農(nóng)村積分制運(yùn)行的基本框架與治理機(jī)制
——以山西省L 市P 縣“道德銀行”為例

王婷婷，郝 煒

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801）

黨的十九大報(bào)告將治理有效作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標(biāo)之一，并要求加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，健全鄉(xiāng)村治理新體系，構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局［1］。《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》指出將增強(qiáng)農(nóng)村治理能力作為工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)總體規(guī)劃農(nóng)村治理機(jī)制。可見(jiàn)，通過(guò)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理對(duì)于中國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。正如習(xí)近平總書記所指出“鄉(xiāng)村振興要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基”。因此，破解當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)成為基層實(shí)踐和理論研究的重大課題。在這一背景下，政策創(chuàng)新的趨動(dòng)與鄉(xiāng)村社會(huì)多樣化發(fā)展需要共同導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理實(shí)踐日益呈現(xiàn)出多元化趨向，這種趨向不僅體現(xiàn)為多元治理主體和規(guī)則的共生與協(xié)同，而且表現(xiàn)為多元化治理機(jī)制的并存與融合。

近年來(lái)，以鄉(xiāng)村積分制管理為載體的鄉(xiāng)村治理機(jī)制受到了廣泛關(guān)注。由于在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過(guò)程中，基層政府與鄉(xiāng)村自治主體間關(guān)系失衡、農(nóng)民主體性不足、基層黨組織能力弱化等現(xiàn)象成為制約鄉(xiāng)村有效治理的主要因素，在這種背景下，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》將鄉(xiāng)村積分制管理作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索。按照文件精神，鄉(xiāng)村治理中運(yùn)用積分制，是在鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對(duì)農(nóng)民日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，形成一套有效的激勵(lì)約束機(jī)制。各地在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制也形成了諸多有益探索和寶貴經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，鄉(xiāng)村積分制的運(yùn)行機(jī)制在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中取得了很大的成功。鄉(xiāng)村積分制是在基層社會(huì)治理突破傳統(tǒng)的行政化治理和村干部治村的困境，向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變的治理機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)“三治融合”的有益探索。其以提升鄉(xiāng)村自治能力為核心，圍繞根本制度保障和文化資源基礎(chǔ)的治理支撐，向鄉(xiāng)村全方位、多方面的展開(kāi)治理實(shí)踐，逐步提升鄉(xiāng)村治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村真正意義上的振興。基于此，本研究以山西省L 市P 縣“道德銀行”為個(gè)案來(lái)探討鄉(xiāng)村積分制的運(yùn)行機(jī)理和成功經(jīng)驗(yàn)。

1 “道德銀行”與鄉(xiāng)村積分制運(yùn)行的基本框架

1.1 “道德銀行”案例背景

P 縣位于山西省西南部，呂梁山南端，全縣總面積1 510.61 km2，下轄4 鎮(zhèn)5 鄉(xiāng)，88 個(gè)行政村，總?cè)丝?0 萬(wàn)人，2019 年末常住人口11.21 萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口5.67 萬(wàn)人，曾是省定貧困縣之一，但2019 年5 月21 日該縣正式退出省定貧困縣序列，評(píng)定等次為“好”，其正是通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒、試點(diǎn)示范、宣傳推廣的方式，因地制宜地構(gòu)建了適應(yīng)該縣實(shí)際情況的鄉(xiāng)村積分制——“道德銀行”，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村“精神扶貧”的新模式。

2014 年，P 縣有貧困村27 個(gè)，建檔立卡貧困人口6 063 戶，共18 906 人，貧困發(fā)生率為23.37%［2］，遠(yuǎn)超于省定貧困發(fā)生率的標(biāo)準(zhǔn)。各村中存在不同程度的“精神貧困”問(wèn)題，如一些貧困戶“等、靠、要”現(xiàn)狀嚴(yán)重，自主脫貧意識(shí)不強(qiáng)，還有村民對(duì)政策措施不清楚，庭院和村內(nèi)衛(wèi)生不整潔、鄰里關(guān)系不和等。各級(jí)黨組織和政府部門根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，根據(jù)全面加強(qiáng)基層組織建設(shè)、構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局等政策精神，為解決好P 縣存在的“外力有余而內(nèi)力不足”問(wèn)題、尋找破解“精神貧困”的有效載體，從根本上推動(dòng)鄉(xiāng)村全力脫貧、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興而開(kāi)始學(xué)習(xí)借鑒其他村的模式經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地實(shí)際情況共同探索出了以“道德銀行”為有力抓手的“扶貧扶志，扶貧扶智”的鄉(xiāng)村治理新模式。

1.2 積分制運(yùn)行框架

山西省P 縣“道德銀行”是鄉(xiāng)村積分制的一種典型模式，它可以成功嵌入鄉(xiāng)村治理體系，并構(gòu)建有效基層自治結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于順勢(shì)而為、因地制宜［3］。這一體系以“讓有德者有所得”為主要價(jià)值取向，借鑒銀行模式，整體建構(gòu)“縣級(jí)總行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行、村級(jí)網(wǎng)點(diǎn)”的主要框架，依靠評(píng)選、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督和資源保障4個(gè)機(jī)制，把村民的美德善舉實(shí)際量化，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，形成了“黨建引領(lǐng)，全員參與，自治、法治、德治相融合”的鄉(xiāng)村治理路徑。

1.2.1 評(píng)選機(jī)制 P 縣“道德銀行”的評(píng)選機(jī)制針對(duì)的對(duì)象是縣域范圍內(nèi)的農(nóng)戶和外來(lái)常住人口，以村為單位，根據(jù)村莊發(fā)展階段、人員組成結(jié)構(gòu)、主要矛盾問(wèn)題和組織架構(gòu)健全程度等情況設(shè)立具體有效的評(píng)選機(jī)制，主要包括評(píng)選主體、評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)選過(guò)程3 部分。

第一，縣鄉(xiāng)村各級(jí)評(píng)選主體承擔(dān)不同的職責(zé)。“道德銀行”模式由黨組織統(tǒng)領(lǐng)，黨組織書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組組長(zhǎng)，行政一把手擔(dān)任第一副組長(zhǎng)，掌握運(yùn)行大局，調(diào)配資源，調(diào)整治理側(cè)重點(diǎn)。P 縣各村則組織構(gòu)建評(píng)定工作小組，把評(píng)分權(quán)交給村干部、第一書記和駐村工作隊(duì)，并充分發(fā)揮村民自主性，公推公選出各村德高望重者擔(dān)任村民代表作為“道德銀行”的評(píng)星員，這樣形成“縣級(jí)主導(dǎo)、鄉(xiāng)級(jí)主管、村級(jí)主抓”的三級(jí)聯(lián)動(dòng)建設(shè)推進(jìn)體系，完善縣域積分制整體運(yùn)行框架。

第二，評(píng)選主體結(jié)合實(shí)際制定了嚴(yán)格的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)選小組通過(guò)入戶走訪調(diào)查的方式，將勤勞創(chuàng)業(yè)、孝老愛(ài)親、衛(wèi)生整潔、熱心公益、移風(fēng)易俗、綠色生態(tài)、道德品行、個(gè)人征信、資產(chǎn)負(fù)債、經(jīng)營(yíng)效益等多個(gè)內(nèi)容納入評(píng)選范圍，并實(shí)行積分制確定評(píng)級(jí)，有AAA、AA 和A、B、C 幾個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)又下設(shè)不同的分?jǐn)?shù)限制。

第三，評(píng)選過(guò)程做到了民主公開(kāi)。首先由村兩委負(fù)責(zé)，廣泛征求村民意見(jiàn)，發(fā)動(dòng)村民參與協(xié)商，共同制定本村公認(rèn)可行的評(píng)分細(xì)則，通過(guò)評(píng)選小組入戶調(diào)查確定積分，經(jīng)過(guò)“個(gè)人掙分、分散積分、集中發(fā)分”流程，采用“集中兌換和隨時(shí)兌換”2 種方式，并召開(kāi)評(píng)議大會(huì)，主動(dòng)公示評(píng)定結(jié)果，接受群眾現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，盡可能做到民主科學(xué)、公平公正。這種由群眾考試、干部打分的評(píng)選機(jī)制，不僅密切了黨群、干群關(guān)系，還激發(fā)村民主動(dòng)參與“道德銀行”建設(shè)和鄉(xiāng)村治理事宜，實(shí)現(xiàn)了“黨建引領(lǐng)、全員參與”的目標(biāo)。

1.2.2 獎(jiǎng)懲機(jī)制 P 縣“道德銀行”根據(jù)縣鄉(xiāng)村各級(jí)情況制定具體有效的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度來(lái)更好地激勵(lì)和約束村民群眾。

一方面是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。P 縣“道德銀行”基于村民強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)需求，由各級(jí)黨組織、村干部、村民為主體，引入第三方金融機(jī)構(gòu)——銀行，根據(jù)優(yōu)秀程度、積分累計(jì)數(shù)量、進(jìn)步占比、道德表現(xiàn)等，為村民群眾專門設(shè)立了物質(zhì)和精神2 種獎(jiǎng)勵(lì)手段。前者能夠?qū)⒋迕駸o(wú)形的“道德資本”化為積分超市和積分卡上可兌換實(shí)物的積分，化為其最迫切需要的生活資金，這樣的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是有效的，在達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)村民目的的同時(shí)，還充分激發(fā)了村民外化“道德資本”的主觀能動(dòng)性，尤其對(duì)縣級(jí)的“星級(jí)農(nóng)戶”采用了發(fā)放“綠卡”的方式，引入信用評(píng)價(jià)體系，結(jié)合整村授信能夠使農(nóng)戶享受貸款、體檢、技能培訓(xùn)等方面的優(yōu)惠政策，這種擴(kuò)充手段有效擴(kuò)大了獎(jiǎng)懲涵蓋的范圍，進(jìn)一步刺激更多村民積極參與到治理中。另外“道德銀行”巧妙利用人情關(guān)系和“面子”對(duì)于村民的重要性，運(yùn)用“十星農(nóng)戶”表彰大會(huì)的公開(kāi)性和廣泛性，進(jìn)行全村、全鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全縣的獎(jiǎng)牌表彰，激發(fā)埋藏于村民思想意識(shí)中對(duì)道德風(fēng)尚的隱性追求，使其外化為星級(jí)和獎(jiǎng)牌。

另一方面是懲罰機(jī)制。P 縣“道德銀行”的運(yùn)行離不開(kāi)村民共同制定的退出機(jī)制，以表現(xiàn)情況、違法違規(guī)和違背公序良俗為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以黨組織、干部、村民為主體，針對(duì)表現(xiàn)不好的貧困戶和星級(jí)農(nóng)戶采取核減積分、摘星摘牌甚至列入“道德銀行”黑名單的懲罰方式，使“星級(jí)農(nóng)戶”們居“安”思“危”，激勵(lì)后發(fā)群眾不斷進(jìn)步，形成良性競(jìng)爭(zhēng)的治理氛圍。

1.2.3 監(jiān)督機(jī)制“道德銀行”的順利運(yùn)行離不開(kāi)各方面監(jiān)督。針對(duì)財(cái)務(wù)情況，各村積分超市供貨出貨的備案由上一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)備案，村委會(huì)計(jì)擔(dān)任記賬員對(duì)臺(tái)賬和財(cái)務(wù)進(jìn)行管理。針對(duì)評(píng)星評(píng)級(jí)，村民代表全程參與，評(píng)議大會(huì)公開(kāi)透明，接受村民現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，并將結(jié)果公示3 d，以接受質(zhì)詢。

針對(duì)個(gè)人，除日常監(jiān)督外，“道德銀行”采取跟蹤管理方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)考評(píng)，以防出現(xiàn)“應(yīng)付調(diào)查”“裝樣子”現(xiàn)象，并且由銀行介入個(gè)人征信、負(fù)債資產(chǎn)等方面的監(jiān)督，全方位、多主體協(xié)作，增強(qiáng)鄉(xiāng)村主體之間的信任感，樹(shù)立主體意識(shí)，堅(jiān)定保障“道德銀行”公平公正運(yùn)行。

1.2.4 資源保障機(jī)制 鄉(xiāng)村治理的不斷展開(kāi)得益于堅(jiān)實(shí)的資源保障機(jī)制。P 縣“道德銀行”能夠多渠道確保資金來(lái)源，包括財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、村集體經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)捐助，三者均制定了嚴(yán)格的使用規(guī)范和去向。

首先，財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家和政府出資，以銀行為載體，將原有的扶貧專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為“道德銀行”保障資金，根據(jù)各村情況，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)總戶數(shù)預(yù)算，每村5 萬(wàn)元不等。其次，村集體經(jīng)濟(jì)收入則是由各村村委根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)情況予以支持，按照有關(guān)規(guī)定用于積分超市和人才引進(jìn)等方面。再次，社會(huì)捐助是由社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等主體自發(fā)或引入支持“道德銀行”建設(shè)，由村委嚴(yán)格按照規(guī)定使用，做到公開(kāi)透明。穩(wěn)定的資金來(lái)源為“道德銀行”的推進(jìn)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也有利于后續(xù)資金和人才的持續(xù)輸入，保障鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)推進(jìn)。

整體來(lái)看，山西省L 市P 縣“道德銀行”模式依靠評(píng)選、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督、資源保障等機(jī)制，在保障鄉(xiāng)村治理有效性上發(fā)揮了重要作用，也給P 縣發(fā)展取得了很好的成果和轉(zhuǎn)變（圖1）。

圖1 P 縣“道德銀行”運(yùn)行框架

第一，突出黨建引領(lǐng)。P 縣將強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作為推動(dòng)“道德銀行”制度化、長(zhǎng)效化的根本保證，不斷促進(jìn)基層黨組織實(shí)現(xiàn)全面進(jìn)步，使各級(jí)黨組織書記擔(dān)任“道德銀行”的一把手，全面負(fù)責(zé)模式建設(shè)和運(yùn)行，如山中鄉(xiāng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的一種治理方式，不僅逐漸建立了黨群之間的信任關(guān)系，而且能夠積極發(fā)揮村民監(jiān)督作用，從源頭上遏制作風(fēng)問(wèn)題的出現(xiàn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展。黨組織發(fā)揮著提綱挈領(lǐng)的作用，在“道德銀行”運(yùn)行過(guò)程中提升了政治領(lǐng)導(dǎo)力，深入引領(lǐng)了群眾思想，增強(qiáng)了群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力，激發(fā)了P 縣積極響應(yīng)“道德銀行”建設(shè)的氛圍和環(huán)境。

第二，協(xié)調(diào)政府鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)關(guān)系。在黨組織的帶領(lǐng)下，“道德銀行”機(jī)制運(yùn)行使原本“等、靠、要”的村民逐漸掌握了鄉(xiāng)村發(fā)展的主動(dòng)性，消解了鄉(xiāng)村部分村民對(duì)于干部扶貧的抵觸情緒，政府及其結(jié)對(duì)幫扶的干部不再擔(dān)心“入不了戶、說(shuō)不上話、辦不了事”的問(wèn)題。政府幫扶干部和貧困群眾的“運(yùn)動(dòng)員”“裁判員”角色實(shí)現(xiàn)了互換，政府讓渡了部分權(quán)力空間給鄉(xiāng)村，各村、村民擁有了自治的空間和自由，二者各歸其位，各負(fù)其責(zé)，縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)工作人員和幫扶干部成為村民群眾的向?qū)В蔀猷l(xiāng)村激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、達(dá)成脫貧目標(biāo)的“打分員”。“道德銀行”充分發(fā)揮黏合劑的作用，不僅融洽了干群關(guān)系，還使得政府鄉(xiāng)村關(guān)系得到了很大的改善，使得各級(jí)政府進(jìn)行整體布局和導(dǎo)向，各村和村民實(shí)現(xiàn)因地制宜，保證了主體性。

第三，盤活村莊發(fā)展資源。P 縣各村資源稟賦不同，在建設(shè)“道德銀行”過(guò)程中，各級(jí)依照實(shí)際情況對(duì)癥下藥，充分盤活村莊土地資源和文化資源等，如創(chuàng)業(yè)帶頭人亢俊翠帶領(lǐng)村民主動(dòng)拾起本村優(yōu)秀的草編文化，發(fā)展草編產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行草編培訓(xùn)，帶動(dòng)村民加入為鄉(xiāng)村治理添磚加瓦的行列中來(lái)；山中鄉(xiāng)村民結(jié)合當(dāng)?shù)刎S富的土地和氣候條件，大力種植水果經(jīng)濟(jì)林和花椒，不僅獲得豐富的收益，還帶動(dòng)群眾共同致富。

第四，激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力。“道德銀行”模式聚焦扶貧扶志，村民群眾從“要我改變”到“我要改變”的思想態(tài)度轉(zhuǎn)變，喚醒了群眾主動(dòng)脫貧、爭(zhēng)先致富的內(nèi)生動(dòng)力，也全面提升了村民的生活水平，如P 縣山中村村民劉元平是之前有名的“釘子戶”，通過(guò)積分鼓勵(lì)和教育引導(dǎo)，一改當(dāng)初爭(zhēng)著要當(dāng)貧困戶的態(tài)度，積極創(chuàng)業(yè)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，僅用一年時(shí)間便還清外債，還影響周邊村民主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理，也有像鄭俊花這樣的地震檢測(cè)員閑暇之余進(jìn)行創(chuàng)意舊物改造，并引領(lǐng)全村婦女打造專業(yè)的文藝隊(duì)。思想和生活水平的提高促進(jìn)了村民對(duì)美好生活的向往，人居環(huán)境的“蝶變”，公益力量的增強(qiáng)，整村授信的開(kāi)展，都不斷推動(dòng)治理水平和治理能力提升，村民不再拘泥于短淺的眼前利益，而是將目光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，把握治理主動(dòng)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)了精神脫貧和物質(zhì)脫貧。

2 鄉(xiāng)村積分制運(yùn)行的實(shí)踐機(jī)理

2.1 情感治理機(jī)制：共識(shí)、行動(dòng)和輿論場(chǎng)

鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中血緣宗族、人情面子是重要的影響因素，運(yùn)用村民共有的鄉(xiāng)土情結(jié)來(lái)進(jìn)行治理是鄉(xiāng)村積分制重要的機(jī)制之一，這與目標(biāo)管理責(zé)任制理論中的社會(huì)團(tuán)結(jié)度相對(duì)應(yīng)。社會(huì)團(tuán)結(jié)度是衡量血緣、地緣等先賦性關(guān)系對(duì)村莊人際關(guān)聯(lián)的凝聚程度［4］，主要包括信任和共識(shí)、村莊集體行動(dòng)能力、社會(huì)輿論3 個(gè)因素，這些集中體現(xiàn)在家風(fēng)文明的塑造、村規(guī)民約的制定、矛盾糾紛的調(diào)解和特色文化的傳承等方面［5］。

第一，情感共識(shí)和信任機(jī)制。錢理群［6］曾指出當(dāng)下中國(guó)最大的問(wèn)題就是沒(méi)有精神追求，只能靠本能生存，趨利避害。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中“鄉(xiāng)風(fēng)民情”是考量農(nóng)民精神追求重要的標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)情能夠激發(fā)村民的公共精神和信任，它可以通過(guò)聲譽(yù)、互惠、信任、共識(shí)等一系列微觀機(jī)制作用于鄉(xiāng)村治理體系中［7］。“道德銀行”的核心思想便是“讓有德者有所得”，運(yùn)用精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)將無(wú)形的“道德資本”轉(zhuǎn)化為有形資本，利用人情和“面子”競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)合各村傳承的風(fēng)俗習(xí)慣使村民形成情感共識(shí)，并制定誠(chéng)信正義、移風(fēng)易俗、團(tuán)結(jié)互助等彰顯高尚品德的星級(jí)稱號(hào)來(lái)激勵(lì)村民對(duì)鄉(xiāng)情民風(fēng)的更高追求，并及時(shí)展開(kāi)教育和宣傳活動(dòng)，使“有德”深深扎根于村民心中。這種以德為中心塑造起來(lái)的情感共識(shí)激發(fā)了村民的積極性和自覺(jué)性，有效鏈接村民之間、村民與村干部之間、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的信任，營(yíng)造公共價(jià)值引導(dǎo)村民不斷將“不經(jīng)意”內(nèi)化為高尚的道德情操和思想共識(shí)，如星級(jí)農(nóng)戶評(píng)選中孝老敬親、衛(wèi)生整潔等本就是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的固有習(xí)慣，現(xiàn)如今卻成為了獲得獎(jiǎng)勵(lì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。共識(shí)和信任的達(dá)成是鄉(xiāng)村情感治理的首要一步，信任在一定程度上發(fā)揮凝聚價(jià)值、整合社會(huì)、構(gòu)建秩序的作用［8］，它作為評(píng)判村民行為的道德規(guī)范和維系村莊團(tuán)結(jié)的紐帶［9］，為鄉(xiāng)村治理奠定了堅(jiān)實(shí)的情感基礎(chǔ)。

第二，村莊集體行動(dòng)能力的提升。其包括村民個(gè)人和村集體兩方面。在鄉(xiāng)村，民俗風(fēng)情產(chǎn)生的非正式規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村個(gè)人和集體的選擇和行為均產(chǎn)生影響，其經(jīng)由群體歸屬感和社會(huì)認(rèn)同而來(lái)［10］，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)體和集體行為的激勵(lì)和約束。而如何更好地維系村民情感，推動(dòng)其付諸實(shí)踐，最終獲得幸福感和歸屬感是P 縣“道德銀行”構(gòu)建的問(wèn)題基礎(chǔ)。為了激發(fā)村民行為塑造，加強(qiáng)參與治理的主動(dòng)性，P 縣將優(yōu)秀的日常行為習(xí)慣經(jīng)過(guò)共同商議確定為評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立道德評(píng)判團(tuán)和監(jiān)督小組，采取入戶走訪調(diào)查的方式，著眼于民風(fēng)民情突出問(wèn)題，并開(kāi)展“十星農(nóng)戶”表彰日等優(yōu)秀道德模范評(píng)選活動(dòng)，充分利用鄉(xiāng)村“面子”關(guān)系，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)良的村民進(jìn)行公開(kāi)表彰獎(jiǎng)勵(lì)，這種默認(rèn)的非正式規(guī)則促進(jìn)了村民間的良性競(jìng)爭(zhēng)。該模式還引入銀行作為第三方評(píng)判機(jī)構(gòu)進(jìn)行整村授信，使村民更加認(rèn)同村集體，形成了個(gè)人妥協(xié)、集體合作共容的行動(dòng)機(jī)制，便于利益協(xié)調(diào)和集體行動(dòng)［11］，推動(dòng)鄉(xiāng)村集體行動(dòng)能力的提升。

第三，社會(huì)民情輿論場(chǎng)。情感共識(shí)和信任機(jī)制與村莊集體行動(dòng)能力共同作用下的社會(huì)輿論場(chǎng)是針對(duì)鄉(xiāng)村的外部控制和約束機(jī)制，在形成或轉(zhuǎn)移社會(huì)風(fēng)氣方面具有不可估量的影響力［9］。這里輿論場(chǎng)所指一方面是公眾的意見(jiàn)或言論，另一方面則是形成的鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境。需要注意的是，宗族和血緣是維系鄉(xiāng)村關(guān)系和團(tuán)結(jié)凝聚的重要依據(jù)，姓氏和血緣關(guān)系構(gòu)成的村莊社會(huì)和觀念意義上的宗族形態(tài)，使村莊凝聚力更強(qiáng)，而這種鄉(xiāng)村固有的內(nèi)生動(dòng)力如果被很好地激發(fā)，將會(huì)呈現(xiàn)出團(tuán)結(jié)型的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)樣態(tài)［12］，即較高的社會(huì)認(rèn)同度。P 縣從山中村“一約兩團(tuán)三會(huì)”的治理試點(diǎn)到向全縣推廣教育，雖然時(shí)間短，卻迅速形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的氛圍，按照以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)的治理思路，P 縣及時(shí)挖掘和提煉各處出現(xiàn)的包括劉保才父子的學(xué)用技能之星案例、趙有全和趙雙全兄弟的孝老愛(ài)親故事在內(nèi)的基于血緣和宗族基礎(chǔ)上的示范典型，并向全縣推廣，著力培育不同層次的建設(shè)示范村，對(duì)于村級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)獲獎(jiǎng)農(nóng)戶給予積分獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)縣級(jí)的“十星農(nóng)戶”除表彰外，還會(huì)實(shí)行整村授信，享受貸款、體檢等優(yōu)惠政策，進(jìn)一步建立起村民的集體榮譽(yù)感和團(tuán)結(jié)意識(shí)，在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全縣都構(gòu)建起積極向善、整體提升的良好文化氛圍。這種所謂的“民風(fēng)淳樸”，不單是個(gè)體自覺(jué)履行和遵守規(guī)范的產(chǎn)物，還是社會(huì)輿論壓力的結(jié)果［13］。傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)民情能夠很好地彌補(bǔ)法律制度規(guī)則的滯后性，這不僅能鼓勵(lì)和拉動(dòng)村民參與治理的意愿和行動(dòng)，還能進(jìn)一步增加村民內(nèi)部關(guān)聯(lián)度，營(yíng)造鄉(xiāng)村善治氛圍。

2.2 規(guī)范化治理機(jī)制：制度供給和社會(huì)矛盾調(diào)解

法治是民主理念引導(dǎo)構(gòu)筑起來(lái)的社會(huì)控制機(jī)制，是社會(huì)治理民主實(shí)踐的基本框架［14］，是依法治國(guó)戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村治理提出的剛性要求，內(nèi)涵著平等、自由、正義等價(jià)值［15］，有利于鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)范治理，維護(hù)村民和集體權(quán)益。雖然中國(guó)法律體系逐漸完善，但鄉(xiāng)村區(qū)域依舊存在法律制度“缺位”和“越位”的問(wèn)題。P 縣積分制為保障其運(yùn)行順暢，融合本土鄉(xiāng)風(fēng)文明，共同商議形成了有針對(duì)性的村規(guī)民約，制定了“道德銀行”運(yùn)行規(guī)范，完善鄉(xiāng)村法律制度規(guī)范治理。

第一，制度供給與村治規(guī)范化。制度是一種規(guī)則、習(xí)慣，也可作為一種組織框架，可以人為地規(guī)范行為模式、提供行動(dòng)預(yù)期，以減少不確定性和降低交易成本［16］。在基層治理實(shí)踐中，因?yàn)榉芍贫茸陨隙仑瀼氐臈l件不完全充分或治理實(shí)情不相符等問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)范化治理只能包括基層治理“整體”的局部，尚且存在著空白地帶需要地方性村規(guī)民約來(lái)彌合［17］。村規(guī)民約是根據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策，適應(yīng)村民自治要求，經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)審議通過(guò)的約束全村的行為規(guī)范，其作為內(nèi)生于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的道德和文化規(guī)范，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，對(duì)鄉(xiāng)村基層治理有一定的保障作用［18］。P 縣下轄村莊根據(jù)國(guó)家法律基本內(nèi)容和制度規(guī)范，結(jié)合本村實(shí)際情況，形成村規(guī)民約，其中以山中村為例，其村規(guī)民約共16 句，精簡(jiǎn)短小，但內(nèi)容豐富，大到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、愛(ài)國(guó)和諧、遵紀(jì)守法，小到村中的婚喪嫁娶、鄰里互助、掃黑除惡等，基本囊括了村民生活的方方面面，提供了全面的規(guī)則依據(jù)。除此之外，“道德銀行”運(yùn)行過(guò)程中的獎(jiǎng)懲制度、評(píng)分細(xì)則以及資金人才分配方法均有嚴(yán)格的制度規(guī)定，做到了資金合理調(diào)配、獎(jiǎng)懲公開(kāi)透明，形成了全面的制度供給，是規(guī)范和約束村民行為的一種依據(jù)，不僅使國(guó)家制度規(guī)范在鄉(xiāng)村基層貫徹落實(shí)，還將“隱性”的村規(guī)民約顯性化、規(guī)范化［19］。

第二，社會(huì)矛盾調(diào)解器。治理規(guī)則來(lái)自國(guó)家自上而下推動(dòng)［20］，不斷嵌入鄉(xiāng)村基層治理中。在嵌入的過(guò)程中也要遵循因地制宜的原則，結(jié)合鄉(xiāng)村環(huán)境的特殊性，及時(shí)化解矛盾糾紛。與普通村莊一樣，P縣各村中接受能力強(qiáng)、文化素質(zhì)較高的青壯年都外出務(wù)工，村中善用規(guī)則者少，制度體系也不完善，矛盾糾紛常有，但鄉(xiāng)村治理中，制度規(guī)范又是規(guī)范行為、解決糾紛的重要方式，是鄉(xiāng)村治理有序進(jìn)行的堅(jiān)實(shí)保障。因此為化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾、保障“道德銀行”順利運(yùn)行，各村將這一內(nèi)容納入了“星級(jí)用戶”的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，以嚴(yán)格的制度規(guī)則和法律法規(guī)來(lái)約束鄉(xiāng)村矛盾的擴(kuò)大，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交，化解在基層”的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。如“孝老愛(ài)親之星”評(píng)判中有專門針對(duì)家庭矛盾處理的內(nèi)容，促進(jìn)了家庭和睦關(guān)系的建立；而對(duì)于能夠自覺(jué)主持公道，出面化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛，有力維護(hù)村民和集體合法權(quán)益的群眾授予“熱心公益之星”稱號(hào)并給予獎(jiǎng)勵(lì)，這種評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不僅有效減少了村民之間不必要的摩擦，還有利于調(diào)節(jié)好村與村之間的矛盾，從整體上塑造基層和諧友好的民風(fēng)。“道德銀行”機(jī)制中基層法律制度規(guī)范發(fā)揮著社會(huì)矛盾調(diào)解器的作用，通過(guò)因地制宜的評(píng)分內(nèi)容，在保證制度供給的同時(shí)，將社會(huì)矛盾糾紛化解納入評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中，并逐步向村民輸送法律制度知識(shí)，為村民開(kāi)拓出一條維護(hù)自身權(quán)益、和諧鄰友關(guān)系的渠道，完善和推進(jìn)了整體治理進(jìn)程。

2.3 政社協(xié)同機(jī)制：自主性與多元化的協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)村掌握治理自主性是實(shí)現(xiàn)基層治理向好的重要條件，是基于現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化沖擊下各鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)需要，能夠使村民、社會(huì)組織有更大的主動(dòng)性來(lái)治理本村事務(wù)，這不僅強(qiáng)調(diào)自治主體內(nèi)生治理動(dòng)力的激發(fā)，更強(qiáng)調(diào)政社協(xié)同實(shí)現(xiàn)治理效能。

第一，治理自主性與適度放權(quán)。鄉(xiāng)村治理的展開(kāi)要保證鄉(xiāng)村的治理自主性和基層政府的適度放權(quán)。村民自治是要保障農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)村政治生活，掌握話語(yǔ)權(quán)［21］，是一種鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力；放權(quán)則是基層政府作為治理主體將部分治理權(quán)力賦予鄉(xiāng)村［22］，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理自主性。在脫貧攻堅(jiān)中，P 縣下轄的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村交織的“現(xiàn)代熟人社會(huì)”［23］樣態(tài)，再加之長(zhǎng)期貧困造成的大多數(shù)農(nóng)戶“精神貧困”問(wèn)題嚴(yán)重［24］，如何激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和樹(shù)立主體意識(shí)等成為了該縣亟待解決的重要問(wèn)題。因此，為使鄉(xiāng)村在自治中獲得更多主動(dòng)性，P 縣以黨組織建設(shè)為引領(lǐng)，設(shè)立了以村為單位，“縣級(jí)總行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行、村級(jí)網(wǎng)點(diǎn)”的縣級(jí)積分制，這種由縣級(jí)主導(dǎo)、各村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的運(yùn)行機(jī)制從一開(kāi)始就保證了因地制宜，獲得了基層政府的支持和認(rèn)可，為P 縣實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同提供了堅(jiān)實(shí)的政策和制度基礎(chǔ)。這種基于鄉(xiāng)村治理的特殊性，由基層政府依賴鄉(xiāng)村組織化資源，運(yùn)用村莊與政府間并非簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系［25］而構(gòu)建的更加靈活、適應(yīng)性更強(qiáng)的“道德銀行”治理體系，能夠應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理環(huán)境的復(fù)雜問(wèn)題，在政府適度放權(quán)背景下很好地保障了治理自主性。

第二，多元主體協(xié)同實(shí)現(xiàn)治理效能。鄉(xiāng)村治理主體提升治理水平，實(shí)現(xiàn)效能是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。P 縣在制定積分制度時(shí)，均以鄉(xiāng)村實(shí)際情況為導(dǎo)向，注重村民治理主體功能的發(fā)揮，全程參與積分累計(jì)和發(fā)放，激活了村民、銀行、監(jiān)管局等多元主體的監(jiān)督作用，改變了政府機(jī)械下達(dá)任務(wù)、村民被動(dòng)應(yīng)對(duì)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。如在制定積分制運(yùn)行內(nèi)容時(shí)，P 縣以黨組織為引領(lǐng)，鼓勵(lì)村“道德銀行”辦公室召集村民代表和村委干部共同商討制定，并對(duì)評(píng)議結(jié)果通過(guò)廣播電視、板報(bào)、微信群等方式向村民和社會(huì)進(jìn)行為期3 d 的公示，實(shí)現(xiàn)過(guò)程、結(jié)果公開(kāi)透明。并且依靠政府下?lián)茇?cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，巧用村集體經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織力量進(jìn)行捐助，這種協(xié)調(diào)多元主體獲取資金的方式更為構(gòu)建“道德銀行”積分超市提供了堅(jiān)實(shí)的資源保障。在政社協(xié)同作用下基于物質(zhì)誘導(dǎo)和規(guī)則強(qiáng)制性而建立起來(lái)的村民治理能力隨著積分制運(yùn)行的深入和推廣逐漸內(nèi)化為村民生活的一種習(xí)慣和方式，增強(qiáng)了村民對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感，相較于私利的價(jià)值取向，公利激勵(lì)使村民主動(dòng)追求自我價(jià)值和治理效能的實(shí)現(xiàn)，使村莊真正成為滕尼斯所講的共同體，即不僅是空間生活上的共同體，而且也是群體成員之間因親密關(guān)系形成的基于歸屬感和認(rèn)同感的精神共同體［26］。

在P 縣鄉(xiāng)村積分制構(gòu)建與運(yùn)行過(guò)程中，情感治理機(jī)制、規(guī)范治理機(jī)制和政社協(xié)同機(jī)制是缺一不可的整體性治理手段，三者互相融合貫通［27］。制度保障和情感基礎(chǔ)下的協(xié)同意識(shí)和精神的培育，是維護(hù)鄉(xiāng)村基層民主權(quán)利，有效整合村莊資源，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的有效路徑；以制度規(guī)范為主，為鄉(xiāng)村治理提供安定有序的治理環(huán)境，鄉(xiāng)情作補(bǔ)充，為制度建設(shè)的剛性提供了“軟約束”，體現(xiàn)了積分制剛?cè)嵯酀?jì)的治理藝術(shù)。總體而言，P 縣積分制的運(yùn)行，以“讓有德者有所得”的價(jià)值取向促進(jìn)了鄉(xiāng)村情感共識(shí)和信任的構(gòu)建，激發(fā)了內(nèi)生動(dòng)力，不斷發(fā)揮農(nóng)民的主體性，制定了符合鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣和人情“面子”的制度規(guī)范，體現(xiàn)“乘數(shù)效應(yīng)”［28］，有效破解了基層鄉(xiāng)村治理中的“精神貧困”問(wèn)題。

3 小結(jié)與討論

鄉(xiāng)村建設(shè)要精準(zhǔn)施策，因地制宜，需要構(gòu)建具體的鄉(xiāng)村實(shí)踐機(jī)制，潛移默化地影響村民群眾在鄉(xiāng)風(fēng)民情基礎(chǔ)和相互信任之下，規(guī)范參與公共事務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)基層政府社區(qū)協(xié)同治理。P 縣依托“道德銀行”建設(shè)，走出了一條“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，多元協(xié)同、情法共容”的鄉(xiāng)村治理新路徑，其主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：第一，將鄉(xiāng)村社會(huì)的道德資源轉(zhuǎn)化為治理資源，構(gòu)建“三治融合”的情感治理機(jī)制。第二，通過(guò)制度供給和內(nèi)容嵌入，體現(xiàn)“三治融合”的規(guī)范治理機(jī)制。第三，通過(guò)構(gòu)建政府社區(qū)協(xié)同機(jī)制夯實(shí)“三治融合”的自治底色，涵養(yǎng)治理能力。

通過(guò)上述研究發(fā)現(xiàn)，P 縣“道德銀行”模式之所以能夠取得成功的條件有以下4 點(diǎn)：首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨提綱挈領(lǐng)的作用；其次，以道德規(guī)范為引領(lǐng)，依托鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和道德規(guī)范構(gòu)建共識(shí)和信任機(jī)制，提升村莊集體行動(dòng)能力，營(yíng)造民情輿論場(chǎng)；再次，以嚴(yán)格的制度規(guī)章為輔，依托人情關(guān)系和“面子”競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，國(guó)家法律制度和村規(guī)民約基礎(chǔ)上保證制度供給和規(guī)范體系構(gòu)建，增強(qiáng)黨群、政民互動(dòng)，聯(lián)結(jié)村民關(guān)系，發(fā)揮其調(diào)解社會(huì)矛盾的作用；最后，以治理自主性為基礎(chǔ)，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和政策支持促進(jìn)政府放權(quán)，遵循協(xié)同治理原則，充分調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村的組織機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮“裁判員”和“掌舵人”的能動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)自治效能。

新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)的焦點(diǎn)不再是如何因地制宜搭建治理機(jī)制，更多地是在于如何維持機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行，保護(hù)實(shí)踐成果。P 縣積分制治理模式是在借鑒學(xué)習(xí)之后進(jìn)行的本土試點(diǎn)推廣，符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展。P 縣積分制從2018 年8 月試點(diǎn)，9 月開(kāi)始全縣推廣至今，其實(shí)際運(yùn)行時(shí)間并不長(zhǎng)，實(shí)踐中也存在很多可能的問(wèn)題：首先，機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)踐分離。鄉(xiāng)村治理問(wèn)題隨時(shí)代不斷發(fā)展，但構(gòu)建治理機(jī)制需要很長(zhǎng)的時(shí)間，如何使治理模式緊跟鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有一定的難度，若運(yùn)行不當(dāng)可能使成本耗損大，最終導(dǎo)致治理體系流于形式。其次，機(jī)制融合無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)行。現(xiàn)如今有鄉(xiāng)村實(shí)踐追求自身治理能力提高，忽視制度保障，又缺乏激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的情感共識(shí)，也有鄉(xiāng)村治理堅(jiān)實(shí)制度保障，卻忽略本地的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)，治理內(nèi)容厚此薄彼或者資金、人才支持不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“壽命”短，無(wú)法保障長(zhǎng)效運(yùn)行，背離了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的初衷。

鄉(xiāng)村的發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的重要一部分，濃縮著國(guó)家現(xiàn)代化治理中社會(huì)的矛盾和問(wèn)題，所以對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的研究和關(guān)注便是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的深入剖析，要想解決好社會(huì)問(wèn)題，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村。鑒于此，做好鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效治理可以從幾個(gè)方面來(lái)考慮：首先，堅(jiān)持黨在鄉(xiāng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)協(xié)商民主提升農(nóng)民自主治理水平；其次，為維護(hù)農(nóng)民的利益和自主性，要厘清治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，治理中相關(guān)組織和人員崗位應(yīng)當(dāng)根據(jù)其需要履行哪些職責(zé)來(lái)設(shè)立［22］，同時(shí)也要保留鄉(xiāng)村基層一定的自主空間，致力于建設(shè)政府與社會(huì)的互惠共生關(guān)系［29］，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展；最后，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性酌情調(diào)整鄉(xiāng)村治理側(cè)重點(diǎn)，既要保證制度規(guī)范，又要夯實(shí)本土民情基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村有序發(fā)展。