我國城市軌道交通存量PPP項目實踐及發展研究

蔣鑫

作者簡介：

蔣 鑫（1990—），碩士，經濟師，研究方向：軌道交通。

摘要：文章對城市軌道交通存量PPP項目選擇模式及實踐情況進行了分析，指出城市軌道交通存量PPP項目發展中存在的問題，并從政策完善、標桿樹立、資源整合等方面提出建議，以確保城市軌道交通存量PPP項目有序發展。

關鍵詞：城市軌道交通;存量項目;PPP模式

中國分類號：U491.1A552023

0 引言

作為政府投融資機制改革重要方式之一，自2014年開始，政府和社會資本合作（PPP）模式得到了國家各部委的大力推廣并取得了較好成效，PPP模式也經歷了從填補公共財政預算缺口，到提高公共產品供給效率及實現可持續發展為目的的轉變升級[1]。但根據全國PPP綜合信息平臺統計，已實施的PPP項目中新建項目多、存量項目少。2017年7月，國家發展改革委專門發布《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關的通知》（發改投資〔2017〕1266號），明確優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產。采用PPP模式運作存量基礎設施，一方面能減輕地方政府債務壓力，改變以往過度依賴政府財政補貼的局面;另一方面通過市場化運作，提高項目運作效率，實現成本與收益的平衡[2]。

作為基礎設施的重要組成部分，城市軌道交通快速發展。截至2020年12月，我國已開通運營的城市軌道交通運營里程高達7 978.19 km，同時國家“十四五”規劃提出將新增城軌運營里程3 000 km。《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》（發改規劃〔2021〕493號）也提到支持有條件的城市群合理規劃建設城際軌道交通，未來軌道交通新建項目和存量項目都將需要大量的資金投入，而打通新建與既有線路的開關就是運用PPP模式盤活存量項目。一般可用PPP模式盤活的存量資產呈現以下特點：（1）資產權屬清晰，不存在法律紛爭;（2）經營性較強，有穩定的收費機制;（3）具有專業化和投融資能力較強的社會資本方[3-4]。城市軌道交通存量項目是指已經建設完工的項目，因其商業模式清晰、現金流穩定等優點，被認為是優質存量資產，適宜采用PPP模式。

1 城市軌道交通存量PPP項目模式運用

1.1 存量PPP項目政策發展

隨著2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）以及《關于地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）的發布，存量PPP項目開始進入萌芽階段。通過盤活存量資產減輕政府債務、將回收資金用于新的基礎設施項目建設成為各地積極研究探索的新方式。2017年國家發展改革委發布1266號文，進一步推動了存量PPP模式發展。2021年《關于引導社會資本參與盤活國有存量資產中央預算內投資示范專項管理辦法》（發改投資規〔2021〕252號）的發布，又為各地盤活存量資產注入新的動力。252號文要求各地充分發揮中央預算內投資引導帶動作用，引導社會資本積極參與盤活國有存量資產。

在政策的大力支持下，軌道交通行業也積極引導各地區開展PPP項目運作。2015年《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎[2015]49號）鼓勵對軌道交通沿線土地進行綜合開發，充分發揮社會資本的積極作用。2018年國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號），鼓勵開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作（PPP），通過多種方式盤活存量資產。

1.2 存量PPP項目運作方式選擇

《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）對PPP項目運作方式進行了總結，其中用于存量項目的PPP運作方式主要有委托運營、管理合同、轉讓-運營-移交以及改建-運營-移交[5]等，不同運作方式又有其特征，具體如表1所示。

在實踐中，相比社會資本承擔較少投資與較低風險的O&M、MC模式，以及社會資本承擔全部投資及較大風險的完全私有化模式，城市軌道交通因其體量大、周期長、經營性較強等特點，其存量項目更適用于風險與收益相對平衡的TOT運作方式[6]。

1.3 存量項目運作實踐

自2014年國家各部委陸續出臺一系列鼓勵PPP發展的政策法規以來，PPP模式運用得到快速發展。軌道交通行業也一直在積極探索并實踐PPP模式，但在實際運作上新建項目運用較多，存量PPP項目占比較低，截至2021年3月采用該種模式的城市軌道交通存量PPP項目基本情況如表2所示。

軌道交通存量PPP項目一般呈現以下特點：（1）政府通過公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本;（2）社會資本與政府方出資代表成立項目公司;（3）政府授權相關單位為實施機構，實施機構與項目公司簽訂存量PPP項目合同，項目公司在合作期內負責項目的投融資、運營、維護、追加投資和更新改造;（4）項目公司通過獲得票務收入、非客運業務收入及可行性缺口補助獲得合理回報;（5）合作期滿，項目公司將項目無償移交給實施機構或其指定單位。

在實踐運用中，國內首例完整意義的地鐵存量資產PPP項目是天津地鐵2、3號線。在城市經濟進入高質量發展時期，天津軌道交通建設也進入快車道，目前已投入運營的地鐵線路有1、2、3、5、6、9號線，正在建設的項目包括4、7、8、11號線采用PPP模式實施，10號線由政府投資建設。為了盤活存量項目，引入市場競爭機制，2017年天津市政府提出將既有線路引入社會資本，用市場化思維經營城市，天津地鐵2、3號線在這樣的背景下開始了新的發展之路。經過不

斷探索研究，天津地鐵2、3號線最終于2021年1月由社會資本——中國交通建設股份有限公司控股項目公司正式接管運營[7]。本項目中，天津市政府授權市交通運輸委員會為本項目實施機構，作為政府方出資代表的天津市地下鐵道集團有限公司與社會資本共同組成項目公司，其運作模式如圖1所示。

1.4 存量PPP項目發展問題

從軌道交通目前的發展規模以及行業的發展趨勢來看，存量PPP項目具有巨大的市場空間，當然未來挑戰和機遇并存。

1.4.1 市場需求大但各地仍處于觀望姿態

從當前的實踐來看，已有的存量PPP項目具有一定示范作用，但由于還處于初步合作階段，其能產生的效果如何尚未可知，同時由于存量資產涉及轉讓風險、稅負成本高且牽涉部門多、交易較為復雜等問題，以及各地各項目本身的獨立性、特殊性，并不能完全將已有的做法推而用之，因此各地仍處于探索階段。

1.4.2 設備更新改造帶來一定投資風險

已經建成運營的軌道交通項目在一定的時間內，將會大規模地進入工程和設備老化的更新周期，在開展存量PPP項目時，未來各階段更新改造及追加投資金額較難確定，因此會給社會資本方帶來一定的投資風險。

1.4.3 運營商作為社會資本方參與度不夠

對于存量項目，由于不需要進行施工，更注重社會資本的運營能力。但不管是新建還是存量PPP項目，大型建設商是PPP項目主要參與者，作為有專業能力的軌道運營商參與度卻不高[8]。

2 促進城市軌道交通存量PPP項目發展建議

2.1 加強統籌管理力度，推廣示范項目經驗

行業相關主管部門要做好統籌管理，不僅要立足軌道交通領域本身，也要關注其他行業存量PPP的開展情況，將國內外存量PPP項目中執行較好的經驗和做法進行總結和推廣，減少各地試錯成本。條件成熟的地區可以開展軌道交通存量PPP項目的專項研究，選取合適項目進行試點。

2.2 提高社會資本資源整合能力，拓展項目收益來源

雖然設備更新改造會產生大量的資金投入，但未來軌道交通后市場空間巨大。如果社會資本能夠有效整合產業鏈資源，讓旗下公司參與到軌道交通后市場中的設備使用維護、更新改造、智能升級等各環節，就能獲得存量項目的持續收益，實現自身的投資回報。

2.3 引導專業化社會資本參與，激發市場競爭優勢

（1）要營造良好的政策環境，引導軌道運營商積極參與到存量PPP項目中;（2）各大城市成熟軌道公司要轉變發展思路，借助存量PPP市場擴張時期，將自身先進的技術、服務等進行對外輸出，在提高品牌影響力的同時增加企業收益。

3 結語

隨著城鎮化進度進一步加快，城市軌道交通建設也將達到新的高度，越來越多的新建項目采用PPP模式開展。雖然目前存量項目PPP應用較少，但面臨龐大的建設需求及資金壓力，軌道交通存量PPP項目將會成為發展趨勢。今后還有多少存量項目采用PPP模式，以及當項目合作到期或因特殊原因無法繼續執行時如何順利轉化為新的存量PPP項目，或者存量和新建項目同時存在時如何處理，以及目前有學者在研究如何將PPP項目進行資產證券化等，在城市軌道交通密集發展的未來，這些情況也將是值得研究和探討的問題。

參考文獻：

[1]高若蘭，閆 蕾，董 雯.新建PPP項目和存量PPP資產的出路探析[J].管理現代化，2018（4）：8-12.

[2]周月萍，周蘭萍.PPP項目困境破解與再談判[M].北京：法律出版社，2019.

[3]吳昺兵，賈 康.“存量PPP項目”發展的制約因素與化解思路[J].經濟研究參考，2019（8）：5-11.

[4]吳亞平.基礎設施存量資產引入PPP模式研究[J].宏觀經濟研究，2020（2）：84-91.

[5]財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）[Z].北京，2014.

[6]李 芊，崔同磊.存量城市軌道交通項目PPP模式選擇研究[J].都市快軌交通，2019（3）：32-38.

[7]李忠峰.天津地鐵“生”地鐵——全國首例地鐵存量PPP項目“探路”[N].中國財經報，2021-02-02（6）.

[8]許樹生，徐志超.軌交存量項目社會資本參與策略[J].中國投資，2019（17）：94-96.

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