充分發揮國有資本在鄉村振興中的平臺作用
——廣東實踐與啟示

張麗平，孫 飛

(國務院發展研究中心 金融研究所， 北京 100010)

一、國有資本有條件在鄉村振興中發揮好平臺作用

鄉村振興是解決好“三農”這一關系國計民生根本性問題的重要途徑，是在新發展階段實現共同富裕的重要內容，需要對政府部門、村民與村集體、產業資源、市場資金等進行充分整合。同時，鄉村振興需要大量資金投入，但我國大部分農村地區仍存在金融資源不足、財政資金有限等問題，需要引入市場資金。而由于鄉村振興項目一般投資回報期較長、盈利前景不確定，社會資本進入意愿不高。

在實踐中，國有資本能夠與政府部門、村民與村集體進行高效溝通協調，并利用自身的資本和產業優勢，將現代化產業和社會資本導入鄉村建設，在扶貧、農村經濟發展中均已發揮了重要的平臺作用。且我國國有資本規模較大，2019年國有企業資產總額為233.9萬億元(1)中國新聞網：2019年全國國有企業資產總額233.9萬億元，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c15698634/content.html。，除可以對鄉村振興項目進行直接資金支持外，還為撬動社會資本奠定了基礎。相對于財政資金，國有企業在資本管理與運作方面更具優勢，更能吸引市場力量參與。從全國范圍來看，很多地區的國有資本都已在盤活鄉村資源、撬動社會資本、創新服務模式等方面發揮平臺作用，帶動了當地“三農”發展。例如，上海市國有資本運營平臺國盛集團引入社會資本共同成立平臺公司推進吳房村鄉村振興示范村建設，并圍繞“黃桃+”引入 44 家企業資源發展農創文旅、鄉村民宿、醫藥康養等新業態，形成了黃桃產業鏈集聚效應；廈門旅游集團發揮自身旅游產業優勢，與當地軍營村、白交祠村的村合作社共同成立企業對兩村旅游業態進行布局規劃和要素整合，探索出了“國企示范項目+村集體帶動+村民合作入股”的運營模式(2)打開鄉村振興廣闊空間 同安區引進廈門旅游集團參與軍營白交祠旅游，https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309351002654412731770929263。。為更好地總結國有資本支持鄉村振興的經驗，我們通過資料摸排選擇了廣東恒健投資控股有限公司(以下簡稱“廣東恒健”)進行實地調研。

調研發現，廣東恒健作為廣東省級國有資本運營公司，通過“兩層架構”的基金運作模式對各方資源進行高效整合(以下簡稱“廣東恒健模式”，詳見圖1)，在支持當地鄉村振興中發揮了積極作用。“兩層架構”第一層為基金層，聯合市場化基金機構，通過鄉村振興基金撬動更多社會資本組建不同類型的子基金；第二層為項目層，聯合產業運營方，通過子基金撬動政府、金融機構及村民村集體資源共同成立項目運營公司，對項目進行共建開發。

圖1 廣東恒健鄉村振興基金運作模式

各相關方在基金運作體系中的定位如下：(1)市場基金機構。市場基金機構的定位是募集社會資本，并負責對項目進行市場化的專業判斷、投后及退出管理。廣東恒健通過鄉村振興基金出資、讓渡部分管理權限、基金管理費以及基金收益分成等方式，調動市場知名基金機構的積極性，促使其募集更多社會資本，形成不同類型的鄉村振興子基金群。(2)產業運營公司。產業運營公司的定位是鄉村振興項目的具體實施方，主要負責項目拓展判斷、項目建設、產業資源導入以及全面運營管理等。廣東恒健積極引入不同類型的產業運營商，并依托“三會”管控、一票否決權等制度安排，引導產業運營公司在廣東恒健戰略意圖下進行美麗鄉村項目建設。(3)村民及村集體。村民、村集體是鄉村振興的重要參與者和直接受益人。廣東恒健探索建立鄉村建設新模式，引導村民村集體通過投資入股或土地資源作價入股的方式，實現鄉村共建、共享、共治，同時減輕鄉村振興基金對鄉村建設的資金投入。(4)當地政府。項目屬地政府是鄉村振興的直接責任人。廣東恒健通過與當地政府積極協調，為鄉村振興項目爭取政府方面的資金支持、市政基礎設施配套改造支持、政務綠色通道支持、房屋土地農田等收儲流轉支持以及涉村事務工作支持等，用活用足政策。(5)當地政府投資平臺公司。當地政府投資平臺公司是鄉村振興建設資金的提供者、參與方，也可以是專業運營方。廣東恒健在子基金及項目公司兩個層面加強與當地政府投資平臺及政府引導基金的合作，同時引進資金資源和政策支持，豐富資金退出途徑。(6)金融機構。金融機構的定位是鄉村振興建設資金的重要提供者和綜合服務提供商。廣東恒健與產業運營公司一起共同對接商業銀行、政策性銀行等各類金融機構，在項目層面撬動更多金融資本、金融服務參與鄉村振興事業。

在整合政府資源方面，該模式著重加強與地方政府在項目審批、盤活土地和農房資源、基礎設施改造等方面的溝通和協調，加快項目落地。如廣東恒健在管理廣東省農業供給側結構性改革基金過程中，積極配合省農業廳動員地方農業局協助進行農業項目篩選和把關；配合國資委協調國資系統內企業合作，促進資源整合利用，推動了基金投資及時落地；協調當地經濟聯合社出具相關項目的場地證明，由村鎮蓋章后上報至工商管理部門進行批復，解決了閑置農房無法通過“住改商”獲得工商證照的問題，有效盤活了土地和農房資源。

在整合村民與村集體資源方面，該模式通過引導村民村集體投資入股或土地資源作價入股，實現村民與村集體對項目的深度參與。

在整合產業資源方面，該模式強調將產業發展作為推進鄉村振興的主要抓手。一方面，將廣東恒健交通、建筑等領域投資形成的自有資源因地制宜導入項目中，如在鄉村改造過程中，承擔了房屋、商業設施、交通設施的設計和建設；另一方面，利用其在現代農業、先進制造業、能源等領域形成的產業優勢，帶動引入外部優質企業和產業運營商，培育鄉村新業態。

在整合社會資本方面，該模式通過機制創新提高資本運作效能。募資環節，廣東恒健設立50億元鄉村振興基金，聯合南方報業傳媒集團、中國建設銀行等社會資本，基于項目分別設立了子基金，并通過投貸聯動，吸引更多社會資本跟投。在鳳和村項目中，鄉村振興基金通過產業運營公司和子基金投資約6 500萬元，帶動銀行貸款4億元，社會資本跟投8 000萬元，資本放大比例高達1∶7.3。在投資環節，通過構建政策項目與市場項目相結合、長期投資與短期投資相結合、主動投資與引導投資相結合的多層次投資策略實現資本增值。例如，考慮到出資人對投資收益率及投資回收期限的要求，鄉村振興基金采取長短期結合的投資策略，適當調整長期投資和短期投資的比例，將基金的整體回收期限控制在10年以內。其中，短期投資是指回收期在5年以內的投資業務，投資類型主要包括物業銷售、三舊改造、與鄉村振興相關的股權投資等；長期投資是指回收期在10年以上的投資業務，投資類型主要包括物業租賃、文旅運營、產業園運營、田園綜合體建設運營業務等。

二、國有資本充分發揮平臺作用需著重做好三個方面的工作

鄉村振興需要兼顧經濟效益和社會效益、個體利益和整體利益、短期利益和長期利益。國有資本肩負著踐行國家戰略的使命，相對于社會資本，國有資本更有責任將經濟工作的社會效益、整體利益和長期利益置于重要位置，具體到鄉村振興戰略中，集中表現為如何能更好地保障村民利益、更深入地融合到整個地區的發展中、更有效地防控風險以實現可持續性[1]。廣東恒健模式之所以能夠充分發揮作用也正是因為更加注重這三方面的工作。

(一)以村民利益為先，保證村民充分參與

村民是鄉村振興的重要參與者和直接受益人，村民利益是鄉村振興的出發點和落腳點，廣東恒健通過共商、共建、共管、共享，很好地保護了村民利益。

一是決策共商，搭建村民溝通協商平臺。在項目啟動前和建設中，通過組建團隊長期駐村與村民、村委溝通合作事宜等方式，從摸查宣講、表決大會到項目簽約全流程跟進，為示范區改造工程奠定了基礎。在決策中充分尊重當地村民的意愿。對于愿意參與項目建設的村民，通過共商、共建、共管、共享提高村民參與度；對于不愿意參與的村民，通過對其農房免費進行外觀修繕，達到與新項目和諧共存的效果。因戶施策實行農房微改造，通過村民大會協商確定村莊改造的總體框架，然后與村民面對面訪談，根據業態要求形成對應公寓、民宿、商鋪等設計方案，根據現狀對農房進行分別整修。

二是發展共建，動員村民參與村莊建設。在打造農業短視頻營銷中心、發展農產品網紅銷售直播平臺中，通過選取村民代言人、打造“本土網紅”等方式為鄉村做宣傳，多維度促進鄉村經濟發展。與此同時，注重用活農房資源。統一承租村民空置民宅，村民根據自己的意愿選擇保留自住的樓層，由項目公司結合村民需求統一進行設計、翻新、改建和重建。該租賃形式并未改變農房的所有權性質，而是實踐了集體所有權的“三權分置”，分離出了部分的使用權，為村民保留在自家農房自住的權利，使鄉村民宿保留了原有的用途。

三是建設共管，共同締造美好人居環境。鳳和村星湖景觀在改造過程中曾由企業放養過三批錦鯉，但很快由于管理不善而死亡。后來聽取村民建議采取企業與村民共建共管的形式，由有經驗的村民管理水塘并對景觀環境進行維護，養錦鯉所得收益全部歸村民所有，取得了較好效果。

四是成果共享，構建多贏的利益分配格局。首先，村民村集體通過投資入股或土地資源作價入股的方式獲得了“股金”收益，鄉村振興基金也可以減輕早期資金投入壓力；其次，廣東恒健租用并改造除村民自住外的建筑，使村民獲得了增值后的“租金”收益；最后，恒健引入產業資源為村民創造就業崗位，實現了村民的“薪金”收益。資料顯示，鳳和村項目創造了3 000多個就業崗位，每戶村民年均收入從2萬元增加至約10萬元。

(二)順應整個城市發展趨勢和產業升級需要

鄉村振興項目開發應結合所在地區城市化水平和產業特點，因“情”施策，避免出現脫離當地條件和產業升級需要的鄉村同質化和空心化。2020年廣州市GDP總量在全國排第四，戶籍人口城鎮化率為80.49%，遠超全國45.4% 的水平。只有在廣州搞鄉村振興的大方向上契合整個城市的發展趨勢和產業升級需要，才能避免與所在地的城市化和現代化發展進程脫節。

廣東恒健在規劃建設項目時，一方面高度重視保留鄉村原有特色，帶動鄉村業態創新。將鄉村內最重要的祠堂建筑進行改造設計，打造成為體現嶺南文化特色的文化藝術展覽綜合體；組織夜市、傳統節日集市等活動，展示具有鄉村特色的特色美食、瓜果蔬菜、手作飾品和民俗風情。例如，與花東鎮簽訂合作協議，為600年歷史古村港頭村開展古村活化工作，將其嶺南特色明清古建筑打造為“露天的嶺南歷史建筑博物館”；在夏西村，結合當地的文化特色，建設集教育培訓、文化創意、城市休閑、商務辦公四大核心產業于一體的“佛山文創城”等。即便是定位為臨港經濟核心區的風和村、科技創新產業園區的大嶺村，在改造和建設過程中也充分保留和融入了原有的鄉村風貌、文化特色和建筑風格。在此過程中，注重借智本地工匠，將本土經驗運用到改造和建設中。例如，為避免鄉村建設的城市化，項目公司找到傳統工匠能人共同參與到人居環境建設中，通過現代工藝與鄉土材料結合、本地工匠與施工隊互補，再現鄉村傳統風貌。

另一方面，緊緊圍繞鄉村產業資源和業態，加強鄉村與城市的互動互補，強調與城市發展的互利共贏。例如，鳳和村項目圍繞其機場配套服務特色將原有破舊空心村進行微改造，聯合建設銀行建設了167間長租公寓并引入了商業、辦公、酒店等元素，不僅促進了鳳和村臨空經濟核心區的發展，還為機場工作人員、周邊企業白領等群體提供了優于市場價格15%的公寓，緩解了城市住房緊缺矛盾。大嶺村項目則結合廣州市科技產業發展優勢，將發展高端智造、人工智能、新材料、新能源、現代服務作為重點。

(三)實施全流程投資風險管控

鄉村建設項目易發生“發展非農化”“偏離政策目標”“過度追求短期回報”等潛在風險，不利于鄉村振興戰略的持續推進。針對這些問題，恒健通過加強事前、事中、事后管理，強化投資風險全流程管控，兼顧了經濟效益和社會效益、短期效益和長期效益目標。

一是在事前圍繞鄉村振興建立投資負面清單。按照中央和廣東省鄉村振興戰略部署、金融監管要求、基金業協會自律規則等政策和規定，恒健建立了鄉村振興基金及其子基金投資的負面清單，嚴禁投資負面清單上的項目，包括從事二級市場股票買賣、房地產投資等，確保投資真正以鄉村振興為核心。

二是在事中和事后采用戰略管控與經營管控相結合的方式，對項目投后及項目公司實施分類管理。按照包括可行性研判、項目獲取、項目整體策劃、規劃設計、建設、運營在內的6個能力要求，對鄉村振興項目進行分類，對于已經規范運營的項目企業采用戰略管控模式，即以“三會”管控、一票否決權、項目信息跟蹤以及項目風險預警監控等手段，起到“把方向、管大局、保落實”的作用；對于尚未規范運營的項目企業采用戰略管控和經營管控相結合的模式，設置半年到一年的過渡期，由恒健協助其建立規范的規章制度，運營進入規范階段時再轉為戰略管控模式。

三是積極探索創新底層項目盈利模式，增強項目的可持續性。鄉村振興項目在實現政策目標的同時，還要兼顧基金和運營公司的經濟效益。恒健通過租售結合、協調配套國有用地、落實政府獎補措施等方式擴展底層項目收入來源，避免運營企業過度追求短期經濟回報；構建政策項目與市場項目相結合的投資策略，在保證基金整體盈利的基礎上容忍部分政策性項目的虧損。在退出環節，設計了溢價轉讓、ABS等多種子基金退出途徑。

三、充分發揮國有資本鄉村振興平臺作用的建議

一是加強頂層設計，進一步明確國有資本在鄉村振興中的定位。可通過發布《國有資本支持鄉村振興指引》等方式，明確國有資本投資鄉村振興項目的平臺作用，統籌考慮財政政策、“三農”政策、土地政策、金融政策和產業政策等相關政策，提高國有資本對各項資源的整合力度。

二是做好布局規劃，根據各地實際情況確定發展目標和發展路徑。例如，對于東部發達地區超大城市的鄉村振興，不能避開“城市化”“工業化”，固守傳統鄉村概念，而應將城鄉融合作為促進鄉村建設的重要抓手；而對于一些傳統農業占比較高的地區，則可圍繞當地特色農產品發展產業鏈，通過戰略指導、資源對接等培育當地龍頭企業，促進形成良好的農業產業生態。

三是完善有利于國有資本發揮平臺作用的制度環境。對國有資本投資鄉村振興項目的考核機制進行適當調整，適當延長對參與鄉村振興項目國有資本的考核期限，并將社會效益納入考核范疇。在土地資源使用、相關投入的稅前抵扣等方面給予一定政策傾斜。繼續加強與鄉村振興項目相關的“放管服”改革，適度簡化審批審核流程，減輕企業負擔。

四是推進鄉村各類基礎設施建設。鼓勵地方政府通過加大對鄉村人居環境整治、村容村貌提升等基礎設施投入，適度承擔房屋土地農田等一級收儲流轉和涉村事務工作等方式，釋放國有資本投向產業引導和市場運營的能力，提高資本運作效率。

五是明確“以村民利益為先”的發展原則。鼓勵國有資本在參與鄉村建設時始終把對村民的尊重放在首位，優先考慮就業人數多、帶動力強、扶持效果好的項目。在項目推進過程中，要充分尊重村民本人意愿，在項目可持續發展的前提下對村民多讓利一些，以持續提高其參與的積極性與主動性。對于不愿意參與的村民不能強制“一刀切”，且在項目開發時不得損害這部分村民利益。同時，鼓勵國有資本為村民提供教育和培訓，增強村民融入鄉村新業態的專業能力。

六是鼓勵金融創新，加強投資風險管控。一方面，鼓勵和引導金融機構開發更多針對鄉村振興的產品和服務，在國有資本設立基金、運營項目中與其展開合作，為鄉村建設提供更多金融支持。另一方面，有關主管部門應督促國有資本和金融機構建立并完善鄉村振興項目的內部投資風險管控機制，并監督其實施，以保證投資方向不偏離鄉村振興主題，模式創新風險能及時得到控制，運營風險能有效應對，從而推動鄉村振興戰略穩步前進。