“以案定員”模型決策分析

李?yuàn)檴?趙 雨,魏 杰，劉新星,趙成貴

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) a.法學(xué)院； b.信息學(xué)院， 云南 昆明 650221)

一、 問(wèn)題的提出與現(xiàn)狀分析

(一)問(wèn)題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要推進(jìn)法治專門隊(duì)伍建設(shè)，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度。推進(jìn)法官員額制度對(duì)我國(guó)推行法官職業(yè)化建設(shè)具有重要作用，也是落實(shí)司法責(zé)任制的重要一環(huán)。2015年《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》提出完善司法責(zé)任制，要求進(jìn)一步優(yōu)化審判資源配置，明確審判組織權(quán)限，嚴(yán)格審判責(zé)任制，增強(qiáng)法官審理案件的親歷性，以審判責(zé)任制為中心，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。推進(jìn)法官員額制，優(yōu)化法官隊(duì)伍，監(jiān)督審判權(quán)的依法行使，正是落實(shí)審判責(zé)任制所必經(jīng)之路。

所謂“法官員額制”是指法院、檢察院在編制內(nèi)根據(jù)辦案數(shù)量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定法院法官、檢察官的人員限額。法官員額比例一般按中央政法專項(xiàng)編制的39%計(jì)算。最高人民法院徐家新在采訪時(shí)曾提到，設(shè)定該比例的主要原因是，在法官員額制度建立之前，法官隊(duì)伍過(guò)于龐大且質(zhì)量參差不齊，為了優(yōu)化司法資源配置，推進(jìn)法官隊(duì)伍專業(yè)化所以測(cè)算出該比例[1]。在各省的法官員額制改革實(shí)踐中，一般把該比例當(dāng)作基準(zhǔn)紅線，但是該測(cè)算方法容易造成入額法官數(shù)測(cè)算“一刀切”，過(guò)于機(jī)械。從改革過(guò)渡期來(lái)看，在法院案件數(shù)逐年遞增、“案多人少”的背景下，法官隊(duì)伍從原來(lái)占法院總?cè)藬?shù)的60%突然降至39%，這導(dǎo)致某些地區(qū)在額法官的工作量大幅增加。不僅如此，基層法院審執(zhí)結(jié)案件占全國(guó)法院辦案量的較大比例，故而案多人少矛盾更為突出，39%的固定比例可能導(dǎo)致原本緊張的審判人員更加短缺。一方面，多年工作在司法一線但沒(méi)有入額的法官群體積極性受到打擊。另一方面，較少的員額法官人數(shù)比例設(shè)置為法官升遷設(shè)置較大障礙，降低了法官隊(duì)伍對(duì)年輕后備法律人才的吸引力。

法官最主要的職責(zé)是辦案，因此案件受理數(shù)量一定程度上決定了法官的工作量[2]。在確定法官員額時(shí)，必須充分考慮各個(gè)法院的案件受理數(shù)量，不能全部法院都按照一條標(biāo)準(zhǔn)確定法官員額，否則將將導(dǎo)致受理案件數(shù)量多的法院人員工作量過(guò)大，讓部分法官的工作量超負(fù)荷[3-5]。首先通過(guò)影響案件的各種因素來(lái)預(yù)測(cè)案件數(shù)量，再根據(jù)各個(gè)法院辦理各類案件所耗費(fèi)的時(shí)間算出審理案件的平均時(shí)間，然后測(cè)算法官平均有效工作時(shí)間，最后構(gòu)建法官員額測(cè)算模型[6-7]。通過(guò)法官員額測(cè)算模型，可以提高法官員額配置的有效性和準(zhǔn)確性，能夠讓法官的工作量達(dá)到合適的理想狀態(tài)，提高辦案質(zhì)量，有利于司法資源科學(xué)合理的配置和辦案效率的提高[7]。

(二)現(xiàn)狀分析

吉敏麗等[2]指出地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估所運(yùn)用的方法是否正當(dāng)、科學(xué)，直接關(guān)系到地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估結(jié)論的有效性、真實(shí)性和公正性，應(yīng)該設(shè)置全方位的地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估方法體系，使其密切配合地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估各項(xiàng)工作的開展。目前，我國(guó)在建立科學(xué)合理的地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估方法上尚處于起步階段。各省市在選用評(píng)估方法上仍存在著主觀上的隨意性與盲目性，這樣做的弊端要么是由于評(píng)估主體部門保護(hù)主義作祟，影響到了地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的科學(xué)合理性；要么是由于評(píng)估方法本身的缺陷導(dǎo)致無(wú)法全面客觀地評(píng)估，以至于不能及時(shí)掌握所評(píng)估的法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施效果，使得地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估工作流于形式。故探索構(gòu)建完善的地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估方法至關(guān)重要，同時(shí)也是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估工作的題中應(yīng)有之義。

在人工智能時(shí)代，如何看待司法實(shí)踐的未來(lái)走向？楊易川[8]等提出人工智能權(quán)利產(chǎn)生的前提是人工智能要參與人類生活，與人類形成穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。本文認(rèn)為，無(wú)論是人工智能自身的發(fā)展，還是人類自身對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性的建構(gòu)，目前尚不具有將人工智能定義為“法律主體”的條件。不管人工智能如何發(fā)展，人類與人工智能的關(guān)系，只能是主體與工具的關(guān)系。不可避免的是，人工智能一定會(huì)在未來(lái)影響司法執(zhí)行，雖然不會(huì)代替法官執(zhí)行辦理案件，但是對(duì)指定的案件系統(tǒng)是能夠進(jìn)行智能化分配的。王純指出，員額制改革極大地解放了司法生產(chǎn)力，成效最突出的方面表現(xiàn)為辦案效率的提升[4]。

員額制改革以來(lái)，貴州省一直走在全國(guó)的隊(duì)伍前列[5]。從2015年《人民法院報(bào)》發(fā)表文章“貴州法院司法改革試點(diǎn)調(diào)查：實(shí)施員額制對(duì)自己開刀”[9]，到2017年發(fā)布的《貴州法治發(fā)展報(bào)告(2017)》專章闡述“貴州省法官員額配置研究——以‘以案定員’數(shù)學(xué)模型提出及應(yīng)用研究”[5]，指出各地的不統(tǒng)一性顯示出各地在設(shè)置法官員額數(shù)量上缺乏科學(xué)指導(dǎo)，未考慮到司法規(guī)律性，而貴州經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)法官員額制合理數(shù)量、科學(xué)比例、全面測(cè)算提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[6]。通過(guò)貴州省的經(jīng)驗(yàn)，配置法官員額需要考慮以下因素：案件受理數(shù)量、司法管轄的地域范圍和地域特性、法院受理案件的類型法院、人口規(guī)模、外來(lái)人口比例、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及城鎮(zhèn)化水平等?！顿F州法治發(fā)展報(bào)告(2017)》在談到法官員額配置的思路時(shí)提到“以案定員”的模式，即根據(jù)司法規(guī)律的變化來(lái)確定法官員額的配置。其具體思路是綜合考慮上述因素，以一年內(nèi)法院案件數(shù)量乘以辦理每個(gè)案件所花費(fèi)的平均時(shí)間，再除以法官一年的平均有效辦理案件的時(shí)間，從而得出該法院的法官員額數(shù)量，在此基礎(chǔ)上根據(jù)案件類型和復(fù)雜程度的不同以及辦理此類案件所需花費(fèi)的時(shí)間將員額法官分配至各個(gè)團(tuán)隊(duì)。該模式在實(shí)踐操作上仍有一定難度，由于目前法院受理案件數(shù)量呈大幅上升的趨勢(shì)，法院未來(lái)一年的案件數(shù)量不能夠被統(tǒng)計(jì)模型準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，法官辦理每個(gè)案件所用的平均時(shí)間和一年內(nèi)的有效工作時(shí)間同樣無(wú)法用數(shù)據(jù)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，統(tǒng)計(jì)模型存在著一定的不確定性。同時(shí)，在實(shí)踐中法官員額配置受外部環(huán)境影響，目前“以案定員”的研究成果僅限于對(duì)各類影響因素進(jìn)行簡(jiǎn)單羅列描述，并未通過(guò)數(shù)據(jù)充分論證各因素具體內(nèi)容及其影響力大小。以貴州法院系統(tǒng)為例，貴州法院法官員額的確定是建立在對(duì)法官審判案件準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上的，法院根據(jù)案件數(shù)量和影響案件數(shù)量的不同因素，如法院轄區(qū)面積大小、轄區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等測(cè)算模型；根據(jù)各法院辦理不同類型案件所花費(fèi)的時(shí)間建立案件辦理平均耗時(shí)模型；統(tǒng)計(jì)法院每位法官每年的有效工作時(shí)間，根據(jù)有效工作時(shí)間來(lái)確定法官人均工作負(fù)荷模型；最后根據(jù)綜合以上3個(gè)統(tǒng)計(jì)模型結(jié)果，構(gòu)建出測(cè)算法官員額數(shù)量的綜合數(shù)學(xué)模型。通過(guò)這種對(duì)不同因素分類統(tǒng)計(jì)的方法能夠打破地區(qū)差異，有效解決不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法官業(yè)務(wù)能力不同，但辦理同類案件所需時(shí)間相同的問(wèn)題。另外，《貴州法治發(fā)展報(bào)告(2017)》提出“以案定員”的數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)模型，考慮了實(shí)踐中外部環(huán)境因素的影響，將轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、文化程度、外來(lái)人口數(shù)量等因素轉(zhuǎn)化為具體可量化的數(shù)據(jù)，并使用統(tǒng)計(jì)學(xué)中的因子分解求解模型，同時(shí)利用統(tǒng)計(jì)軟件(SPSS)對(duì)上述因素進(jìn)行相關(guān)性分析，找出各具體指標(biāo)間的內(nèi)在聯(lián)系，利用線性回歸方法計(jì)算因子系數(shù)。通過(guò)上述統(tǒng)計(jì)學(xué)方法計(jì)算出司改法院未來(lái)一年的案件數(shù)量。為使測(cè)算數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確，測(cè)算時(shí)基于大數(shù)據(jù)樣本，將所有司改法院法官三年工作時(shí)間的數(shù)據(jù)全部納入測(cè)算內(nèi)容，使得測(cè)算數(shù)據(jù)更接近法官辦案時(shí)的真實(shí)狀況。

綜上，在確定法官員額時(shí)，必須充分考慮法院的案件受理數(shù)量，例如在發(fā)達(dá)地區(qū)，案件受理數(shù)量大，法官工作量大，而在中小城市，案件受理數(shù)量較少。如果采用一刀切方式，將不同地區(qū)案件受理數(shù)量規(guī)定為同一量或同一比例，必將導(dǎo)致法官忙閑不均的現(xiàn)象發(fā)生[2]；考慮交通因素，同樣的案件在交通不便的地區(qū)調(diào)查取證更加困難，耗時(shí)更長(zhǎng)；考慮人口素質(zhì)，法官素質(zhì)和當(dāng)事人法律素質(zhì)各不相同，辦理案件花費(fèi)的時(shí)間和精力也不同；考慮當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模，包括常住人口和流動(dòng)人口，以便更合理地確定法官的數(shù)量；考慮經(jīng)濟(jì)狀況，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)糾紛就會(huì)增多[10]，在確定法官員額的過(guò)程中，應(yīng)使法官員額和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

二、法官配置方法

(一)配置方法

“以案定員”就是法官員額由案件、法官、法院三個(gè)對(duì)象的基本屬性決定法官員額配置，從而可以根據(jù)案件數(shù)量的變化科學(xué)增加或減少法官數(shù)量。通過(guò)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析，避免法官員額配置的主觀性和隨意性。

(二)模型構(gòu)建

案件數(shù)量可用下列模型預(yù)測(cè)：

其中：x1表示轄區(qū)人口數(shù)量；x2表示轄區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)；x3表示轄區(qū)面積(平方公里)；f表示轄區(qū)常住人口數(shù)量、生產(chǎn)總值、轄區(qū)面積等與案件數(shù)量相關(guān)的綜合因子；n表示該地區(qū)預(yù)測(cè)的案件數(shù)量(件)。

法官辦理案件平均時(shí)間模型：

其中:t表示法官辦理案件的平均時(shí)間(小時(shí))；y1表示刑事案件的數(shù)量；y2表示民事案件的數(shù)量；y3表示行政案件的數(shù)量。

法官工作時(shí)間T由下列式子計(jì)算：

其中：ti表示一個(gè)法院每個(gè)法官的平均有效工作時(shí)間。

法官員額測(cè)算綜合模型：

r表示法官的員額預(yù)測(cè)數(shù)量，其余參數(shù)的解釋如前面模型所述。

(三)模型解釋

1.案件數(shù)量預(yù)測(cè)

將法院所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、轄區(qū)面積等因素綜合考慮(如表1所示)，并將這些因素轉(zhuǎn)化為可量化的數(shù)字，再利用SPSS軟件可以對(duì)這些因素進(jìn)行相關(guān)性分析，找出指標(biāo)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，再用數(shù)學(xué)方程計(jì)算出因子系數(shù)，最后測(cè)算出法院的案件受理數(shù)量(如圖1所示)。

圖1 案件數(shù)量預(yù)測(cè)流程

2.法官辦理案件的平均時(shí)間

法官辦理案件的平均時(shí)間主要考慮法官在辦案時(shí)的工作流程和辦理的案件類型，從閱卷、開庭、調(diào)查、合議、文書制作等環(huán)節(jié)對(duì)案件信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)不同的案件類型，如刑事案件、民事案件、行政案件等，測(cè)算各個(gè)環(huán)節(jié)需要的時(shí)間，用它們的乘積除以各種類型案件的樣本數(shù)量，再除以樣本總數(shù)，計(jì)算出法官辦理案件所花費(fèi)的平均時(shí)間(如圖2所示)。

圖2 法官辦案平均時(shí)間測(cè)算流程

3.法官平均有效工作時(shí)間

法官平均有效工作時(shí)間，用每年理論工作天數(shù)365天減去法定節(jié)假日11天，減去雙休日104天(以一年52周計(jì)算)，減去法官正常休年假的時(shí)間15天，再減去進(jìn)修培訓(xùn)時(shí)間(以40天為樣本計(jì)算)，測(cè)算出法官一年的工作天數(shù)。法官每天的工作時(shí)間在不同時(shí)期也不相同，冬令時(shí)是上午8∶00至12∶00，下午15∶00至18∶00，夏令時(shí)是上午8∶00至12∶00，下午14∶30至17∶30，那么法官每天的有效工作時(shí)間是7小時(shí)。最后將所求得的天數(shù)乘以每天的工作時(shí)長(zhǎng)求出法官的平均有效工作時(shí)間。法官工作時(shí)間測(cè)算流程如圖3所示。

圖3 法官工作時(shí)間測(cè)算流程

三、通過(guò)模型計(jì)算法官員額

(一)法官辦理案件平均時(shí)間

法官辦理案件的平均時(shí)間的測(cè)算要根據(jù)辦案流程來(lái)測(cè)算。即辦理案件時(shí)間等于閱卷時(shí)間、庭審時(shí)間、調(diào)查時(shí)間、合議時(shí)間和文書制作時(shí)間之和。

1.刑事案件

刑事案件的平均每件閱卷時(shí)間為2小時(shí)；庭審耗時(shí)0.64小時(shí)；案件合議耗時(shí)0.96小時(shí)；案件調(diào)查時(shí)間為3小時(shí)；文書制作時(shí)間為3小時(shí)。法官完成一件刑事案件所需要的時(shí)間為2+0.64+0.96+3+3=9.6小時(shí)。

2.民事案件

民事案件的平均閱卷時(shí)間為1小時(shí)，庭審時(shí)間為每件0.92小時(shí)，調(diào)查案件時(shí)間按城鄉(xiāng)占比測(cè)算，[(鄉(xiāng)村案件調(diào)查書/案件調(diào)查總數(shù)×鄉(xiāng)村調(diào)查單位時(shí)間)+(縣城案件調(diào)查書/案件調(diào)查總數(shù)×縣城調(diào)查單位時(shí)間)+(城區(qū)案件調(diào)查書/案件調(diào)查總數(shù)×城區(qū)調(diào)查單位時(shí)間)]×(民事案件調(diào)查數(shù)量/案件調(diào)查總數(shù))，求出民事案件調(diào)查時(shí)間為每件0.8小時(shí)，合議時(shí)間為每件0.03小時(shí)，判決文書制作時(shí)間為1.3小時(shí)，因此審理一件民事案件所需時(shí)間為1+0.92+0.8+0.03+1.3=3.92小時(shí)。

3.行政案件

行政案件閱卷時(shí)間為每件1.7小時(shí)，庭審時(shí)間為每件1.7小時(shí)，調(diào)查時(shí)間為每件1.5小時(shí)，合議時(shí)間為每件0.55小時(shí)，文書制作時(shí)間為每件3.7小時(shí)，法官完成一件行政案件所需時(shí)間為1.7+1.7+1.5+0.55+3.7=9.15小時(shí)。

4.法官辦理案件平均時(shí)間

(二)案件數(shù)量預(yù)測(cè)

通過(guò)分析軟件SPSS找出影響案件數(shù)量的因素之間的關(guān)聯(lián)，確定數(shù)據(jù)之間的影響程度。所分析的影響因素主要有人口數(shù)量、生產(chǎn)總值、轄區(qū)面積等(表1)，通過(guò)SPSS進(jìn)行相關(guān)性分析，確定它們與案件數(shù)量之間的關(guān)系，結(jié)果如表2所示。

表1 影響因素

表2 相關(guān)性

案件總量與常住人口數(shù)量、地區(qū)生產(chǎn)總值和轄區(qū)面積之間的相關(guān)系數(shù)在0.01的級(jí)別上相關(guān)性顯著。

再通過(guò)SPSS對(duì)影響案件的常住人口數(shù)量、地區(qū)生產(chǎn)總值和案件總數(shù)這3個(gè)因子進(jìn)行主成分分析，得出表3的結(jié)果。

按近3年的經(jīng)濟(jì)情況模型計(jì)算出法官員額為125.349名，按近4年的經(jīng)濟(jì)情況模型計(jì)算出法官員額為122.086名，可以考慮在122～125這個(gè)區(qū)間內(nèi)配備法官員額。通過(guò)以上方法可以計(jì)算出各個(gè)法院法官員額數(shù)量。模型中標(biāo)準(zhǔn)化和未標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的影響及其顯著性如表4所示。

表4 系數(shù)

所以

四、結(jié)論

本文認(rèn)為，法官員額制改革不應(yīng)當(dāng)采用39%的固定比例，員額數(shù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件數(shù)量，采用“以案定員”的方式?！耙园付▎T”對(duì)人民法院堅(jiān)持以員測(cè)編、動(dòng)態(tài)調(diào)整法官員額比例，完善法官員額配置機(jī)制，深化人民法院編制統(tǒng)一管理改革，充分釋放出員額改革提升司法質(zhì)效的效能具有重大意義?！耙园付▎T”的核心要求即客觀量化的預(yù)測(cè)案件數(shù)，設(shè)置員額比例。要科學(xué)測(cè)算案件數(shù)與員額數(shù)，需要充分考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)、轄區(qū)面積等社會(huì)因素對(duì)案件數(shù)的影響。基于此，本文把影響案件數(shù)的主要因素：地區(qū)常住人口、生產(chǎn)總值、轄區(qū)面積作為變量，建立了“案件數(shù)量預(yù)測(cè)模型”；區(qū)分法官辦理刑事、民事、行政這三類案件的平均時(shí)間和有效時(shí)間，建立了法官平均時(shí)間模型、法官平均有效工作時(shí)間模型；最終，結(jié)合3個(gè)模型推導(dǎo)建立了“法官員額測(cè)算綜合模型”。歸結(jié)而言，該模型的計(jì)算邏輯即首先計(jì)算法官的辦理案件平均時(shí)間，在通過(guò)分析影響案件數(shù)量的因素之間的關(guān)聯(lián)程度對(duì)案件數(shù)量進(jìn)行預(yù)測(cè)，最后根據(jù)所預(yù)測(cè)的案件數(shù)量對(duì)法官員額進(jìn)行估計(jì)?！胺ü賳T額測(cè)算綜合模型”充分考慮到了司法資源的供需矛盾，體現(xiàn)了司法運(yùn)行規(guī)律。

總之，較之固定比例設(shè)置法官員額，模型測(cè)算把社會(huì)對(duì)司法資源需求與法院能夠提供的司法供給予以量化，可操作性和實(shí)用性較強(qiáng)，有助于提高法官員額配置的有效性和準(zhǔn)確性，也有利于司法資源更科學(xué)合理的配置與辦案效率的提高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，靈活而符合實(shí)際需要的員額比例，能促進(jìn)各地法院形成良好的工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，能讓法官的工作量達(dá)到合適的理想狀態(tài)，為法官精進(jìn)業(yè)務(wù)提供更寬松的空間。

近年以來(lái)，很多地區(qū)也注意到了“以案定員”的重要性和科學(xué)性，但如何“以案定員”，如何建立模型科學(xué)測(cè)算員額比例，如何在省級(jí)層面統(tǒng)籌調(diào)配，如何建立更完善的員額增補(bǔ)機(jī)制，仍處于探索階段。但不管怎樣，首先確立“以案定員”的原則，再建立健全“以案定員”機(jī)制，是更好地落實(shí)員額制改革，深化司法改革最重要的一步。