疫情防控常態化下社會救助機制面臨的挑戰及對策研究

宋元盛 張靜

摘? ?要：社會救助制度作為關系國計民生的一項基礎性制度安排，在疫情防控中采取了具有制度建設意義的臨時性措施，為人民生命安全與社會穩定提供了重要保障，產生了廣泛的社會效應。同時，社會救助制度在疫情防控常態化下面臨著救助對象增多、應急管理機制不健全、服務機制不到位、救助資金可持續性低等挑戰，需要填補社會救助制度短板，引導社會力量共同參與，建立社會救助制度在面對重大公共衛生事件時的應急機制，更好發揮兜底保障的作用。

關鍵詞：社會救助機制;疫情防控常態化;應急機制

中圖分類號：R181.8? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）05-0063-04

一、問題的提出

黨的十八大以來，我國已織就當今世界最大的社會保障網。面對新冠肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件，要讓這張保障網的作用發揮得充分，就要以疫情防治為契機，完善我國社會救助機制，更好發揮社會救助機制的兜底保障作用，就必須抓緊抓牢疫情防控常態化建設。

新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、持續時間最長、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。完善社會救助機制是提升國家治理能力和治理體系的重要舉措，黨和政府堅持“生命至上”、“人民至上”的救治原則，社會救助機制在疫情防控中發揮了重要作用。在疫情應對過程中，也暴露出我國在重大疫情防控機制、公共衛生政府投入、公共衛生應急管理體系等方面仍然存在著短板。疫情初期，社會救助機制反應遲緩、社會救助力量不足、物資緊缺，出現市場混亂等現象，必須抓緊補短板、堵漏洞、強弱項[1]。完善社會救助機制是國家應對突發公共衛生事件戰勝疫情關鍵的一步。探討疫情防控常態化下社會救助機制面臨的挑戰，對社會救助機制提出針對性的對策建議十分迫切。

二、疫情防控常態化下社會救助機制面臨的挑戰

疫情防控常態化是基于疫情影響長期化或疫情風險常態化而言的。本文對疫情防控常態化從兜底發展和防疫升級兩個維度進行闡述。兜底發展主要是為了保障基本民生，升級防疫系統是為了提高風險防控能力[2]。本文的疫情防控常態化是指疫情的影響和防控持續時間久，成為防控常態。社會救助機制需要適應長期的疫情防控狀態，構建完整的社會救助機制，提高抵御風險的能力，保證困難群眾的基本生活不受影響。

社會救助機制在抗擊新冠肺炎疫情中，一方面，對困難群眾的基本生活進行兜底保障;另一方面，促進社會的和諧穩定，體現了人民至上、生命至上的理念。突如其來的新冠肺炎疫情，波及眾多領域，對我國的經濟民生造成嚴重的影響，社會救助機制面臨諸多挑戰。疫情防控常態化下對我國的社會救助機制提出了新的要求。

（一）社會救助立法不完善，阻礙社會救助機制發揮

完備的法律制度是有序、規范、快速推進社會救助工作開展的必要前提。新冠肺炎疫情爆發后，社會救助單純依靠《社會救助暫行辦法》是難以有效發揮社會救助功能的，相關部門必須出臺政策文件補充現有政策的不足。迄今為止，政府尚未出臺一部專門的《社會救助法》來統領全國社會救助法律體系。目前統籌全國各項社會救助制度的法律法規是國務院于2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，這是一部行政法規，法律位階不高、效力不強[3]。疫情防控進入常態化后，推動新的社會救助立法是社會救助機制發揮整體效能的關鍵。

1.社會救助項目多、整合度低，且邊界不清

社會救助體系涵蓋范圍廣、涉及內容多，包含最低生活保障、特困供養、專項救助、臨時救助、社會力量等多個方面，看似各有分工、各司其職。但是，社會救助體系整合度低，沒有明確邊界，出現政策空白和政策重疊等現象。首先，按照《社會救助暫行辦法》對受災人員提供生活幫助，受災人員既包括最低生活保障群體、特困人員，還包括新增人員，救助人員出現人員重疊，享受“疊加救助”服務，造成資源浪費和系列不公平現象。其次，按照《社會救助暫行辦法》提供就業救助的條件是滿足最低生活保障對象且有就業能力卻未就業的人，可見就業救助的范圍被限制，對于新增困難人員享受的就業救助需要從臨時救助中獲得。社會救助體系在面臨緊急情況時，發揮全方位救助機制功能是錯亂的，服務對象重疊，不但增加了工作量，也不利于后期服務管理;不能及時發揮社會救助整體效應，需要功能轉移才能實現救助，面對突發應急情況效率低、效果差、成本高。

2.法律的可操作性不強

《社會救助暫行辦法》總計70條，看似對社會救助做了詳細而又明確的規定，但每章平均條款不到6條，導致法律的可操作性差。以最低生活保障為例，抗擊新冠肺炎疫情中面對成千上萬需要救助的對象，認證工作需要花費大量的人力、物力和財力，而社會救助制度設計復雜，管理業務煩瑣，社會救助機制的作用受到限制。

（二）社會救助應急管理機制不健全，行動遲緩

我國社會救助經過70年的改革和發展，逐漸豐富和完善，社會救助對困難群眾的兜底保障功能一直為我國的經濟社會發展服務，但是并未建立起完善的社會救助應急機制。面對突如其來的新冠肺炎疫情，初期的社會救助應急預警反應遲緩，并未在第一時間內作出反應，如進行社會救助對象的摸底排查、關注特殊群體、擴大服務范圍等，社會救助機制缺乏完善的應急系統，使得社會救助工作推進遲緩。

此次新冠肺炎疫情暴露出社會救助應急管理機制不健全，社會救助機制應對重大突發事件的能力不足，專業化、常態化的社會救助應急措施仍然處于碎片化狀態，沒有建立統一、高效、精準的社會救助應急協同機制，缺乏相應的預警機制和突發事件應急機制。為應對新冠肺炎疫情，各部門出臺社會救助政策，但是仍存在許多不足之處：一是各部門的政策合力小;二是部門間協同合作不足，出臺政策未成體系，政策分散，行動遲緩，不利于救助對象申請救助，導致出現救助不及時的現象，不利于整體推進社會救助應急機制的全國統籌和促進社會公平。

（三）社會救助服務機制不到位，服務有偏差

疫情防控進入常態化，社會救助機制也逐漸的轉為常態化。在疫情防控中社會救助服務項目簡單、內容單一，其主要形式就是制度化和剛性化的最低生活保障制度。盡管最低生活保障制度的實施在很大程度上緩解了弱勢群體的生活壓力，但在救助形式上，這是一種單向性的“他助”過程，是單純的“給予”或“接受”[4]。由于服務機制不到位，未能實現全方位的社會救助服務。

完整的社會救助服務機制尚未形成，并未關注到困難群眾的所需所求，服務不具有針對性，沒有形成“群眾所需——實際服務”的雙向服務機制，僅僅是服務的單項實施。首先，現金救助無法解決因疫情防控無法按時購買生活必需品的部分人群。其次，現金救助也無法解決困難群眾內生動力不足問題。再次，在特殊的疫情防控時期提供特殊照料服務的覆蓋范圍有限，服務形式和內容有待擴充和完善。最后，受新冠肺炎疫情的影響，康復患者及其家人的心理受到一定的影響，缺乏加強困難群體心理疏導的服務。

疫情防控常態化，社會救助主要集中于提供現金救助，以物質性救助為主，對特殊群體提供生活照料服務、心理服務等類型的救助項目不足，無法有效地滿足現實中困難群眾對社會救助服務需求多樣化、復雜化的需求，社會救助服務機制的作用沒有得到完整的發揮。

（四）社會救助資金重大考驗，缺乏可持續機制

重大的公共衛生事件具有覆蓋人群廣、持續時間長、破壞力度大的特點。新冠肺炎疫情爆發波及眾多行業和人群，對社會經濟的發展產生一定的阻礙作用。而社會救助的資金來源與社會保險不同，社會保險由個人、企業、政府三方共同承擔，而社會救助資金的主要來源是政府財政，單純依靠政府撥款是不可持續的，且挑戰性強。在面臨兜底人數巨大、兜底時間長，兜底責任加劇的情況下，無疑救助工作將成為政府財政的一大負擔。

我國尚未建立專項的社會救助應急資金，缺乏可持續機制，加之我國經濟受新冠肺炎疫情的影響，為抗擊疫情不得不按下“經濟暫停鍵”。社會救助資金的大額支出進一步加重了政府財政的負擔，社會救助資金未建立起長效的可持續機制，將是一次重大的資金考驗。

（五）社會救助對象增多，社會救助體系效能低

社會救助兜底保障對象增多，社會救助保障能力面臨巨大挑戰。疫情防控常態化下社會救助對象不僅包括原系統內的救助對象，還包括生存系統脆弱的群體陷入生存困境，成為新的社會救助對象，主要包括以下三類人群：一是邊緣貧困人口;二是長期或短期失業，失去生活來源的人員，臨時貧困戶和居家隔離困難戶;三是特殊群體，包括“三留守”人員，殘疾人、慢性病患者、臨時流浪人員等群體[5]，單一的兜底主體無法供給龐大的兜底群體需求，加大社會救助的難度，需要充分發揮社會救助機制主體間的相互作用。

社會救助的“8+1”體系在面對新冠肺炎疫情的緊急情況下，各分類專項救助所發揮的作用和功能不一。當前最低生活保障救助、臨時救助的救助對象準入機制和退出機制是不健全的。準入機制不健全導致應救對象進入救助系統不及時、不充分;退出機制不健全導致社會救助系統救助壓力大，救助負擔重，救助系統運轉不良等情況。醫療救助所發揮的效用有限，單純依靠醫療救助是無法解決困難群眾的醫療問題。就業救助對尚未參加失業保險的人員是排除在外的，阻礙了就業救助充分的發揮就業幫扶功能。社會救助資源是否充足是社會救助發揮整體效能的關鍵，新冠肺炎傳染性極強，醫療費用高額的支出，社會救助面臨嚴峻的挑戰。

三、化解社會救助機制面臨挑戰的對策建議

隨著疫情防控進入常態化，社會救助機制在抗擊新冠肺炎疫情過程中顯露出一定問題，所以筆者提出一些社會救助機制對策建議。完善社會救助機制，有利于充分發揮社會救助機制保障兜底的功能，不僅是提升國家治理能力和治理體系的重要環節，也是強化社會救助機制的抵御能力和抗風險能力的要求。

（一）完善社會救助立法，促進社會救助機制運行

完善的法律法規是社會救助規范化、制度化的體現，也是促進社會救助機制運行的關鍵。《社會救助法》的立法任務按照十九屆四中全會關于“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”的指導思想，明確國家責任和保障國民基本生活，從最低生活保障對象向各類低收入群體、臨時陷入急難狀態的群體擴展[6]。因此，需要國家相關部門制定獨立的《社會救助法》，出臺詳細且具有可操作性的法律條款加以規定。

1.整合社會救助項目，理清邊界

在現行《社會救助暫行辦法》的框架下，整合社會救助項目，解決社會救助機制出現的救助對象和救助內容交叉重疊，以及空白的現象。重新理清各社會救助子項目間的關系，避免社會救助子項目發揮作用時需要其他子項目輔助或者出現功能轉接的現象，實現子項目單獨運行，與其他子項目緊密銜接，提高社會救助實施的效率和效果。

2.整合社會救助項目

在整合社會救助項目，理清邊界的基礎上要進一步推動我國關于社會救助的相關立法工作，構建綜合救助格局，打造多層次救助體系，出臺以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、住房救助、教育救助、就業救助、臨時救助為主要內容，具有更高法律效應、應用性更強的獨立性《社會救助法》，使得社會救助工作有法可依、有法可循。

3.增強社會救助法律的可操作性

增強社會救助法律的可操作性，細化和補充社會救助法律條款，強化條款使用的便捷性和明確性。構建安全、完整、有效的社會救助法律網，加強社會救助兜底保障功能，注重社會救助功能在抗擊重大公共衛生突發事件下的作用。

（二）健全社會救助應急管理機制，增強靈活性

應急管理機制應區分常態與非常態。中央確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制原則[7]。現有社會救助機制尚未建立獨立的應急系統。構建社會救助的應急系統可以及時反應并采取行動保護困難群眾，防止因反應遲緩、效率低下而造成社會救助低效。

1.建立統一的國家疫情救助管理部門

社會救助是一項系統性工作，困難群眾兜底保障需要各個部門協同作戰，應當加強民政部、應急管理部、財政部、人社部之間的合作，建立統一的社會救助管理部門，由“九龍治水”變為“一龍管水”。

2.健全社會救助應急管理機制

建立應急社會救助機制，加快構建和完善國家醫療戰略物資儲備體系，從產能保障、調度機制、儲備體系各個環節不斷完善相關工作機制和應急預案，從而實現集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的目標，確保社會救助機制高效運轉。

3.構建社會救助信息共享系統

構建社會救助信息共享系統，便于各部門對信息的掌控，實現橫向部門的便捷交流，保證各項資源的統一調配。成立省-市-縣-鄉-社區社會救助五級聯動系統，實現縱向的垂直式指揮系統，可以迅速反應，及時采取行動，縱向和橫向相互的發揮作用，形成社會救助應急系統。加強部門間協同合作，又實現垂直式的管理，健全社會救助的監督機制，建立以上級主管部門、部門自身以及第三方評估機構為評估主體的科學合理的評估體系。

（三）建立社會救助服務機制，提供多樣化服務

困難群眾需求的多樣性和復雜性決定了建立社會救助服務機制的必要性。新冠肺炎疫情爆發后對困難群眾提供實物和現金救助，對特殊的困難群體提供生活照料服務，社會救助的形式逐漸向多樣化的趨勢發展。之后的社會救助仍然需要現金救助，但擴大服務型救助的必要性顯得越來越突出[8]。在《關于改革完善社會救助制度的意見》中提出積極發展服務類社會救助，要求創新形成“物質+服務”的救助方式，鼓勵通過政府購買服務的形式，為特殊困難群眾提供訪視、照料服務。擴展社會救助服務，轉變社會救助原有的救助方式，是社會發展進步、人民生活水平提高的必然要求。

建立社會救助服務機制，實現全方位的社會救助服務，促進“困難群眾-社會救助服務”的雙向銜接，避免出現服務錯位、服務不足等問題。以“救助+服務”形式橫向構建全方位兜底保障體系，將以社會救助為主的兜底保障方式向生活幫扶、精神慰藉和社會融入等全方位兜底保障領域拓展[9]。擴展社會救助服務主要從以下兩個方面入手。（1）在現金救助和實物救助的基礎上注重救助對象的合理需求，并提供相應的服務。（2）社會救助服務提供精神慰藉、心理服務和生活照料等多方面的救助服務。精神慰藉，對困難群體提供心理服務，可以減緩心理壓力，特別是受新冠肺炎疫情的影響，部分困難群眾出現焦慮、恐慌、不安等現象，提供心理服務可以緩解他們的焦慮。生活照料，失能老人、殘疾人、兒童等特殊群體依靠現金和實物救助是無法解決基本生活問題，所以提供生活照料服務，疫情防控常態化下，困難群眾的服務性救助應得到更多的關注和重視，對因疫情失去親人的家庭及個人提供專項的心理援助服務。

（四）擴大籌資渠道，建立資金可持續機制

社會救助資金的可持續性是社會救助機制發揮兜底保障作用的基礎，建立社會救助資金的可持續機制需要從以下幾個方面入手。

第一，擴大籌資渠道，推進城鄉統籌，注重多主體參與。建立以政府為主，社會組織、慈善機構和企業家等多方共同參與籌資的模式，減輕國家財政壓力。中央一方面可以增加對困難地區的專項財政補貼，另一方面可以提高不同省份之間的風險分擔程度，由中央統籌各省區的財政支出，建立幫扶關系。

第二，鼓勵商業保險公司開發社會救助項目的保險產品。比如疫情救助險，被保險人通過繳納保費，當被保險人因不可抗拒的外來因素影響其正常生活時，由保險公司進行賠付。建立第三方機構，加強對商業保險公司和投保人的監督，約束其保險關系，制約逆向選擇和道德風險的發生。

第三，整合特困人員供養制度、臨時救助制度、受災人員救助制度等，建立由國務院主管、地方政府受托經辦、中央財政承擔主要支出責任的基本生活保障制度，縮小地區差距，提高保障標準，擴大受助面，增強困難群眾的抗風險能力。

第四，在實施社會救助的同時，增強“精準救助、精準施策”，對需要救助的人員進行核實，加強監管。加大對疫情期間騙取套取社會救助金的打擊力度，確保財政花出去的每一分錢都能落到真正需要的人身上。

參考文獻：

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[責任編輯? ?張宇霞]

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