基層公務員開展政策創新的策略研究*
——基于N區的實證分析

寧夏大學 羅琛，馬發買

一、引言

公共政策創新是指政府在新理念的指導下，選擇突破傳統的政策方案，可及時有效地解決社會公共問題，優化稀缺社會資源的配置。作為制度創新的重要組成部分，它對促進經濟社會發展具有重要作用。基層公務員是公務員隊伍中干事創業的第一線，是各項政策的執行者。對政策創新具有重要意義。他們的工作熱情和工作方法，將直接影響新時期中國特色社會主義各項事業的成敗，直接影響群眾對黨和政府公信力的信賴。因此，我們研究基層公務員政策創新是大有必要的。

從現有的文獻得知，大多數研究往往從局部的視角討論基層公務員的工作方法，積極性，工作態度及高層官員在決策創新中的作用等。例如：楊宏山（2013)認為盡管存在創新空間，但地方官員突破官僚制惰性，勇于承擔創新風險的激勵缺少。長期以來，學界關注中央政府通過目標責任制和績效考核，激勵地方官員尋求降低管理成本和提高管理效益的新方式，以避免被問責或謀求快速晉升。趙琦（2020）表示一線政府工作人員可能充當項目冠軍角色，創新政策設計，促使政策目標與實際情況結合。他們會借助專業和信息優勢，設計方案，多方試點，并借助專家和媒體的力量落地創新。同時中高層官員更可能充當過程中介的角色。他們會敏銳覺察制度空間，將創新方案與政治過程結合，并利用社會和政治資本，構建內部聯盟和推動民眾參與，實現創新制度化。比德斯（2001），其基于政府治理模式研究，提出基層公務員是政府公務員管理的重中之重，應充分發揮基層公務員的作用，這是政府未來的治理模式。曹正漢(2020)研究中央在控制垂直指揮權的基礎上，給予地方政府一定范圍內充分的自主權，允許各個不同的地方層級自主尋找與嘗試各種方法、步驟和組織結構。

本文以N基層單位中基層公務員為對象，展示實證分析，聚焦基層公務員，識別并分析不同基層單位公務員，在政策創新的態度及基層公務員開展政策創新的相關策略。

二、問卷設計與研究假設

（一）問卷設計

根據公共政策創新的相關思路,并結合國內現有基層政府官員推動政策創新現狀的調查分析,將調查問卷用設置為三個維度進行衡量。即基層單位中是否存在政策倡導者維度、政策企業家為什么要進行創新維度、采取什么樣的策略進行創新維度。基層公務員開展政策創新策略研究的調查問卷主要由四個部分組成,分別是個人信息、基層單位中是否存在政策倡導者維度、政策企業家為什么要進行創新維度、采取什么樣的策略進行創新維度問卷,各部分包含的內容信息如下:

（1）個人信息:主要包括工作單位、在單位擔任的職位。

（2）基層單位中是否存在政策倡導者維度問卷:主要包括是否存在政策倡導、政策倡導者現象、對政策創新的態度。

（3）政策企業家為什么要進行創新維度維度問卷:主要包括政策創新的原因、政策創新的動力、官員流動的影響。

（4）采取什么樣的策略進行創新維度問卷:主要包括單位間合作的方式、上級政策出臺數量的影響、個人與集體創新的重要程度等。

（二）調查對象及樣本分布

1.調查對象

調查對象為寧夏地區五個地級市(簡稱A市、B市、C市、D市、E市) 不同單位的工作人員,主要涉及領導干部、基層公務員、事業編制、三支一扶、西部計劃等不同類別不同崗位的工作人員。總體來看,本次調查對象所涵蓋的地市、單位和崗位的范圍都較為齊全,且具有一定的代表性。

2.樣本分布情況

筆者分別對A、B、C、D、E五市,共200名工作人員進行了問卷調查,刪除無效問卷18份,回收有效問卷182份,有效回收率為91%，樣本分布基本情況表見表1。

表1 樣本分布基本情況表

（三）研究假設

基層政府官員推動政策創新的現狀,主要是指基層單位工作人員在基層單位中，是否存在政策倡導者維度、政策企業家為什么要進行創新維度、采取什么樣的策略進行創新維度方面的現狀。并結合調查問卷的基本情況,從以上三個維度對進行分析，在統計各變量上,對基層政策創新是否存在顯著性差異并無定論,需要進一步驗證論證。因此,本研究提出以下假設:

假設1：不同地域對公務員對政策創新有著顯著性影響；

假設2：不同崗位對公務員對政策創新有顯著性影響；

假設3：個人的方法創新與集體的工作創新具有顯著性差異；

假設4：基層公務員對政策倡導者所提供的政策方向支持及執行具有顯著性差異；

假設5：上級政府出臺政策的多少與政策創新有一定的相關性；

假設6：政府官員的流動與政策創新具有一定的相關性；

假設7：政策創新對推動政策的實施有一定的相關性；

假設8：各單位之間的協調合作與政策創新具有一定的相關性。

（四）信度與效度分析

本研究采用問卷調查法對基層政策創新進行研究。其問卷設計的質量決定了本研究調查結果的真實性和適用性，因此應確保問卷具有較高的有效性。有效的量表必須具有良好的信度和效度。為了檢驗問卷的有效性，對問卷進行了信度和效度分析。

1.信度分析

利用SPSS22.0軟件對本研究的問卷相關數據進行可靠性分析(即信度分析)，其結果詳見表2。

表2 問卷可靠性統計分析表

由此可見，信度系數值為0.813，大于0.8，其表明研究數據信度質量高，具有較高的可靠性。

2.效度分析

利用SPSS22.0軟件對總問卷進行KMO和Bartlett球形檢驗,得到的數據詳見表3。

表3 問卷KMO和Bartlett球形檢驗結果

由表3可得知,總問卷的KMO檢驗值為0.803,大于0.7,且Bartlett的球形檢驗顯著性水平P值為0,表明各變量之間存在相關關系,因此證明本問卷適合做因子分析。

三、實證檢驗與結果分析

（一）描述性統計分析

1.基層單位中是否存在政策倡導者

氣象災害來臨之際，因氣象部門或地方政府錯誤估計了災害天氣的嚴重程度，或者沒有做好災害防御工作，災后救援工作不及時等，最后導致防災減災工作沒有達到預期效果，嚴重威脅到了社會公共安全和人民群眾的生命財產安全。

本研究樣本總數182，其中認為基層單位中存在政策倡導著136，其占樣本總數74.73%，詳見表4。

表4 基層單位中是否存在政策倡導者分析情況

2.政策企業家為什么要進行創新

針對多選題各選項選擇比例分布是否均勻,使用卡方擬合優度檢驗進行分析。從表5可知，擬合優度檢驗呈現出顯著性(chi=132.231，p=0.000〈0.05)，代表著各項的選擇比例具有明顯差異性，可通過響應率或普及率具體對比差異性。具體分析，7、(提升組織地位),7、(爭取行政資源),7、(有相關專業知識和技能),7、(提升人民群眾滿意度)共4項的響應率和普及率明顯較高。

表5 政策企業家為什么要進行創新響應率和普及率匯總表

3.采取什么樣的策略進行創新

針對綜上所述多選題各選項選擇比例分布是否均勻,使用卡方擬合優度檢驗進行分析。從表6可知，擬合優度檢驗呈現出顯著性 (chi=80.199，p=0.000〈0.05)，代表著各項的選擇比例具有明顯差異性，可通過響應率或普及率具體對比差異性。具體來看，15、(電話聯系),15、(開會座談),15、(考察交流)共3項的響應率和普及率明顯較高。

表6 采取什么樣的策略進行創新響應率和普及率匯總表

（二）相關性統計分析

相關分析主要用于研究變量之間相關關系的程度,可用相關系數r來表示。

本研究利用SPSS22.0軟件進行Pearson相關分析,研究其是否存在相關關系。

根據表7顯示，基層單位中是否存在政策倡導者對政策創新的態度，以及對政策倡導者所提供的政策方向和措施的支持與執行有一定的相關性。

表7 相關性分析表

根據表8顯示，政府官員的流動和以及上級政府出臺的政策的多少，都與政策創新具有一定的相關性。

表8 相關性分析表

四、結論

通過綜上所述分析可得知，基層公共政策創新是一項普遍而復雜的系統工程。它不僅要在工具理性層面上，實現政策體系內部的利益平衡和政策體系與政策環境體系之間的生態平衡，還要在價值理性層面上體現公共性、公平性、科學性等基本價值規范要求。本文將西方政策企業家理論與我國多層級的分權體系結合在一起，關注中國基層公務員開展政策創新，了解其為什么要進行創新，采取什么樣的策略進行創新等一系列問題，有望政策創新實踐提供可供參考的建議，從而推動政策創新實踐活動的進一步發展。