農村集體經濟發展的三重邏輯——澤庫縣個案

平建碩 李雙元

摘要 農村集體經濟發展是鄉村振興戰略的重要抓手。基于農村集體產權制度改革研究成果，構建了一個農村集體經濟發展的三重理論邏輯框架。農村集體產權結構清晰是集體經濟“化零為整”，打破農村市場封閉性，實現農民財產權利的基礎;政經分離是廓清農村基層組織職能邊界，形成農村多元經營體系的關鍵;農村供給側調整和需求側管理是激活農村市場，實現開放農村市場與多元農村經營主體結合，助力農村地區建立長效發展機制的重要動力。通過對欠發達地區的青海省黃南藏族自治州澤庫縣案例分析，認為集體經濟發展需要從產權改革、政經分離和供需改革等三方面綜合施策。

關鍵詞 農村集體經濟;集體產權制度改革;政經分離;供需改革

中圖分類號 S-9;F325.2? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）05-0200-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.05.051

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Triple Logic of the Development of Rural Collective Economy—Taking Zeku County as an Example

PING Jian-shuo， LI Shuang-yuan

（College of Finance and Economics， Qinghai University， Xining， Qinghai? 810000）

Abstract Rural collective economic development is an important method of strategy for rural revitalization. Based on the research results of rural collective property right system reform， a threefold theoretical logic framework of rural collective economic development is constructed. The clear structure of rural collective property right is the basis for collective economy to transform the parts into a whole， to break the closure of rural market and to realize farmers’ property rights. The separation of politics and economy is the key to expurgate the functional boundary of rural grassroots organizations and form a multi-management system in rural areas. Rural supply-side adjustment and demand-side management is an important driving force to activate rural market， realize the combination of open rural market and diversified rural operation subjects， and help rural areas to establish long-term development mechanism. By analyzing the case of Zeku County， Huangnan Tibetan Autonomous Prefecture in Qinghai Province， the author holds that collective economic development needs comprehensive measures from three aspects： property right reform， political and economic separation， supply and demand reform.

Key words Rural collective economy;Collective property right system reform;Political and economic separation;Reform of supply and demand

基金項目 青海省社會科學基金項目（K061907）。

作者簡介 平建碩（1995—），男，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向：農村集體產權制度。*通信作者，教授，博士，碩士生導師，從事農業經濟理論與政策研究。

收稿日期 2021-10-19

農村集體經濟作為中國特色社會主義經濟體系的特有產物，是農村生產模式改進、農業現代化水平提高、農民生活質量改善的重要依托。但宏觀上農村以農業經營為主的產業結構[1]、積累向城市輸送的歷史因素[2]、人均資本存量遠低于城市的發展潛力[3]，以及農村基層公共服務和制度供給的缺乏等因素;微觀上農村集體經濟“分”的過多“統”的過少[4]、積累薄弱等因素，均對農村集體經濟的發展形成了障礙[5]。為支持農村集體經濟的發展，中共中央國務院2016年出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村集體經濟實現形式和農村市場配置資源功能的發揮等方面提出了明確的改革意見。

農村集體經濟發展的復雜性要求破解農村集體經濟發展難題的邏輯具有系統性。對農村集體經濟發展的研究可謂汗牛充棟，主要的研究路徑基本上可以分為3個方面，一是按照時間順序梳理農村集體經濟發展歷程，試圖從經驗性研究中找出制約集體經濟發展的原因;二是通過地區橫向樣本數據的分析，歸納出集體經濟發展存在的主要矛盾;三是通過大樣本或案例研究深入探討集體經濟發展的內在邏輯。

高鳴等[6]梳理了集體經濟從20世紀50年代農村互助性合作運動開始到2020年農村集體經濟發展經歷的改革歷程，提出在宏觀上應打造支持農村發展的政策環境，深入推進農村集體產權制度改革;中觀上制定農村產業融合發展推進方略，促進鄉村振興;微觀上創新多元農村經營主體利益聯結機制，消除空殼村等建議。劉守英[7]梳理了農村集體化失敗之后集體地權制度變遷與相應績效的變化，認為地權的穩定性和完整性能幫助農民在市場機制之下獲得經濟自主權。

在農村集體經濟發展的歸納性研究中，有學者基于田野調查研究和數據分析，認為農村集體經濟由于歷史發展、生產方式、社會結構等原因，存在資本、土地等發展資源匱乏，人才、組織等發展主體缺失，參與、創新等公共精神缺乏等多方面的問題，認為應從人才、資源、產業、制度等多方面進行農村集體經濟發展建設[8-10]。也有學者認為農村集體的政經分離是農村集體經濟發展應當關注的重要問題，并進一步提出農村政經分開不能“一刀切”，應該適時而動[11]。

在集體經濟發展的縱向挖掘方面，劉浩等[12]在農村集體經濟發展的大樣本案例中，挖掘影響集體經濟發展的內在驅動力，認為內部驅動的核心因素是精英帶動，在不具備精英帶動的村集體經濟中，存在不同要素之間的相互替代。孔祥智[13]通過3個典型案例研究提出集體經濟發展的內在動力是在產權清晰基礎上的干部正向激勵。張浩等[14]通過對農村集體產權制度改革的案例研究，結合不完全契約理論和馬克思主義合作理論，認為影響農村集體經濟發展的內在影響因素是剩余控制權和剩余索取權的不匹配，應該通過農村集體經濟發展機制的構建，約束集體經濟組織干部的剩余控制權，并提供剩余索取權激勵，實現經營管理者的剩余權匹配。

顯然，在農村集體經濟發展研究中，關于農村集體經濟發展歸納性研究相對較多，對在歸納基礎上進一步深入挖掘農村集體經濟發展邏輯和內在動力的研究相對較少。在集體經濟發展內在邏輯分析過程中，較多學者將目光集中在一個方面，無法充分闡釋農村集體經濟發展的復雜性和多元性。筆者結合青海省牧區集體經濟發展的案例，給出牧區集體經濟發展的理論邏輯，以期為欠發達地區集體經濟發展提供借鑒。

1 農村集體經濟發展的一個理論邏輯框架

只有實現有效市場和有為政府的有機結合，才能促進農村集體經濟健康可持續發展，才能進一步有序推進鄉村全面振興。通過農村集體產權制度改革，明確界定產權屬性，降低交易費用，進一步激發微觀主體的積極性和主動性;通過理順體制，明確基層政治組織、自治組織和經濟組織的邊界，各司其職、相互協同，共同促進集體經濟發展壯大;通過政府職能的轉變和市場配置資源要素作用的充分發揮，積極發展優勢產業，延長產業鏈，多渠道增加農民收入。通過集體產權制度改革、政經分離和供需改革“三管齊下”，促進農村集體經濟發展走上良性循環發展軌道（圖1）。

1.1 集體產權界定產生內在激勵機制

產權理論是相關學者在對農村集體產權制度改革研究中采用最多的理論框架，主要原因在于激活農村集體資產，實現農村各類要素在城鄉市場之間進行流轉，前提是對農村集體資產模糊一團的產權結構進行解構，在政府、村集體、村集體成員之間進行清晰界定，即產權清晰是市場機制發揮資源配置功能的充分條件。通過產權關系在不同層級主體之間的解構[15]，實現產權束在不同主體之間的合理分割和配置，幫助人們形成對集體資產收益和風險的合理預期[16]，一方面提高農村集體資產經營管理的效率，另一方面提高集體成員對集體資產經營管理監督的動力，將集體資產由于所有權行使主體“虛置”導致的外部性內部化[17]，激活農村集體經濟發展的內在動力。

中國特色社會主義農村集體制度的原則是農村集體所有，與西方產權理論的基本假設“私有產權”存在著本質的區別，要充分發揮農村市場功能，確保集體要素流轉順暢，需要進一步配置集體產權性質的農村集體經濟組織與其他市場經營主體簽訂不完全契約產生的剩余權。奧列弗·哈特[18]認為由于人的有限理性，合同上總存在條款上的遺漏、模糊乃至漏洞，無法對非人力資產進行考慮全部情況的妥善安排，需要資產所有人執行合同之外的剩余權，以確保監督鏈條的完整，避免委托-代理管理模式中可能出現的管理者機會主義行為傾向。同時也需要剩余控制權與剩余索取權相匹配，否則將導致剩余控制權的所有者主張在剩余控制權占有時期獲取盡可能多的短期利益，導致資產經營難以長久。農村集體所有在馬克思主義理論體系中意味著“勞動雇傭資本”，集體成員存在大份額剩余索取權的分配剛性，需要通過強化集體成員投票權、監督權等來強化集體成員的剩余控制權，同時通過加強集體經濟組織的信息公開和收益比例分配等措施的配套，實現對農村集體經濟組織管理者剩余控制權的約束和剩余索取權激勵的增強，實現集體成員和集體經濟管理者的剩余權匹配[14]。

1.2 政經分離廓清基層組織職能邊界

為保證產權結構激勵功能的有效實現，需要給予農村集體經濟組織自主經營地位，進行政經分離。不少村集體為避免村兩委干部意見不統一降低基層治理效率，采取村黨支部和村民委員會干部“一肩挑”的模式進行基層管理[19]。同時由于大多村集體資產相對較少，農村集體經濟組織功能由村民委員會代行，即出現基層治理中黨組織、自治組織、經濟組織“三位一體”的治理結構，采取“多塊牌子、一套人馬”的配置模式[20]。在這種治理模式下，基層領導、農村社會治理、集體經濟發展職能混為一團，公共開支、社會服務成本、經營收益核算等雜糅到一塊，基層組織內部部門監督形同虛設，外部群眾監督渠道缺失，既影響基層治理效能發揮，又阻礙集體經濟發展，需要進行基層治理機構職能的分離。但政經分離需要結合不同地區發展水平，不能強制采用“一刀切”的方式進行。在農村集體經濟組織發展初期，并不具備獨立經營人員框架和能力時，超前調整組織架構和職能關系會導致農村集體經濟發展遲緩;同樣，在具備分離條件時采取觀望態度也會導致農村集體經濟發展的滯后[11]。

農村政經分離主要通過以下3個步驟實現：一是機構分離，成立自主經營、獨立核算的農村集體經濟組織，并在集體經濟規模和經營相對成熟的境況下進行經營管理團隊的獨立，不與村兩委干部進行交叉供職;二是成員界定，進行村集體經濟組織成員界定，區別于可以自由流動的、具備選舉權與被選舉權的村民身份，在維護集體成員發展收益不被稀釋的條件下保障新成員的政治權利，降低農村的內在封閉性[21]，村民委員會主任由村民進行選舉，村集體經濟組織管理層由農村集體經濟組織成員進行選舉;三是職責明確，村民委員會承擔的農村社會管理職能，相應管理成本計入財政預算，包括村兩委干部薪酬、辦公費用、農村基礎設施建設和維護等。農村集體經濟組織承擔集體經濟發展職能，對應的管理人員費用計入集體經濟組織經營成本。

政經分離的理論邏輯一方面是通過將高度集權的村集體權力配置模式進行分權制衡，實現不同機構之間制約機制得建立，發揮相應監督機制;另一方面是通過農村集體經濟組織的分離實現市場主體地位。機構分離、職能分離實現了對高度集權的村集體治理體系的重構，建立了村黨支部領導下的自治組織和經濟組織框架，將村黨支部從經濟事務中解放出來，發揮其基層發展“領航員”和“裁判員”的作用，而非“左手監督右手”式的權力配置。而市場經營主體地位的獲得不僅需要政府承認，更需要廣泛參與的其他市場主體承認，獨立后的集體經濟組織不承擔集體公共服務和最低生活保障職能，對市場經營風險承受能力顯著增強，更容易與其他市場經營主體建立緊密的利益聯結機制。

1.3 供給和需求側管理推動集體產業發展

農村供給側配置錯位存在結構性矛盾，一方面表現在農村勞動力素質無法滿足農村發展的需要，如缺乏把握市場需求、進行集體資產經營運作等的能力[22]，另一方面在于資本、技術要素等流動門檻遠低于勞動力，導致相關要素資源聚集到城市地區，農村要素結構帶來的發展潛力遠低于人均資本、技術要素等更高的城市地區[23]。同時農村基礎設施投入不足和城鄉收入差距的絕對值不斷擴大導致農村居民消費能力持續下降，進一步導致農村有效需求不足。出現在供給和需求兩端的問題導致農村集體經濟的發展不僅在歷史積累上相對城市發展存在明顯滯后，在未來發展潛力上也存在較大劣勢，因此必須通過制度性改革、政策性支持等非市場手段支持農村發展，并強化農村集體經濟組織職能，化零為整，實現農村集體經濟發展。

農村作為國內經濟循化的重要組成部分，不僅是生產單位，也是消費單位。過去農村支持政策，如“新農村”建設等支持政策主要通過一次性、廣覆蓋、低效率的基礎建設投資增加，進行農村需求側管理。但由于基礎設施建設投資作為一種公共物品供給，難以直接給農民帶來持續穩定的收入渠道，且不同地區發展水平、區位因素等差異相對較大，主要矛盾點也存在較大差別。因此，農村集體經濟發展需要通過農村集體產權制度改革、因地制宜的農村產業支持政策等觸及農村集體經濟發展根本的改革方案，進行更精細化的需求側管理，提高農村居民收入水平并穩定其收入預期，促進農村集體經濟發展的同時，提高農村整體消費能力[24]，作為在資本邊際收益遞減、出口因疫情等因素受挫后，拉動國內經濟發展的重要動力。

農村集體經濟發展在集體產權制度改革、政經分離等基礎措施廓清農村市場經濟發展基本環境之后，需要結合地方特色發展優勢產業，進行精細化的農村需求側管理，形成供給側推力與需求側拉力共同作用的良性循環，讓農村市場經濟真正發揮作用。有學者認為農村市場疲軟的主要原因在于農村市場有效需求不足，主要體現在投資不足、消費結構單一、購買力不足等方面[25]。但在提高農村地區基礎建設投資、加強醫保、養老保險等城鄉一體化等措施之后，依然沒有實現農村地區經濟的快速發展。通過對發展較好農村的實地調研發現，農村經濟發展出現轉折的根源在于相關政策和資源對農村集體經濟的盤活和集體經濟組織功能的有效發揮。

2 農村集體經濟發展的理論闡釋——澤庫縣個案

澤庫縣位于青海省黃南藏族自治州，下轄3鎮4鄉10個街道辦，平均海拔3 700 m，平均氣溫-2.4 ℃。全縣總面積6 550 km2，可用草場6 187 km2，是一個典型的純牧業縣。自改革開放，重新確立牧區以牧業生產為主的方針，實行多種方式的責任經營體制之后，1982年實行統一經營、聯產到勞，分戶經營、統一分配的畜牧業生產方式，進行包干到戶的生產責任制。1984年進行政社分開，恢復鄉級建制，實行牲畜“作價歸戶，私有私養”，并推行牲畜和草場的承包到組，1993年推行草場到戶的經營體制，牧民實現生產經營自主權和生產剩余的個人支配權[26]，大大激發了牧民生產積極性。

但隨著人口數量的不斷增長和畜牧規模的不斷擴大，草場載畜負荷過大，草畜矛盾帶來草原生態環境急劇惡化。黑土灘、草場沙化和退化面積不斷擴大，畜牧業產出下降，牧民收入水平降低，畜牧業分散經營的短板逐漸顯現。2014年澤庫縣作為青海省生態畜牧業試驗區建設試點縣，以組建生態畜牧業合作社為中心，通過“以草定畜”的方式整合資源，進行牧區集體經濟統一經營，破解集體經濟增產、農牧民增收困境。2017年澤庫縣被確定為全國第二批農村集體產權制度改革試點縣，也是同期僅有的2個牧業縣之一，通過對集體產權模糊性的清晰界定、集體成員與村民身份的邊界劃分、農村集體經濟組織與村兩委職能分離等方式激活農村集體經濟增長內生動力。2018年澤庫縣通過農村集體產權制度改革實現了牧區“六變”，即“資源變資產、資產變資金、資金變股金、牧業變產業、牧民變股東、社員變職員”。通過畜牧生產的由“分”到“統”，將草場、牲畜以及養殖能手等生產要素進行整合，以草定畜，分區輪牧，保護澤庫縣生態價值的同時，壯大集體經濟。同時，利用集體資源的規模優勢成立扶貧產業園區管委會、成立縣東部有機畜牧產業園區、西部生態農牧科技園區，以及牦牛、藏羊養殖和飼草種植園區，并與64個村股份經濟合作社形成“一委二園三區64單元”的產業布局，強化多元主體之間的利益聯結機制，有效提高牧民收入水平。2018年，澤庫縣已有16個村股份經濟合作社實現分紅，分紅資金達到1 086.72萬元，拉格日村人均股份分紅達到6 767.23元。

以澤庫縣作為農村集體經濟增長研究對象主要基于兩方面原因：一是澤庫縣作為純牧業縣，在農村集體經濟發展中具有鮮明特色和重要研究價值。目前對農村集體經濟的研究主要集中于經濟發達的城中村或城郊村，以及種植業為主的農村地區，研究樣本存在一定的趨同性。澤庫縣作為三江源生態區的純牧業縣，在保護生態環境的同時，實現集體經濟的發展存在一定的目標沖突，找出可以貫穿兩個目標的一條線索具有重要價值。二是澤庫縣在推動農村集體經濟發展的各個邏輯層面實現較為完整，橫向上各部門之間協同推進，縱向上產權關系、政經關系和政策資源引導層層遞進，給農村集體經濟增長內生動力研究提供了豐富素材。其經濟發展較為薄弱的基礎和面臨的諸多困境，在采取產權界定、政經分離、產業資金扶持等方面的經驗也可以給廣大經濟基礎薄弱的農村地區集體經濟的發展提供借鑒，以期實現落后地區的趕超發展。

2.1 產權結構重新配置提高集體成員參與度

2.1.1 產權結構重新配置帶來外部性內部化。

改革開放之后，澤庫縣1984年通過包產到戶、包干到戶的生產責任制將草場、牲畜等生產資料的所有權和承包經營權進行分離，一方面對生產方式、生產內容等生產自主安排權力下放給農牧民，即進行自主經營;另一方面牧民戶對產品交足國家、留夠集體之后的剩余部分產品具有控制權。通過對產權結構的重新配置，將勞動投入與產出量掛鉤，激發農牧民生產積極性，將勞動量超出平均部分產生外部性內部化，實現產權的激勵效果，1995年，全縣牧業人均收入達到597.19元。但分散經營模式導致每戶擁有草場面積過小，無法劃區進行草場輪牧的可持續生態養殖。總畜牧量提高的同時導致草場沙化問題嚴重，牲畜出肉量下降，也不符合傳統畜牧業養殖“逐水草而居，避瘟疫而行”的原則。

發揮集體經濟“統”的功能，提高農村整體生產水平，需要喚醒農村陷入“沉睡”的集體資源和激活農村集體經濟組織開發集體資源、服務集體成員等方面的功能。由于農村集體產權結構并沒有對集體資產產權束進一步分割，導致集體資源所有權行使主體缺位，既無法激勵集體經濟組織進行有效的經營管理，也無法形成組織內部部門監督和組織外部集體成員監督的綜合監督機制。1984—1995年，澤庫縣牲畜總量從877 452頭下降至815 767頭，同時隨著人口的增加，人均牲畜呈現出明顯的下降趨勢（圖2）。

由于農村集體產權結構為中國特色社會主義經濟體系獨有的特殊性，要發揮農村集體經濟組織“統”的功能，需要結合農村基本情況和市場需要進行集體產權制度的創新。2017年澤庫縣被確定為國家級農村集體資產股份權能改革試點，澤庫縣政府按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的產權改革原則制定了《澤庫縣農牧區集體產權制度改革試點方案》，結合土地所有權、承包權、經營權三權分置以及農村經營性建設用地同等入市等改革進行資源性資產的產權改革，重點進行經營性資產折股量化到人（戶）的股份權能改革，并探索建立非經營性資產有效維護、更好地服務集體成員的長效管理機制。為更好地開發資源性資產和經營性資產，澤庫縣通過以下幾個步驟進行產權界定：

（1）集體資產折股量化。由于部分集體資產的不可分性和資產統一經營的需要，澤庫縣將集體經營性資產和未承包到戶的資源性資產進行股權設置和折股量化到人（戶），實現集體產權束的有效分割，結合已成立的36家生態畜牧業合作社和為外部投資留出空間形成A股（集體成員股）+B股（個人股）+C股（保障股）+N股（其他股）的股權結構。其中集體成員股為集體成員每人一股，個人股為生態畜牧業合作社成員個人出資形成的股份，保障股為集體經濟收益中按一定比例提出的公積金和公益金折成的股份，作為集體成員績效貢獻獎勵、弱勢群體幫扶的基礎，其他股是用來引入外部發展要素，如資本、技術等形成的份額。

（2）以村集體經濟組織作為責任主體，進行集體成員身份確認。通過對村集體成員與村民身份的界定和對享受集體經濟效益分配條件的設置劃分兩種身份的權利邊界，保障集體成員福利水平不被稀釋，新入住村民政治權利不被忽視，提高地區社會和經濟開放水平。

（3）結合相應措施制定了《澤庫縣農牧區確認集體經濟組織成員資格指導意見》《澤庫縣農牧區集體資產股份設置與量化管理指導意見》《澤庫縣*村股份經濟合作社章程》等一系列相關規范性意見。將產權界定程序規范化、標準化，確保牧區“六變”的過程可查詢、程序有依據、成員可監督。

2.1.2 剩余控制權與剩余索取權匹配提高農牧民集體資產產權權能。

將集體成員對集體資產無法分割的、難以實現的權能轉變為對集體資產股份相對完整、容易實現的權能，可以有效破解集體資產產權結構模糊的問題。受制于信息不對稱、人的有限理性等原因，農村集體經濟組織與集體成員、市場經營主體等締結的合約存在不完全性，需要通過剩余索取權和剩余控制權的分配讓合約中未規定的權利存在主張權利的主體，作為集體成員參與權、監督權實現的依據。同時，由于作為集體股份標的集體產權結構天然具有保障農牧民基本生活的特性，也需要通過剩余控制權與剩余索取權的分配實現集體成員的對集體資產的財產權，作為打開農村市場封閉性的基礎。

澤庫縣在2017年進行農村集體產權制度改革過程中，通過將集體資產股份化，并保證集體股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承6項權能的實現，將牧區集體成員對不可分的集體資產剩余控制權和索取權的匹配轉移到確權到人（戶）的集體股份上，作為澤庫縣牧區集體資產所有權內部的封閉和集體股份外部的逐漸開放的依據，保障集體資產不流失的前提下，逐步落實集體成員的財產權利，提高集體成員收入水平。

在村干部的剩余權匹配方面，澤庫縣結合村集體經濟發展水平，制定了相應的會計制度，將村運轉經費、生態畜牧業專業合作社、集體股份經濟合作社財務一并進行“村財縣管”，對村集體經濟組織干部的財務干預能力進行限制，削弱其剩余控制權。同時按照青海省2020年印發《青海省集體經濟收益經費補貼暫行辦法》對村干部（包括村兩委成員和集體經濟組織負責人及中層管理人員）進行激勵補貼試點，具體為：對非光伏扶貧產業項目產生年度收益達到10萬元以上，可按照年度收益金總額的10%提取補貼資金，補貼資金總額不超過20萬元;對全省統一安排的光伏扶貧項目，按年度收益10%提取補貼資金，最高不超過3萬元。同時，對村干部年度評議為“不稱職”、涉黑涉惡、嚴重違法違紀以及收到黨紀處分期未滿的不進行補貼。在集體成員剩余權匹配方面，通過在《澤庫縣村股份經濟合作社章程》中對集體成員對集體經濟組織負責人選舉權和被選舉權的保證，實現集體成員剩余控制權的加強，并通過建立集體經濟組織經營信息公示制度，降低集體成員與集體經濟組織負責人的信息不對稱程度，提高集體成員的監督權行使水平。

2.2 政經分離提高農村經濟獨立性和創造性

1984年澤庫縣進行政社分離，恢復鄉級建制，打破了人民公社政社一體的經營核算體系，恢復了各戶作為經營主體的生產經營自主權，發揮了農村市場的資源配置功能，提高各類要素的流通速度和配置效率，給農村市場帶來了活力。但農村市場流通的要素相對單一，以糧食、肉類、皮毛制品等生活必需品為主。在澤庫縣城鄉要素流轉中，隨著經濟水平提高，自行車、摩托車、電視、VCD等逐漸進入牧民生活，但由于工業產品和農業產品之間的巨大差價，導致城鄉之間始終存在城市發展對農村發展的掠奪，并沒有出現城鄉之間要素可持續的雙向流動，反而表現為農業產品作為廉價原料進入城市，換取自行車、音響等工業制品，提供城市工業迭代發展的資本積累，形成農村產品向城市的單向流動，抑制農村市場要素流動的活力。

要進一步實現農村經濟發展的活力和創造性，需要通過政經分離廓清農村基層不同組織之間的職能邊界，主要是將村委會代行的農村集體經濟組織職能剝離出來，成立農村集體經濟（股份）合作社，作為經營集體資產的市場經營主體。政經發展糅為一體的村委會存在2個短期相互矛盾的發展目標，一是提高整體村民的福利水平，二是帶領集體成員發展集體經濟，由于村委會干部選舉機制決定了其行為邏輯更需要有利于全體村民，導致后者往往讓位于前者，阻礙農村集體經濟的發展。

澤庫縣為實現牧區集體經濟的發展，進行的政經分離主要通過3步實現。

（1）進行機構分離。

通過村集體經濟組織的登記頒證、領取統一社會信用代碼、公章刻制和銀行賬戶開立等程序，明確村集體經濟組織獨立市場地位，理清村黨支部、村委會、村集體經濟組織之間的關系，形成村黨支部領導下，村委會與村集體經濟組織平行設置、互不干預的基層治理體系。

（2）界定成員權利邊界。

澤庫縣在2018年確認集體經濟組織成員72 689人，完成度為100%，厘清集體成員與村民身份之間的權利邊界，保障集體成員在集體經濟發展中紅利不被稀釋的基礎上，保障新老村民的政治權利，進行成員經濟權益和政治權利的界定，提高農牧區經濟和社會的開放水平。

（3）明確機構職責。

安排中央資金60萬元、省級資金120萬元、縣級資金20萬元，進行農村集體產權制度改革。通過“村財縣管”的方式，將農村部分管理成本提至上級行政單位，計入財政預算，并將村集體經濟組織經營過程中發生的成本和費用計入合作社經營成本，進行獨立核算。同時，制定《澤庫縣村股份經濟合作社章程（試行）》，對合作社機構設置、經營管理、收益分配方式等進行了規定，實現不同基層主體的職責明確。

2.3 供給側調整和需求側管理形成農村集體經濟增長極

受制于澤庫縣本身的區位、資源、歷史等因素的影響，經濟發展水平相對落后、市場化水平相對較低。2019年澤庫縣地區生產總值18.51億元，其中固定資產投資11.1億元，社會消費品零售額僅為1.28億元[27]，即投資拉動地區經濟增長的比例達到59.97%，消費拉動經濟增長水平僅為6.92%，需求端對地區經濟增長拉動上主要依靠投資拉動，在收入水平上反映為2019年農村居民可支配收入為8 240元，城鎮人均可支配收入為32 914元[28]，絕對值之比達到3.99，城鄉收入差距較為明顯。在供給端，澤庫縣住戶人均儲蓄存款余額7 159.5元[28];高中毛入學率87.06%，略低于全國89.5%[29]的入學水平，人力資本和人均資本均存在較為明顯的不足。供給和需求兩端的不足需要更加精細化的支持措施，實現農村集體經濟的發展。

青海省通過印發《關于實施全省村集體經濟“破零”工程的指導意見》《關于編制村集體產業發展指導目錄的通知》《關于推動村集體經濟高質量發展的若干意見》等支持政策，對村集體經濟在資源引導、產業發展、長效發展機制建立等方面進行了相關支持和指導，并安排扶貧資金、產業發展專項資金、集體增收啟動資金等政府轉移支付，對澤庫縣存在的農村市場存在產品單一、消費能力不足等因素導致的有效需求不足問題進行直接的需求側管理，并結合澤庫縣畜牧業為主的產業優勢建立有機畜牧示范基地縣。同時在供給側進行農村經濟主體培育，成立生態有機畜牧業合作社64家、生態畜牧業聯合社1家、牧民合作社82家，形成多層次，廣泛連接農牧民、龍頭企業和政府機構的農村集體經濟經營體系。通過需求側和供給側兩端的調整和支持，為農村經濟內部形成供給創造需求、需求拉動供給的循環動力，給農村集體經濟提供初始動力，并帶動其與城市產品市場雙向流通的長效發展機制。

澤庫縣通過產權界定和政經分離形成的集體經濟發展內生動力需要時間進行資源要素積累，政府通過資金和政策扶持形成對供給和需求端的強力引導，為澤庫縣集體經濟發展注入強勁動力，縮短了牧區集體經濟積累的周期。2017年，澤庫縣立足縣情，制定了“生態立縣、有機富農”的目標，結合扶貧政策和生態畜牧業試驗區建設，成立本地農產品加工企業與引入省內農業加工龍頭企業并進，進行農產品產業鏈延長，如澤庫縣瑞澤有機生態農牧科技有限公司投資1 060萬元進行有機肥生產;澤庫縣葉堂高原有機產品開發有限公司、投資2 000萬元、進行傳統乳制品生產;青海西北驕有機資源開發有限公司投資1.5億元進行牛羊肉深加工[30]。到2019年，已初步建成了縣城東部的有機畜牧業產業園區、西部生態農牧業科技園區、牦牛優勢養殖園區、藏羊優勢養殖園區、飼草特色農作為種植區，結合村股份經濟合作社的64個單元形成“農戶+農村股份經濟合作社+企業”的特色農業產品、農產品加工制造和批發零售等綜合一體的緊密利益聯結機制。其中，農戶依托農村股份經濟合作社進行專業化分工，規模化引進良種，由養殖能手在輪牧區進行牛羊生態養殖，產業園區入駐的農村專業合作社或企業對農產品進行加工，最后進行產品的批發零售。牧民通過持有的合作社股份獲取農村股份經濟合作社分紅收益，農村股份經濟合作社代表集體成員與企業進行談判獲取更高收益，企業通過生態養殖產品獲得品牌溢價，最終形成三方共贏的經濟綜合體，助力農村集體經濟建立長效發展機制。

3 結語

農村集體經濟發展是一項系統工程，需要結合各方面進行總體把握。發展壯大農村集體經濟需要產權配置、政經分離和供需改革等三重邏輯的層層遞進，即保障集體所有的基礎上充分激活農村市場對要素資源配置的決定性作用，讓村黨支部從參與集體經營的“運動員”轉變為協調和服務集體經濟發展的“裁判員”。其中，產權結構清晰是農村集體經濟發展的基礎，在保證集體所有的基礎上，逐步賦予集體股份完整權能，讓集體成員享有更多的集體經濟發展紅利;政經分離是實現農村市場開放的條件，保障農村集體經濟組織獨立的市場主體地位。隨著農村經濟的發展，需要逐步開放農村集體要素市場，逐步強化社會保障水平的同時，弱化集體經濟作為農牧民生活保障的傳統功能，將集體經濟組織的功能逐步過渡到經濟發展上。歷史因素、農業生產特點以及我國人多地少的自然條件等決定農村發展相對城市發展的滯后，需要通過外部力量調整農村產業結構并進行農村供給側調整和需求側管理，激活農村市場。對農村集體經濟組織的管理架構和分配方式、村集體的政經關系以及農村集體經濟組織的權利邊界等方面的問題一方面需要通過剩余控制權和剩余索取權的匹配激發基層管理者的主動性和創造性，另一方面需要《農村集體經濟組織法》的盡快出臺進行規范化管理，并作為農村集體成員和村民等權利主張的重要依據。

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