我國數據產權的政策計量與優化*

黃海瑛，文禹衡

0 引言

從數字化產品、數字化服務，到數據即產品、數據即服務，從網絡基礎設施、關鍵信息基礎設施到數據基礎設施，從數據資源、數據資產到數據要素，數據已經深刻地改變了社會生產力和生產關系。習近平總書記在2017年就強調“要制定數據資源確權、開放、流通、交易相關制度，完善數據產權保護制度”[1]。當前我國關于數據要素的制度建設正在穩步推進，國家層面頒布了專門的《數據安全法》，數據管理、數據安全、數據共享和數據應用等主題的地方立法已非鮮見，但目前僅2021年5月1日施行的《安徽省大數據發展條例》第38條規定“建立數據產權交易機制”；相關數據主題類政策文件十分豐富，但未出臺專門的數據產權政策。

對數據產權的認識，學界有不同的立場。在國內，冉從敬等認為，當數據價值被發掘后，國內產業界也愈發迫切需要對數據產權進行更為清晰的界定[2]；湯琪認為，大數據交易是把大數據作為所有物的一種進行交易，這必然涉及到數據產權問題[3]；吳江認為，數據交易的本質就是對數據產權的轉讓[4]；姬蕾蕾提出，數據產權重點關注對數據的占有、使用、收益和處分的權利配置，即“誰的數據，歸誰所有”[5]；陳一認為，大數據產權轉讓可分為所有權、使用權、收益權3種交易模式[6]。在國外，很少有直接論述數據產權的成果，不少研究從所有權等視角展開。Hoeren等指出數據所有權正在被廣泛的討論，必須從法律上界定數據本身、數據所能包含的信息和數據載體之間的關系[7]；Boerding等認為歐洲物權法為建立數據所有權的理論概念提供了充分的框架，進而構建了數據所有權概念的維度，提出了分配所有權的潛在標準，并分析了積極的訪問和消極的限制權利[8]；Josef Drexl等卻認為，既沒有理由也沒有必要在數據上創設獨占權，而應確保對數據的訪問[9]；Josef Drexl等還提出，與建立一個新財產權制度相比，設定不可轉讓的數據訪問權是最好的解決方案[10]。

盡管現有研究成果從不同角度分析數據產權，但并沒有從政策文件入手，通過實證研究方法呈現數據產權政策現狀①，以及政策中所體現的國家對數據產權的態度。數據產權體系建設正在探索，國家對數據產權的態度會影響其建設進程。相關文件早在2015就提到數據產權，并且從2015年至今每年都會出臺關于數據產權的政策文件，盡管有些政策文件中使用的是“大數據產權”“數據資源產權”“數據資本產權”等表述，但是這些表述都體現著數據產權化意圖。因此，當下已經具備研究數據產權政策的樣本基礎。由于涉及數據產權表述的語段分散在相關政策文本中，相關內容也比較多樣，因此本研究選擇扎根理論方法展開研究，該方法在圖書情報研究領域比較成熟[11]，而本研究的目的是分析政策情報，即分析數據產權政策的整體概況、具體內容及其隱含信息并給出政策調整建議。

1 研究設計

1.1 樣本獲取

本研究以Wolters Kluwer法律信息庫作為數據來源獲取樣本，檢索時間為2021年6月20－30日。Wolters Kluwer法律信息庫并未包括“數據產權”的分類，故需要自行構建檢索式“‘數據 產權’～4-知識”進行預檢索。該檢索式表示命中結果需要滿足3個條件：(1)同時包含關鍵詞“數據”和“產權”，且這兩個關鍵詞的命中需滿足“先‘數據’后‘產權’”；(2)“數據”和“產權”之間間隔字數小于4；(3)命中結果不包含“知識產權”。如此，確保檢索結果盡可能與“數據產權”相關。用以上述檢索式進行預檢索：(1)進行標題精確檢索和模糊檢索，均無結果；(2)進行全文精確檢索，共獲取85條檢索結果。由于預檢索結果的關聯性相差太大，故以“數據產權”為檢索詞進行標題模糊檢索和精確檢索，仍無法獲取有效樣本。因數據產權是新興領域，尚無專門政策出臺，故預判數據產權政策分散在其他政策之中，因此將檢索范圍擴大，即以“數據產權”為檢索詞進行全文精確檢索，共獲取34個樣本。同樣，以“數據資源產權”為檢索詞共獲得7個樣本，以“數據資本產權”為檢索詞共獲得1個樣本。隨后，通過國務院、科學技術部等官方網站，以“數據產權”為檢索詞進行全站檢索，并未獲得新的樣本，故可認為上述樣本已基本涵蓋已發布的數據產權政策。由于數據產權相關的立法很少，現有的政策樣本數量也不多，故將相關法律法規也納入政策樣本范疇。

1.2 樣本處理

第一步，剔除無意義結果。例如，在該數據庫中檢索“數據產權”，會將“......數據。產權登記......”納入檢索結果，但實際上并沒有任何關聯，故應剔除。第二步，剔除檢索結果中的“征求意見稿”。因為“征求意見稿”與正式出臺后的文本內容無論是否一致，均應以正式文本為準。例如，《安徽省大數據發展應用條例(草案征求意見稿)》出臺后，名稱改為《安徽省大數據發展條例》，但關于數據產權的規定并無實質改變；《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》規定的“探索完善數據產權和隱私保護機制”，但公布的《深圳經濟特區數據條例》刪去該內容。第三步，保留失效樣本。失效樣本有可能自此失去效力，也有可能被新政策文本取代，但它至少反映了有效期間的政策意圖，故予以保留。第四步，合并“數據產權”和“數據資源產權”重復的檢索結果。如此，剔除無意義結果1個、“征求意見稿”4個，合并重合樣本1個，共獲得“數據產權”的有效政策樣本36個(見表1)。

表1 數據產權政策樣本

當前數據產權政策文本總量并不多，且相關內容分散在其他的主題政策文本，故不宜直接對政策文本全文進行計量分析，否則會導致結果失真，還需要通過人工處理的方式將數據產權相關表述的句子或段落摘錄形成樣本庫。由于政策用語并不是固定不變的，總是映射著制定政策當時的社會認知，不同的政策制定主體在同一時段采用的政策用語也并非總是一致的。因此即便政策用語發生微小改變，但并不影響其所表達的實質意義。無論是“大數據產權”，還是“數據資源產權”“數據資本產權”，在政策文件中實際上所傳達的還是“數據產權”。在后續行文中，如果沒有特別說明，則在計量分析時將這些表達統稱為“數據產權”。

（續表1）

1.3 數據處理

36個樣本文件并非專門針對數據產權而出臺的政策文件，每個政策文本中“數據產權”的詞頻在1～3個之間。為了使研究結果更加精準，不適合對每個樣本文件的全部內容進行分析，而是將樣本文件中出現“數據產權”相關內容的語段(簡稱“數據產權語段”)以及其“上一級標題”摘錄下來作為原始資料便于后期分析使用。

第一步，原始資料摘錄。逐一檢索樣本文件中的“數據產權”，定位到相應語句，再通過人工判斷摘錄數據產權語段與其上一級標題形成樣本庫，作為運用扎根理論方法的原始資料。在人工判斷摘錄數據產權語段時應注意整體性摘錄，而不是只摘錄包含“數據產權”字眼的語句，應將有利于理解“數據產權”含義的上下文內容一同摘錄。此外，為了更好地理解樣本文件提到“數據產權”的意圖以及便于后文分析政策目標，故在摘錄數據產權語段的同時還需將該條原始資料的上一級標題一并摘錄。通過上述方法逐一對36個樣本文件進行摘錄后共得到38條原始資料，其中從《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018-2020年)》《上海市大數據發展實施意見》兩個樣本文件中各摘錄2條原始資料，其他文本都只摘錄1條原始資料。

第二步，原始資料編號。逐一對38條原始資料進行編號，目的是方便后期運用扎根理論方法對原始資料進行概念化和范疇化時能回溯到具體的原文。由于絕大部分樣本文件中只摘錄了1條原始資料，因此編號的規則不必太過于復雜，僅對樣本文件和原始資料進行組合編號即可滿足需求。樣本文件號取自表1中的01S到36S連續編號，原始資料號則采取三位數編號(按照每條原始資料在樣本文件中出現的順序編號)，最后將兩個編號合并，即“樣本文件號+數據產權語段號”稱為原始資料編號。例如，表2中的“24S002”中的“24S”是指樣本文件《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018-2020年)》，而“002”則代表從該樣本文件中摘錄的第二條原始資料。需要注意的是，每條數據產權語段與其“上一級標題”都是相對應的，因此原始資料編號可以分別代表數據產權語段或其“上一級標題”。

表2 數據產權政策的開放式編碼過程示例

1.4 編碼過程

由于原始資料的內容繁多，且篇幅有限，因此僅從國家級、省級、地市級的樣本文件中各選取一個原始資料示例開放式編碼過程(見表2)。因為樣本文件作為政府發布的政策，其言語表達比較精煉，然而研究數據產權政策應當注重發文機關的意圖，因此在運用扎根理論對數據產權語段所進行的開放式編碼與傳統操作不同，其不僅僅是發現數據產權語段的概念類屬，還需完整地將數據產權語段的原意提煉出來，因此應當注意兩個方面：第一，在概念化數據產權語段時要注意吸收相應的主題動詞，完整的表達原文含義，便于后續分析“政策的推進力度”。例如，表2中的24S002號的“完善數據產權保護，加大對數字技術專利、數字版權、數字內容產品及個人隱私等的保護力度”，其初始概念應將“完善”一并提取，最終為“完善數據產權保護”。第二，提取初始概念時應當注意聯系前后文，不應當追求極致的精簡。例如，30S001號的“加強數據資源管理，建立數據產權保護、數據開放、隱私保護相關政策法規和標準體系”的初始概念應是“建立數據產權保護相關政策法規和標準體系”，而不只是“建立數據產權保護相關政策法規”或“建立數據產權保護標準體系”，更不是“數據產權保護”。

為避免在開放式編碼過程中個人的主觀偏見影響到初始概念與范疇的客觀性，在進行概念化和范疇化時應當盡可能選擇數據產權語段中的表達。同時，在進行概念化時應當注意，一條數據產權語段并不一定只能提煉出一個初始概念，有可能某一數據產權語段中“數據產權”只出現了1次，但可以提取出兩個不同的初始概念。例如，表2中29S001號的“逐步啟動數據資產產權登記、產權界定、資產購置等工作”，其應當提取出“啟動數據資產產權登記”和“啟動數據資產產權界定”兩個初始概念。此外，同一數據產權語段中可能出現多個“數據產權”字眼，此時應當注意根據其不同的含義提取不同的初始概念。

在完成對38個初始資料的開放式編碼后，合并相同的初始概念和范疇，共得到37個初始概念和12個范疇(見表3)，在此基礎上進行主軸編碼獲得9個主范疇(見表4)。

表3 數據產權政策的開放式編碼匯總

表4 數據產權政策的主軸編碼

2 數據產權政策整體狀況

2.1 年度分布與主題詞頻

如圖1所示，自2015年以來，我國數據產權政策數量整體呈上升趨勢，大致可分為3個階段：2015-2016年處于勃興發展期，從1個樣本增加到6個樣本；2017-2020年處于緩慢探索期，年均樣本4件；2021年開始進入大幅增長期，截至2021年7月，正式生效的樣本已有12件。盡管學界還有關于數據產權化是否有必要的爭議，但3個階段的變化體現了“數據產權”已經逐漸進入政策體系之中。2020年3月發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》不僅明確要“研究根據數據性質完善產權性質”，還提出“建立健全數據產權交易和行業自律機制”，這一大背景很大程度上為數據產權政策進入大幅增長期起到了整體引領的作用。如圖1所示，數據產權詞頻數量與數據產權政策數量大致相當，除了2020年的詞頻數量比政策文本數量多2個以外，其余年份的詞頻數比政策數均多1個。通過比較樣本政策數量和樣本詞頻數量，發現政策文本中直接出現“數據產權”并不多，平均一個政策中出現1次，這符合當前沒有專門數據產權政策的實際情況，意味著當前出臺數據產權政策總體上比較審慎。

當前，各個高校都已經構建了校園安保系統，同時也建立了校園安全視頻中心，雖然能夠通過監控錄像還原一些事件的情形，但是并沒有使用太多的智能化技術，缺少智能識別、預警、視頻摘要等功能[6]。為了能夠完善安保監控網絡的功能，需要對整個網絡進行升級，引入智能視頻監控云系統，并加入智能識別的功能，從而進行視頻摘要并推送到云端進行搜索。

圖1 數據產權政策文本和詞頻數量的年度分布

2.2 政策類型與頒發部門

如表5所示，數據產權的政策類型主要有通知、意見、建議、綱要和條例5類。“通知”是最常用的政策類型，自2015年開始每年度都會出臺“通知”類數據產權政策，占72.22%，年度占比區間為40%～100%，總體呈現下降趨勢?！耙庖姟笔堑诙Ｒ姷恼哳愋?，自2019年起才出現“意見”類數據產權政策，此后每年度都出臺此類政策，占16.67%、年度占比區間為25%～40%。其他3類政策出臺時間太短，不具有統計意義，不做分析?？傮w而言，政策類型逐年遞增，2015-2018年政策類型單一，2019-2021年每年增加1種政策類型，結合政策數量來看，我國出臺數據產權政策處于“審慎”的“穩中有增”狀態。此外，很多省市出臺了與數據相關的專門“條例”，但僅《安徽省大數據發展條例》明確規定了“數據產權”，說明當前地方立法已開始直接表述“數據產權”，這可能是數據產權體系建設的新契機。

表5 數據產權政策類型的年度分布 n(%)

如表6所示，制定數據產權政策的部門有13個，發文量最高的是省級人民政府(25%)，其次是省政府辦公廳(19.42%)；除中共中央和國務院、中共中央辦公廳與國務院辦公廳、國家發展和改革委員會與科學技術部分別聯合發文外，其余都是單獨發文。從屬性來看，涉及人民代表大會、黨中央、政府和司法機關四大系統，政府單獨發文量占72.2%、黨中央單獨發文量占2.78%、人民代表大會和司法機關的單獨發文量均占8.34%、黨中央和政府聯合發文量占8.34%，四大系統內的最高機構都有發布政策，分別是全國人民代表大會、中共中央、國務院、最高人民法院。盡管政府系統政策發文量占比最高，但是在政府系統內，主要是以人民政府及其辦公廳/室名義發文，部委發文量非常少，僅國家發展和改革委員會與科學技術部于2021年聯合發布一個政策。

表6 數據產權政策頒發部門的年度分布 n(%)

發文意愿最強烈的當屬地方政府系統，而且最早的數據產權類政策是地級市人民政府(廈門市人民政府)發布的，國務院于2016年才開始發布數據產權類政策，中共中央于2019年與國務院聯合發文，由于司法部門的特殊性使然，最高院于2020年才發文。背后的原因在于：數據產權政策有利于促進地方數字經濟的發展，因此政府系統發文的意愿度高，體現了其積極推進地方產業經濟轉型、建設數字經濟的能動性；司法系統總是一貫地審慎，在中共中央、國務院于2019年3月頒布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》提出“探索完善數據產權和隱私保護機制”之后，最高人民法院才于2020年11月發布《關于支持和保障深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，提出“完善數據產權保護規則”，從司法層面作出保障。

2.3 發文量與地域分布

將全國人民代表大會、中共中央、國務院、最高人民法院歸入到“國家”層面，其中最高人民法院的兩個政策文件雖然分別是支持和保障深圳建設中國特色社會主義先行示范區和為北京市國家服務業擴大開放綜合示范區、中國(北京)自由貿易試驗區建設提供司法服務和保障，但是從其內容來看并沒有限定適用范圍為深圳和北京的法院，這意味著其他各地法院系統在處理與前述支持事宜相關事務時仍然適用；國家發改委和科技部聯合頒布的政策，其政策限定在北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、湖北、廣東、重慶、四川、陜西適用，故不計入到“國家”層面，由于其僅1個政策文件、占比2.78%，其影響幾乎可以忽略，為了便于計量分析，故不計入前述各省的樣本文件；各省及其所轄地市分別計入各省樣本文件。在表1的基礎上按照上述規則處理樣本得到表7，分析可知各地的數據產權政策文件占比分別為：國家層面的占比22.22%，廣東省的占比13.89%，山西省、福建省、浙江省和上海市的占比均為8.33%，山東省和安徽省的占比均為5.56%，湖北省、內蒙古自治區、遼寧省、四川省、湖南省和北京市的占比均為2.28%。進一步分析可知，國家級、省級和地市級的數據產權政策占比分別為22.22%、52.78%、22.22%。

3 數據產權政策具體內容

3.1 數據產權政策擬解決的問題

基于表4的B1-B9整理得到表8，分析可知現階段數據產權政策擬解決的問題按照重要程度，涉及數據產權的保護、交易、制度、標準規范、確權、利用、研究、糾紛解決和相關關系協調九大問題。(1)數據產權保護方面，需要加快制定和修改數據產權保護的政策法規、標準體系、規則、機制建設，以及從總體上強調數據產權保護，尤為值得關注的是已經上升到司法保護層面。(2)數據產權交易方面，交易模式備受關注(占比50%)，交易機制和交易所建設等問題也得到重視。(3)數據產權確權方面，提出農業大數據系統數據產權歸政府所有，甚至提出數據產權歸屬于市政府，而產權的界定和登記尚處于“啟動”階段。(4)數據產權研究方面，提出研究數據產權屬性、形態和權屬等法律問題。此外，數據產權制度、標準規范和利用機制方面，僅在宏觀層面提出探索建立和完善基礎制度，但并未涉及具體切入點。值得關注的是，政策層面開始正視和重視涉數據產權新類型案件的審理，同時要求妥善處理企業數據產權和國家安全、國家數據主權、個人信息保護的關系。綜合來看，政策層面已經觸及的數據產權九大問題涵蓋了數據產權體系建設的重點內容。

3.2 數據產權政策的主要目標

在綜合性政策文本中，數據產權的語段很少、篇幅很小，需要結合政策文本中數據產權語段的上一級標題理解相應政策目標。之所以將語段的“上一級標題”而不是語段的標題作為分析點，原因有二：一是因為語段所在標題往往是其下內容的直觀概括，涵蓋內容過于狹窄，難以體現政策目標，如“進一步推進要素市場改革?！罨Y源要素市場化改革，推動土地、能源、金融、數據等要素向浙江自貿試驗區傾斜。加快培育數據要素市場，探索數據產權保護和利用機制……”二是有些語段沒有標題，如“……探索建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范”。鑒于此，直接摘錄上一級標題作為分析樣本，如果最近一級標題表意不完整，需結合政策名稱補全。例如，“2.建設內容”補全后為“數字政府建設內容”。如表9所示，相關政策就“數據產權”作出規定，主要是為了實現20項政策目標。具體表現在，實現數據交易流通、共享開放、開發利用，推進數據要素的市場發展、市場配置，從市場規則方面建設運行機制，實現數據要素增值；作為創新發展的驅動力，激活產業經濟、奠定新興產業發展基礎，推進數字經濟、數字城市、數字治理、數字化政府等領域數字化發展；作為大數據平臺建設、市場建設、數字基礎設施建設的內容，促進大數據發展和信息化；作為制度體系建設的內容，促進貿易投資自由化便利化、完善產業發展環境并賦能營商環境，服務于法治環境、公共服務?？梢?，在數據產權政策早期，數據產權被視為一種政策手段，以推進其他政策目標的實現。

表9 數據產權政策主要目標的開放式編碼

3.3 數據產權政策的推進力度

在做相關政策分析的研究時，政策的推進力度往往因為難以找到計量方法而被忽視。情感分析是對文本中關于某個實體的觀點、情感、情緒及態度的計算研究[12]，通過提取評價性詞匯將其分為積極、消極、中立三個類別，目前已經被應用于公共圖書館用戶在線口碑[13]、網絡輿情[14]等領域，也有部分學者使用轉移學習的小規模非結構化政策數據構建情緒分析模型[15]。本研究借鑒“情感分析”的思想，而不是直接適用情感分析方法，對數據產權政策推進力度展開分析。

在表3的a1-a37基礎之上，提煉出相關的主題動詞，并結合原始材料內容理解，按照政策的語言特有屬性，分為命令型”“倡導型”和宣示型”三類。其中，命令型”是指必須執行特定事務，“倡導型”是指鼓勵推動某些事項，宣示型”是指僅對某些事宜表明態度，三者所代表的政策推進力度逐漸減弱。如表10所示，將建立、歸屬、啟動和制定歸入“命令型”，因為判斷與它們連接的目標是否實現更容易量化，比如“數據產權歸屬于市政府”很容易從““““相關記載、憑證上判斷；將探索、完善、加快、創新、加強、妥善和保護歸入“倡導型”，因為判斷它們所連接的目標是否實現具有相當的彈性空間，不是所有的相關主體在客觀上都能夠實現，只要求其主觀上盡力即可，例如“加強數據產權屬性、形態、權屬等法律問題研究”，做到什么程度才算“加強”，具有模糊性；將“依法”歸入“宣示型”，因為法律的制定并不是政策所能主導的，政策層面只要表明一種態度即可。總體而言，倡導型政策占比66.67%，命令型政策占比31.37%，宣示型政策占比僅1.96%，說明數據產權政策總體比較務實，符合當前的時代趨勢。

表10 數據產權政策情感分析詞頻和占比 (n/%)

如表10所示，結合各主題詞所對應的內容來看：“倡導型”主題詞對應著數據產權保護、數據產權交易、數據產權司法保護、數據產權法律問題研究和“企業數據產權與國家安全、數據主權、個人信息保護的關系處理”等8項內容；命令型”主題詞對應著數據產權保護、數據產權交易、數據產權歸屬、數據產權登記和數據產權界定等8項具體內容；“宣示型”主題詞則對應著數據產權案件審理。其中，“倡導型”主題詞和“命令型”主題詞所對應的內容存在著異同部“分，二者都包含數據產權安全和數據產權交易等5項具體內容，但是各自又分別包含數據產權司法保護、數據產權法律問題研究和“企業數據產權與國家安全、數據主權、個人信息保護的關系處理”3項具體內容與數據產權歸屬、數據產權登記和數據產權界定3項具體內容?！俺珜汀敝黝}詞特有的3項具體內容本身屬于法律范疇，并不能由政策性文件所主導，因此只是以倡導的方式在政策中凸顯數據要素市場對解決數據產權相關法律問題的呼吁和需求，而沒有提出強制性的要求；“命令型”主題詞特有的3項具體內容本身屬于政府行政部門的業務范圍，因此相關政策可以對這些內容作出命令式的要求，同時也體現了相關部門對數據產權確權的積極意愿。

4 數據產權政策調整建議

4.1 優先解決數據產權的關鍵基礎問題

如表8所示，數據產權的“確權問題”在政策中的重要程度僅排到第5位，第1-4位分別是數據產權的保護、交易、制度和標準規范問題。然而，結合當前數據產權體系建設的實際情況來看，最終要解決的最基礎的確權問題尚未得到解決。從數據產權研究和實踐的邏輯上推導可知，數據產權的權屬確定之后，數據才能有序地交易和利用，在實踐過程中逐步建立相關標準規范，推進數據產權制度建設，并協調好與其他相關法益的關系，才能確保數據產權得到有效保護，出現糾紛時才能夠得到解決。因此，確權是整個數據產權大廈的基石，確權問題沒有解決，交易、保護、糾紛解決等問題難免成為空中樓閣。

此外，當前政策文件規定的數據產權歸屬，存在政府“自我賦權”的問題。例如，《清遠市廣清農業眾創空間建設方案(試行)》規定“農業大數據系統數據產權歸政府所有”，《陽泉市政府投資信息化項目管理辦法》規定“開展電子政務建設和應用所產生的數據產權歸屬于市政府”。可見，地市級的政策制定主體對于數據產權的認識還存在偏頗。一方面，由于國家級和省級的相關數據產權政策并不涉及數據產權確權問題；另一方面，我國國家層面法律規范尚未供給數據產權具體規則，深圳市曾嘗試規定“數據權屬”但以“妥協”告終，《安徽省大數據發展條例》規定“數據產權交易機制”卻未涉及權屬，而且地方法規有適用于本行政區域的局限性。由此，導致地方政府的政策制定主體擬確定數據產權歸屬時，既沒有參考依據，也沒有規則約束。

與法律規則相比，政策具有較大的靈活性和高效性。從數據產權政策分布年度來看，2021年開始進入大幅增長期，應在今后的政策制定中注重調整相關基礎問題的優先序列，尤其是重視數據確權這一關鍵基礎問題的解決方案。制定相關政策時，可通過“倡導式”政策激勵相關主體逐步去探索確權方案，甚至在有條件的情況下允許在一定范圍內實踐數據確權，依靠市場參與主體(企業和用戶等)在數字市場中“自發”形成確權方案，但也要注重發揮“命令式”政策在壓實相關政府主體責任中的作用。

4.2 出臺聚焦數據產權目標的專門政策

從樣本文件的名稱和內容來看，沒有“數據產權”的專門性政策，當前所有的數據產權相關政策條款都是分散在其他主題政策之中。如表9所示，現有政策就數據產權作出規定主要是為了服務數據要素市場等政策目標，意味著政策視角下的數據產權被視為實現其他政策目標的一種方式、內容或手段。另外，由于是將數據產權政策規定分散在其他主題政策之中，囿于表述的空間非常有限，因此現有規定都非常抽象和宏觀，其被落實的情況就大打折扣。不可否認，數據產權屬于新興事物、新興領域、新興問題，在法律沒有明確規定、政策也不明朗的情況下，相關市場主體難以“放開步子”去實踐和探索數據產權的建設方案。從現有制度體系的發展規律來看，其是“自下而上”逐步構建的，先是“自下”實踐，再是“往上”制度化、體系化，但在初期需要相關政策給予“定心丸”般的保障。數據產權的體系建設也不例外，應該讓數字市場主體感受到政策的安定性和安全感。因此，有必要出臺專門的數據產權政策，就數據產權的基礎問題、關鍵問題作出規定、釋放信號。

出臺專門的數據產權政策既可以是旗幟鮮明地在政策名稱中明示“數據產權”，也可以在標題或內容中用其他主題表述，例如“數據權屬”“數據紅利”“數據價值”等，“數據產權體系是否形成，并不以法律文本中是否出現‘數據產權’字眼為標志”[16]，這一道理同樣適用于數據產權的專門政策文本。至于專門數據產權政策的主要內容如何展開，建議圍繞表8所歸納的數據產權九大基本問題展開，即數據產權的保護、交易、制度、標準規范、確權、利用、研究、糾紛解決和相關關系協調，然后在此基礎上不斷地適時調整和深化，逐步在數據產權政策體系中規定“數據產權交易定價”“數據產權市場監管”等內容。這九大基本問題不僅是當前數據產權政策制定主體“深思熟慮”過的重要問題，也確實屬于數據產權體系建設的基礎問題。當然，出臺專門的數據產權政策，并非必須面面俱到地涉及九大基本問題，可以是就其中一個問題、某些問題或全部問題作出規定，這需要根據實際情況來確定，但無論如何要將“確權”問題作為首要任務。

4.3 政策力度從“重引導”轉向“重落實”

盡管數據產權政策條款是分散在其他主題政策文本之中，針對數據產權語段表述使用的主題動詞分析，我國現有的數據產權政策總體上比較務實，但并不意味著我國數據產權政策保持在當前的推進力度就足夠了。一方面，如表10所示，當前數據產權政策中的“倡導型”是“命令型”的2.12倍，意味著數據產權政策推進力度不夠強，這符合當前的數據產權建設實踐，例如數據確權問題“懸而未決”、數據交易問題“機制不暢”，前述“比較務實”是基于“總體”的評價。另一方面，當前我國數字經濟發展趨勢很好，2021年《中國數字經濟發展白皮書》顯示，2020年我國數字經濟依然保持9.7%的高速增長，是同期GDP名義增速的3.2倍[17]，但需要注意當前“產業數字化仍是各地數字經濟發展的主攻方向”[17]，當產業數字化轉型基本完成，那么數字經濟增長的壓力就會轉移到“數字產業化”，如果沒有數據產權作為機制保障，數字產業化難以突破瓶頸。鑒于此，數據產權政策的推進力度應該進一步加強。

無論今后出臺的數據產權政策是延續當前的分散模式，還是出臺專門的數據產權政策，都應該積極從“重引導”轉向“重落實”。重落實不能僅在政策文本中嵌入“命令型”主題動詞，更應該從牽頭單位、時間節點等方面加強。例如，《合肥市大數據發展行動綱要(2016-2020)》《湖北省大數據發展行動計劃(2016-2020年)》明確了牽頭單位，且政策文件名稱明確了時間節點。當然，并非要一刀切地明確“牽頭單位”“時間節點”，而是要視各地實際情況來確定是單獨還是同時明確此二者。此外，也不能局限于“牽頭單位”“時間節點”兩方面，而是要能動性施政，找準數據產權政策驅動的“抓手”。數據產權體系建設離不開政策驅動，因此數據產權政策能否轉向“重落實”，關系到數據產權體系建設的進程和實效。

注釋

①本文的“數據產權政策”是指與“數據產權”相關的政策，包括但不限于政策文件名稱中出現“數據產權”的樣本，以及政策文件文本出現“數據產權”相關內容的樣本。

②北京市、天津市、河北省、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、湖北省、廣東省、重慶市、四川省、陜西省。