高校財務治理體系和治理能力現代化研究

董宇

黨的十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》更加明確“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務”。在推進國家治理體系和治理能力現代化的這個大背景下，高校的財務治理體系和治理能力現代化也必須緊跟時勢，有所作為，搭建完善的高校財務治理體系。本文就是通過分析高校財務治理體系和治理能力存在的問題，研究和解決問題，形成完善的財務治理體系。

一、高校財務治理結構的問題

（一）高校的法人地位在財務治理方面難以徹底彰顯

按照教育法的規定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，這就明確了高校法人的地位，其作用就是高校擁有了民事權利和民事責任。而我國的高校絕大部分由國家設立，屬于政府機構直接管轄的范圍，學校的校長、書記一般由政府主管部門選派，代表管理學校，為社會培養人才。政府也通過各種手段對學校進行管理。因此，學校雖然是自主辦學，有一定的自主性和獨立性，但在物資采購、經費使用和資源配置等重要經濟活動方面，還是會受到很多政府的規制，履行各種嚴格的程序，有時候影響效率和效果，難以發揮作用。

（二）高校的利益相關者共同治理乏力

高校的利益相關者既有內部的管理者、教師和學生，又有外部的政府、捐資的企業或校友，學生家長和社會公眾等，他們都對財務治理享有各自的權利，但沒有起到充分的作用。一是高校對“統一領導，分集管理”的理解和實施程度各異，對于集權和分權的關系把握不足，難以調動二級單位開展財務工作的積極性，二級單位沒有充分發揮其經濟活力。二是教師和學生對于學校財務治理的參與度不高，與學校的財務治理基本脫節，也不關心學校的財務狀況，雖每年都有預決算的公開，但基本沒有師生查看分析，大家都沒有共同行使自己財務治理的權利的意識。三是捐資的企業和社會公眾基本不關注學校的實際運營情況，沒有充分發揮監督的作用。

（三）高校的治理體系不完善

高校執行的是“黨委領導下的校長負責制”，但是財務治理決策的機構職權不夠明晰，缺乏專業性。工作機構和職責的分配五花八門，比較隨意，容易出現物資采購、資產管理和資金分配使用等職責劃分不清，多頭管理，相互推諉的現象。

二、高校財務治理能力的問題

（一）預算管理體制機制不夠完善

目前來看，高?；窘⒘祟A算編制體系，財政預算和學校校內預算也逐步趨同，慢慢解決了“兩張皮”的問題，按照制度能夠公開信息。但是，我們發現，預算管理不斷優化的情形下，仍然存在一些深層次的問題需要我們關注，一是學校對資金支出的控制力弱，一些剛性支出無法削減，收支難以平衡;二是預算發布比較晚，從上一年7月開始編制財政預算，一直到當年3月才完成，之前一直處于無預算，按上年常規執行的狀態;三是各部門單位對財務預算缺乏必要的了解，編制人員沒有全程參與學校戰略管理，財務最后的數據可能與實際不符合;四是項目評審招標的周期長，有時候當年度未能迅速完成，更別說支付額度。

（二）成本核算規則難以執行

2019年開始實行政府會計制度，其一個主要作用是采用權責發生制進行成本核算。在會計核算方面已經提取固定資產折舊費和無形資產攤銷費等，但是由于成本核算需要精細化管理，基本沒有實施各部門、各單位、各專業的成本全面核算，沒有對各共有的費用進行歸集和攤銷，僅僅是按照制度進行會計分錄計量。

（三）績效管理只在形式，缺乏實質

政府一直致力于推動“績效引領”，每年都要報送績效目標，完成項目后還要報送績效評價情況，對績效管理的重視顯而易見。但是，在實際的操作中，學校普遍存在應付的問題，績效的目標與實際情況不吻合，績效自評也是流于形式，未形成閉環管理。資金使用的執行沒有圍繞績效來開展，沒有通過績效管理來提升財務治理能力。

（四）信息化建設未形成互聯互通

高校對信息化建設越來越重視，都努力將財務系統納入“智慧校園”的范疇，但是到目前為止，還是只有少部分學校能將財務系統與校內其他部門的信息系統實現互聯互通，大部分學校還存在“信息孤島”的問題，資產管理、科研管理、教務管理、后勤管理和財務管理未形成協同機制。

三、優化財務治理結構體系的措施（一）形成財務治理理念

多年以來，財務管理的概念深入人心，但大家對財務治理的理念比較模糊，甚至不懂財務管理和財務治理的區別，因此，要促進財務治理現代化，形成財務治理的觀念非常重要。學校從校領導到中層干部到普通管理人員，都需要轉變思想觀念，一是樹立財務全局觀，把握學校發展戰略，讓財務治理服務于學校大的縱橫發展;二是樹立績效管理觀念，克服應付的心理狀態，將財務決策、執行和監督都圍繞著績效來開展;三是樹立精細化管理思維，要用成本來衡量辦學效果。

（二）優化財務治理組織結構

高校財務治理的組織結構，需要綜合考慮內部的管理者、教師和學生，外部的政府、捐資的企業、學生家長和社會公眾等，體現多元主體的治理過程，滿足各利益相關者的綜合訴求，最終保證決策、執行和監督的科學有效。

一是加強黨委全面領導，把握全局，體現的是財務治理的決策權。學校是政府領導的事業單位，實行的是“黨委領導下的校長負責制”，高校黨委對財務全面領導，執行黨和國家的方針政策，把握上級教育部門的整體戰略規劃，決定學校改革發展的重大經濟事項，選好用好管理層，特別是財務部門負責人，建立財務決策和議事的規則，設立內控委員會、預算委員會、資產管理委員會等專業咨詢機構，為學校的財經工作提供專業有效的意見和建議，提高財務決策的科學性和透明性。

二是落實校長負責制，合理配置資源，依法科學理財，體現的是財務治理的執行權。學校要形成“統一領導”和“分級管理”的管理體制，實現自上而下規范管理和自下而上積極反饋的財務運行流程。首先，充分發揮校長作為學校法人的重要作用，在黨委領導下全面負責財務工作，擬訂財務戰略規劃，組織實施重大經濟事項，加強國有資產管理，建立強有力的財務機構和隊伍。其次，充分發揮財務機構專業的財務管理職能，處理好財務日常工作，對外加強與財政、稅務、審計和銀行等的關系，對內善于聯系學校其他業務處室，促進財經工作健康有序開展。最后，構建多層次的財經管理經濟體系，確立各部門、單位的經濟負責人，將財經工作的責任層層落實到二級單位，形成自上而下一級管好一級的模式，并建立經濟責任辦法，獎罰并舉，對經濟管理有效的部門單位進行獎勵，對管理不善造成損失的部門單位進行懲罰。

三是建立教代會、紀委監察、審計乃至學生代表會等多元聯動的監督體系，發揮利益相關者的監督作用，防范財經風險，保護國有資產安全完整，體現的是財務治理的監督權。首先，充分發揮教代會的監督作用，激發廣大教職工間接管理學校的積極性，主張其管理學校的權利。其次，充分發揮紀委監察和審計的監督作用，加強對學校所有經濟活動的監察、審計，找準經濟活動的風險和問題，積極探索專業的監督方案。最后，還要發揮學生的監督作用，適時召開學生座談會，傾聽學生對學校管理的意見和建議，從中窺探資金的使用是否保障了學生的利益，是否滿足了學生的學習需求，是否提升了學校的教學和生活環境。

四、優化財務治理能力的措施

（一）強化預算功能，加強預算的編制和執行

財務預算在財權配置中起主導作用，是財務治理的重要組成部分。財務預算要科學預測年度所有財務收支，發揮規范合理配置經濟資源的重要作用，應從以下多個方面來解決其存在的問題。首先是需要上級財政解決的問題，學校只能通過向上級反映問題來尋求上級的支持，反饋應盡早做好預算安排，提早下達財政預算，最好是能做三年規劃，以便學校提前做好項目庫建設、項目評審和招標工作。其次是加強學校預算控制力，從黨委到校長到預算委員會向各部門單位施加壓力，盡己所能節約支出，響應政府“過緊日子”的號召，避免赤字預算的情況。再次是加強組織業務部門學習，讓部門編制人員不僅深入掌握預算編制的原則和方法，也理解學校的整體發展規劃，做細做實財務預算。最后，要嚴格執行剛性預算，充分發揮預算應有的管理和資源配置功能，保證預算的約束力，不隨意突破預算，保證預算執行效果。

（二）逐步采用成本計量方式

學校應該充分了解政府會計制度實施的目的，盡快掌握權責發生制的精髓，不再僅僅停留在會計分錄的計量，而是能夠全面開展成本核算，核算各二級學院的收入，將成本科學合理分攤到各學院、各專業，朝成本精細化管理方向努力，最后達到通過分析收支合理安排專業及學生規模，優化學科和專業的目的，讓學校的治理也反映出效率和效果。

（三）合理制定績效目標，發揮績效管理的作用

在進行預算編制時，應該科學細化績效目標，將績效目標作為預算申報的前置條件，保證績效能夠實施和考核。2021年7月，廣東省財政廳專門做了績效目標培訓，明確績效目標是全面實施預算績效管理的抓手，要求編制預算時要從微觀向宏觀拓展，從產出向效益傾斜，目標審核與項目審核需融合，目標設置與職能、規劃銜接，同時第一次明確提出對績效目標質量進行考核。這對績效目標的設定提出了很高的要求，不再是形式上選取幾個績效目標填寫，而是真正地圍繞中心工作，認真思考人才培養、科學研究和社會服務等具體業務，制定出切實可行的目標任務，在工作中能夠圍繞這個方向而努力，在工作完成后能夠用當初的指標來衡量效率和效果。學校的預算委員會能夠按照學校的發展規劃、專業評估來對績效目標綜合考核，將年度資金按輕重緩急分配到各相關項目之中。

學校應該強化績效目標編審，加大對重大支出政策的預期績效研判，增強成本意識，認真核算教育培養成本，論證項目必要性、可行性、經濟性和科學性，做實項目績效目標，實行財政資金績效目標申報全覆蓋，全面反映財政投入的產出、效益和滿意度，績效目標審核不通過的項目不能編入預算，嚴格落實預算安排與項目入庫、績效評價結果、審計意見、執行進度等“四掛鉤”機制。將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，提高資金使用績效。

（四）搭建智慧財務平臺

財務的信息化建設不能僅僅停留在財務部門自身的核算系統、預算系統、收費系統等主要系統的整合，而是要與其他職能部門聯合起來，將各職能部門的業務進行統籌，形成一個完整閉合的流程。財務系統、人事系統、教務系統、采購系統、資產管理系統、學生系統等搭建成智慧財務平臺（圖1），建立資源信息共享，發揮協同效應，提升學校財務信息化水平。在這個綜合平臺下形成大數據環境，建設完善的數據庫，將傳統的會計憑證信息與管理會計，相融合用于學校管理的方方面面。

這個智慧財務平臺包括服務門戶層、決策層、財務管理層和平臺層四個層面，其中服務門戶層包含財務手機移動服務中心和財務網上自助服務中心，主要服務于廣大教職員工，決策層包括報表發布、執行分析、績效評價、決策支持和風險防控，主要服務于財務處長及學校領導等高層管理人員，財務管理層包括預算管理系統、會計核算系統、薪酬個稅系統和繳費易系統，主要服務于一般的財務工作人員，平臺層包括統一基礎資料、信息發布管理、權限管理、第三方接口和后臺服務管理等，這四個層次還要跟人事系統、銀行、科研系統、資產系統和教務系統等相連接，實現數據的相互交融，達到業財融合的目標。

財務治理體系和治理能力現代化建設是一個循序漸進，不斷完善的過程，不能一蹴而就，我們既要向政府申請政策和經費等支持，也要從自身出發，正視高校財務治理存在的問題，不斷探尋解決問題的辦法，為財務治理現代化鋪平道路，積極推動高校內涵發展。

參考文獻：

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責任編輯 朱守鋰

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