理和社區(qū)重塑行動(dòng)。“復(fù)合型社區(qū)”社區(qū)重塑的關(guān)注點(diǎn)主要包括：與社區(qū)相融合的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、共同的文化認(rèn)同和心理歸屬、一站式的生活服務(wù)、活力開放的公共空間、安全舒適的社區(qū)環(huán)境。

（三）空間策略三

1.愿景三

圍繞存量空間，塑造出一個(gè)彈性生長的城區(qū)。

（1）增量規(guī)劃

目標(biāo)：如何建設(shè)滿足公眾需求的基礎(chǔ)設(shè)施

重點(diǎn)：建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、城市形態(tài)、發(fā)展方向、空間組織、功能分區(qū)、路網(wǎng)布局、建筑景觀、重大設(shè)施選址等。

技術(shù)：規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)（用地標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)、道路寬度、間距）；建筑特色（風(fēng)格、色彩）；公建配套標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)務(wù)平衡等。

（2）存量規(guī)劃

目標(biāo)：如何將“區(qū)位”轉(zhuǎn)移給最優(yōu)的使用者

重點(diǎn)：用途改變的途徑、容積率改變的途徑、新城市功能的引入、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)的定價(jià)與收費(fèi)等。

技術(shù)：運(yùn)營成本與收益分析、公共產(chǎn)品的定價(jià)與收費(fèi)模式、違規(guī)建設(shè)的界定及管理等。

2.空間策略——存量摸底、存量規(guī)劃、存量利用

中心區(qū)位土地價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)和發(fā)掘、建成區(qū)品質(zhì)提升、環(huán)境整治的急切需求、歷史街區(qū)保護(hù)和文化重塑，這些原因?qū)е麓媪恳?guī)劃與存量空間利用成為迫切要求。

傳統(tǒng)的“偽存量空間利用”模式是以“危改”“舊改”的名義推倒老舊建筑重建，為了提高土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值變相提高用地開發(fā)強(qiáng)度，忽視存量空間再開發(fā)的社會(huì)效益。

存量空間利用的步驟：

（1）整體目標(biāo)確定：從城市整體層面確定發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)選擇等。（2）存量空間摸底：已批未建用地、閑置超期用地、投資額極少用地、綜合效能較低用地等。（3）主體訴求調(diào)查：對(duì)各利益主體進(jìn)行調(diào)查，加強(qiáng)公眾參與，促進(jìn)多方談判協(xié)商。（4）詳細(xì)政策制定：根據(jù)多輪反饋協(xié)商、確定相關(guān)政策，如設(shè)計(jì)土地用途轉(zhuǎn)換的途徑等。（5）組織實(shí)施：根據(jù)按照程序，進(jìn)行報(bào)批、審查、公布實(shí)施。

3.重點(diǎn)空間行動(dòng)

中國城市傳統(tǒng)的舊城改造模式不是更新，而是拆除重建，遵循著“拆遷—安置—增容—出讓”的路徑，導(dǎo)致城市密度不斷增大、公共服務(wù)（交通、學(xué)校、綠地）等缺口不斷加大、歷史街區(qū)大規(guī)模消失、城市傳統(tǒng)市井生活消失。

以城市更新作為實(shí)現(xiàn)空間品質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)和諧幸福、低碳生態(tài)發(fā)展的綜合性目標(biāo)的重要途徑，針對(duì)不同類型提出分區(qū)分類的更新模式和指引。可以采用多樣化的城市更新模式，舊廠房改造、城中村改造、老舊危房改造、地鐵沿線更新、基礎(chǔ)設(shè)施再利用等。