行政違法行為檢察監督的探索與展望

馮孝科 黃琛

摘 要：2015年至2018年，根據黨的十八屆四中全會精神，各地檢察機關探索開展對行政違法行為的監督工作，取得了一定工作成效。但修訂后的《人民檢察院組織法》刪去了修訂草案中有關行政違法行為監督的條款，行政違法行為檢察監督工作進展由此放緩，引發行政違法行為監督弱化等問題。相比其他監督方式，檢察監督在行政違法行為監督方面具有獨特優勢。檢察機關應當進一步加強理論研究、充實行政檢察力量、鼓勵地方試點探索、適時推進立法，促進行政違法行為檢察監督工作規范、有序開展。

關鍵詞：檢察監督 行政檢察 行政違法行為監督

2021年，中共中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求檢察機關“在履行法律監督職責中，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”。《意見》不僅是對黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）內容的重申，更進一步明確了檢察機關的法律監督定位，對檢察機關開展行政違法行為監督提出明確要求，既解決了思想認識上對檢察機關能不能開展監督的顧慮，又劃定了行政檢察監督與其他監督的界限。[1]為此，有必要對現有行政違法行為檢察監督的理論與實踐進行總結與歸納，分析在行政違法行為檢察監督探索階段暴露出的問題，并對檢察機關提出相應建議，促進行政違法行為檢察監督工作更好開展。

一、行政違法行為檢察監督的探索

（一）探索開展行政違法行為監督工作的依據

1.中央政策依據。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”。習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》也對檢察機關開展行政違法行為監督進行進一步的解釋。[2]中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確要求：“檢察機關對在履行職責中發現的違法行為進行監督，行政機關應當配合”，有力支持了檢察機關的行政違法行為監督工作。黨的十九屆四中全會通過的《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出要“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”“加強對法律實施的監督”“拓展公益訴訟案件范圍”等。《意見》《決定》等中央文件的有關規定，為檢察機關對在履行職責中發現的包括涉及“公益”的所有行政違法行為進行監督，提供了政策依據。

2.法律依據。《中華人民共和國憲法》和《人民檢察院組織法》明確規定檢察機關是國家的法律監督機關。[3]在現行“議行合一”的體制下，人民代表大會統一行使國家權力，下設行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關，分別行使行政權、監察權、審判權、法律監督權。對行政機關和審判機關執行法律情況進行專門監督，是檢察機關職責所在。[4]《人民檢察院組織法》也從國家立法層面賦予了檢察機關通過行使公益訴訟職權對涉及國家利益和社會公共利益的特定行政行為進行直接監督的權力。[5]但須注意，開展行政違法行為檢察監督仍欠缺直接且全面的法律依據。

3.法理依據。在公權力體系中，行政權因其主動性和行政體系的龐大而面臨較大的法治風險[6]。檢察機關作為國家法律監督機關，根本價值追求在于保障憲法、法律的統一正確實施。從一般法理意義上來說，法律監督應當包括對執法、司法行為的監督，行政機關的行政行為如果不在法律監督權的監督范疇之中，似乎與檢察權的本質有所背離。[7]有學者對法律監督的對象進行嚴密的理論邏輯推理：檢察院作為專門法律監督機關不得干涉權力機關之活動，由此法律監督之客體應當是“國家立法權之外的國家職權及其活動”;所謂“國家立法權之外的國家職權及其活動”，可解釋為“司法裁判和公共行政”;由此，圍繞“司法裁判”建立起的檢察即“訴訟監督”，圍繞“公共行政”建立起的檢察即“行政檢察監督”。[8]專家學者的的這些論述，為檢察機關探索開展行政違法行為監督提供了理論支撐。

（二）探索開展行政違法行為檢察監督的實踐經驗與成效

1.得到了地方立法和政策的支持。由于檢察機關開展行政違法行為檢察監督工作沒有直接且全面的法律依據，各地檢察機關在開展工作中積極向當地黨委、人大進行專題匯報，爭取地方黨委在規范性文件、地方人大在加強法律監督工作地方立法文件中，對檢察機關監督行政違法行為的相關內容作出明確規定，力求監督有據。例如，浙江省委出臺《進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》（2019年），要求“對行政審判和執行、行政執法中存在的苗頭性傾向性普遍性問題有針對性地發出檢察建議。”山東省人大常委會出臺《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決議》（2019年），要求“強化對行政權力的制約和監督，探索建立相關工作機制，對履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權行為，依法督促糾正。”江蘇省常州市委深改組通過《常州市違法行政行為檢察監督工作實施辦法（試行）》（2017年），明確了檢察機關監督范圍、監督方式、監督手段等內容，并將行政執法機關整改落實情況，支持配合檢察監督等情況納入行政執法機關年度考核評價體系。吉林省通化市委、市政府出臺《通化市行政執法檢察監督暫行規定》（2017年），把違法行政行為檢察監督工作納入黨委和政府直接部署的全局性重要工作。在地方黨委、人大的領導和支持下，各地檢察機關以人大決議為依據，積極探索開展對行政機關行政違法行為的法律監督工作。

2.實現了雙贏多贏共贏的工作效果。幾年來，各地檢察機關堅持圍繞服務中心大局，重點圍繞環境污染、食品衛生、公共安全、土地管理等群眾關切、易引發社會矛盾領域中的行政違法行為，探索開展了多層次、多領域的專項監督活動和試點工作，辦理了一批行政違法行為監督案件，取得了顯著的社會效果和法律效果。例如，吉林省長春市檢察院充分發揮“行政檢察大數據應用平臺”作用，與長春市國土局聯合開展了“追繳土地出讓金專項行動”，推動國土部門收繳土地出讓金25億余元，得到長春市委、市政府的高度評價。[9]甘肅省某檢察院針對民族地區適齡兒童失學輟學嚴重的情況，在開展“控輟保學”促進依法行政監督活動中，共向當地教育部門和鄉鎮政府發出檢察建議21份，有效保障了421名適齡兒童接受義務教育的權利，助力全州教育扶貧。[10]2018年云南省玉溪市某縣先后發生兩次5.0級地震，部分流動商販為謀取暴利哄抬物價，該縣檢察院及時向縣發展和改革局發出加強監管、穩定物價檢察建議，縣發展和改革局收到建議后，迅速印發《抗震救災期間價格監管的提醒告誡函》，僅三天時間，對2900余商戶進行了告誡，并在全縣百余個市場、人群集聚點張貼《抗震救災期間價格監管的通告》，提醒群眾投訴舉報，聯合鄉鎮街道和市場監督管理局等相關部門增強了夜間巡查，穩定了物價，保障了民生。[11]

二、探索階段行政違法行為檢察監督工作的弱化及其影響

總的來看，2015年以來各地檢察機關認真落實中央要求，根據最高檢《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》《人民檢察院檢察建議工作規定》等規定，積極探索對行政違法行為的監督，辦理了一批行政違法行為監督案件[12]，覆蓋食品藥品監督、國土管理、交通管理、城市建設管理等50余個領域，并重點關注包括食品藥品安全、環境資源保護、國有土地管理、工商行政處罰等在內的民生領域，檢察建議總體采納比例較高，體現出了檢察機關開展行政違法行為監督的價值。

受種種因素的影響，檢察機關開展行政違法行為監督未能在2018年最新修訂《人民檢察院組織法》中予以明確規定，使得行政違法行為檢察監督工作原本不斷強化的監督效果出現全面弱化，基層行政檢察職能作用的發揮受到明顯影響。

（一）行政違法行為檢察監督工作的弱化

1.從案件數量與案件比重看，2018年修訂《人民檢察院組織法》之前，行政違法行為監督案件辦案量總體呈上升趨勢，在全國檢察機關辦理的行政檢察監督案件中占比較大，且監督效果持續加強;2019年以后，行政違法行為監督案件辦案量急劇減少，監督力度明顯減弱，案件占比斷崖式下跌，行政檢察工作整體監督力度也受到很大影響。

2.從監督效果看，2018年修訂《人民檢察院組織法》之前，對重點民生部門行政違法行為監督力度持續加大，監督有關行政部門不作為亂作為、服務保障“三大攻堅戰”等中心工作效果明顯;修訂后，檢察機關行政違法行為監督工作基本處于停滯狀態，監督力度大幅減弱，提出的檢察建議數量急劇減少。

（二）行政違法行為檢察監督弱化的影響

1.不利于行政爭議訴源治理。行政爭議訴源治理就是瞄準行政訴訟的源頭，采取多種治理手段，預防潛在糾紛、化解已有矛盾，從而減少進入訴訟的案件數量，或者有效分流訴訟中案件的治理理念。我國80%的法律、90%的地方性法規和全部的行政法規都由行政機關執行[13]，檢察機關受理的行政訴訟監督案件逐年上升，新時代人民群眾對公平正義的司法需求越來越多地體現在行政檢察工作中。2015年至2018年，檢察機關通過開展行政違法行為監督工作，對行政機關的不當行政行為，特別是能夠對行政相對人的合法權益造成損害的行政處罰、行政許可、行政強制等方面的行政違法行為開展監督，使可能出現的“官民矛盾”消除在萌芽狀態。訴源治理的關鍵在于將爭議和矛盾化解在源頭，[14]檢察機關對行政違法行為監督弱化，不利于從源頭預防和徹底化解行政爭議。

2.削弱了行政違法行為監督合力。黨的十八屆四中全會指出，執法領域仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不究等突出問題。行政執法的領域極為廣泛，內容復雜，形式多樣，亟須行政檢察監督介入。[15]2015年至2018年，檢察機關對行政違法行為監督的辦案數量逐年增長，檢察監督逐步深化，對扭轉行政亂象發揮了重要作用。2018年修訂《人民檢察院組織法》后，對檢察機關探索開展行政違法行為監督影響巨大，部分地區的這項工作一度暫停。雖然相關監督機制也對行政違法行為開展監督進行了規定，然而，憲法關于檢察機關的“國家法律監督機關”定位意味著在監督體系中其具有查漏補缺和兜底的作用，對于沒有監督主體實施監督的領域或事項，檢察機關需擔負起監督職責。[16]檢察監督的弱化削弱了對行政違法行為的監督合力，有的執法領域甚至會產生監督空白，不利于對行政亂象的監督糾正。

3.影響基層檢察機關行政檢察部門作用發揮。與其他檢察部門相比，行政檢察部門的行政訴訟監督案件數量較少，且呈“倒三角”分布，僅依靠行政訴訟監督做實行政檢察特別是基層行政檢察有很大的難度。對行政違法行為進行檢察監督為充分發揮基層行政檢察職能作用、做實行政檢察提供了重大機遇。2019年以來，行政違法行為監督工作弱化，直接導致基層檢察機關的行政檢察部門難以發揮作用，與做實行政檢察，促進“四大檢察”全面協調充分發展的工作要求和檢察事業高質量發展不相適應。

三、檢察機關開展行政違法行為監督工作的優勢

檢察機關是國家的法律監督機關，而行政行為是影響范圍最廣的法律適用活動，對行政行為進行監督是檢察機關法律監督職能的題中應有之義。檢察機關內設機構改革之后，行政檢察部門正式設立，行政違法行為監督至此擁有專門部門、專門力量。這些部門的工作人員既熟悉行政執法規律，又熟悉行政訴訟規律，能夠有效地調查和糾正違法行政行為，更好地保護社會公益。

相對于其他監督方式，檢察機關開展行政違法行為監督具有如下優勢：

一是常態性優勢。當前，人大對行政執法的監督方式主要有審議政府工作報告、調研座談、視察及執法監督檢查等，監督時效性不強。審計監督限于公共資金領域，審計技術方法具有局限性，且審計機關作為政府的職能部門，在“同級審計”原則下開展工作，有時容易受到外部的影響。與二者相比，若賦予檢察機關對行政違法行作進行監督的工作職責，可以發揮檢察機關“在辦案中監督、在監督中辦案”及時掌握行政執法機關案件信息的優勢，對執法情況進行動態監督，實時規范執法行為。同時，還可以通過類案辦理，及時發現社會治理重點問題、民生關注問題，實現“抓小抓早”。

二是主動性優勢。審判機關對行政機關的監督，采取的是“不告不理”原則，審判程序只能被動啟動。檢察機關與審判機關相比，具有明顯的主動性優勢，不論是在檢察辦案過程中發現的行政機關違法行政行為，還是通過公民、法人或其他組織提供的線索審查發現的行政機關違法行政行為，都可以及時督促相關行政機關糾正。

三是程序性優勢。與輿論監督、政協民主監督相比，檢察機關作為司法機關，對于行政違法行為監督事項可以采用“案件化”辦理模式，將監督工作納入法治化、規范化軌道。比如，在前期探索階段，檢察機關開展行政違法行為監督從線索受理、審查立案、調查核實、審核決定到實施監督、跟蹤反饋、復議復核、結案歸檔，全流程實現規范化辦理，使重大監督事項做到調查全面、事實清楚、監督得當，對樹立監督權威、實現監督效果起到了積極作用。

雖然檢察監督與其他監督方式存在諸多不同，但它們同屬“八大”監督體系的重要組成部分，互相之間不是“零和博弈”的關系，本身并不沖突，并存在銜接、移交機制。各種監督方式在促進行政權力依法運行方面可以發揮各自功能，形成監督合力、增強監督實效。

四、對檢察機關開展行政違法行為監督工作的建議

（一）加強、落實頂層設計

應當在充分調研、與中央有關部門取得共識的基礎上，盡快制定行政違法行為監督工作的指導性意見，規范該項工作的監督范圍、方式、程序、法律后果、保障機制等，解決辦案工作中取須解決的困難和問題。同時，一些地方黨委通過出臺文件、地方人大通過出臺地方立法等形式對檢察機關開展行政違法行為監督予以支持，一定程度地解決了監督依據不足的問題，應當統籌和指導地方檢察機關繼續發揮積極性、主動性、創造性，尊重地方院的首創精神，按照可復制、可推廣的要求，邊實踐、邊探索、邊總結，積極、審慎、穩妥地開展工作，不斷完善各項制度機制，逐步形成成熟規范的經驗做法。

（二）推進政策文件向立法轉變

當前，各地檢察機關開展行政違法行為監督工作主要以《決定》《意見》等政策文件、中央政策精神和地方出臺的相關規定作為監督依據，尚缺乏直接的法律規定。雖然憲法明確規定檢察機關是法律監督機關，《綱要》亦明確規定“檢察機關對在履行職責中發現的行政違法行為進行監督，行政機關應當積極配合”，但根據前期探索實踐的經驗，實務中尚有部分行政機關認識不到位或存在思想顧慮，有時對檢察監督不配合，甚至消極應付。當前，檢察機關應當在習近平法治思想的指引下，結合《意見》要求，總結行政檢察監督實踐中的經驗，研究如何具體地逐步擴展和深入規劃，同時推進立法、司法解釋以及銜接配套機制的建立和完善，[17]推動把檢察機關對行政違法行為的監督職責從中央政策向法律轉換，徹底解決檢察機關對行政違法行為監督的法律依據問題。

（三）充實行政檢察力量

必要的人員力量是開展工作的基本保障。各級檢察機關尤其是市縣兩級檢察院，要科學測算行政違法行為監督新增工作量，提前謀劃，實行人員動態管理，落實“有專人干”的基本要求，保證從事行政違法行為監督的檢察人員力量[18]，不斷加強行政檢察隊伍建設，為行政違法行為檢察監督工作的高質量發展提供人才保障。

（四）強化理論研究探索

理論是行動的先導。在改革過程中，要結合檢察機關開展探索的具體情況，圍繞行政行為檢察監督的對象、范圍、程序、方式等基礎理論，進一步加強基礎理論研究和實踐經驗總結。要鼓勵檢察干警與法學專家學者聯合開展課題研究，充分發揮檢察干警的實踐優勢和專家學者的學術優勢，深入研究行政違法行為監督、行政強制措施監督的理論基礎、職權配置和運行規律，形成理論研究合力[19]。要創新研究方法，通過理論創新促進行政行為檢察監督實踐，為改革提供有力的理論和智力支持。

[1] 楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。

[2] 參見習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后訪問日期：2021 年 11 月 16 日。

[3] 參見憲法第134條和《人民檢察院組織法》第2條。

[4] 從法律監督的公正性來講，監督的范圍和對象應當堅持普遍性原則，覆蓋到所有行政機關的行政行為的合法性，不能留有監督死角，形成權力真空。但為避免落入“一般監督”的陷阱，并受行政檢察人員力量、能力、經驗等多種因素影響，檢察機關不應對行政權進行“大水漫灌”式的監督。為更好開展行政違法行為監督工作，檢察機關應結合社會發展和治理現狀及自身工作情況確定工作重點。

[5] 參見《人民檢察院組織法》第20條第4款和第25條第4款。

[6] 參見朱全寶：《法律監督機關的憲法內涵》，《中國法學》2022年第1期。

[7] 參見韓永紅：《我國法律體系中的行政檢察監督權》，《廣東行政學院學報》2014年第2期。

[8] 參見秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》2018年第1期。

[9] 參見董鵬宇：《長春市檢察院發揮行政監督職能 追繳清欠國有土地出讓金》，《吉林日報》2018年9月8日。

[10] 參見南茂林：《甘肅臨夏：發揮檢察職能為脫貧攻堅提供司法保障》，《檢察日報》2019年9月3日。

[11] 參見李海燕：《通海縣檢察院檢察建議實效顯著》，通海縣長安網https：//www.yxzf.gov.cn/th/jcfy/1728707.shtml，最后訪問日期：2021年11月16日。

[12] 參見解文軼：《行政檢察工作的現狀與發展》，《國家檢察官學院學報》2015年第5期。

[13] 參見曹鎏：《攻堅法治政府建設進行時》，《中國司法》2020年第12期。

[14] 參見常鋒：《行政檢察創新監督理念回應人民群眾更高要求——專訪中國政法大學終身教授應松年》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。

[15] 同前注[14]。

[16] 參見姬亞平、燕曉婕：《檢察機關參與行政爭議訴源治理的理據與工作機制》，《人民檢察》2021年第15期。

[17] 同前注[16] 。

[18] 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。

[19] 參見張相軍：《加強理論研究 為做實行政檢察提供引領和支撐》，《人民檢察》2019年第15期。

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