淺析中國區域創新政策的措施與效用

葉世杰

關鍵詞：中國區域;創新政策;創新型城市試點;創新水平

中圖分類號：F12 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）06-0142-04

引言

創新是引領中國經濟健康持續發展的關鍵因素，中國的創新經過幾十年不斷的發展，在眾多領域取得了令世界矚目的輝煌成績。黨的十八大以來，“建設世界科技強國”這一議題再次被社會各界所關注，從“科教興國戰略”到“創新驅動發展戰略”，創新發展在實現中華民族偉大復興的過程中所起的作用越發重要。

中國特有的社會主義國情決定了政府在推動創新發展過程中所扮演的重要角色，中央及各級地方政府通過制定一系列創新政策推動創新發展。相關數據統計顯示，20世紀以來，中國的科研投入和創新融資增速均位于世界前列。“第十三個五年規劃”文件中明確指出，到2020年中國的科研投入要達到GDP的2.5%，政府對創新發展的支持力度在逐年加大。

20世紀90年代末學術界提出了“區域創新體系”這一全新概念，充分利用區域創新比較優勢提升區域創新能力已成為各國關注的焦點問題。城市作為創新的重要載體，不僅是創新資源的聚集地，也是創新產出和應用的重要基地，因此充分挖掘城市創新潛力，建設具有強大帶動力的創新型城市，成為中國推進創新驅動戰略的重要抓手[1]。為了探索城市在區域創新體系中的作用，中國于2008年將深圳市列為第一批創新型試點城市，隨后陸續在不同城市推廣該試點政策，截至2018年，創新型試點城市已增加至78個。

創新型城市試點政策作為新世紀中國區域創新政策的重要方針之一，從試點到全國推廣歷時十幾載，試點政策是否推動了區域創新能力的提升。為此，本文通過梳理中國創新發展現況和創新型城市試點政策的相關文獻，了解創新政策對中國創新發展的效用機理，以期為創新政策的評級指標提供理論依據和實踐方向。

一、創新型城市試點政策的內涵和文件解讀

科技部印發的《關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見》指出，為繼續貫徹落實科學發展觀，加快落實提高自主創新能力，充分發揮城市在推進自主創新、加快經濟發展方式轉變中的核心帶動作用，在已有的試點基礎上推廣創新型城市建設。

文件中提出了創新型城市建設的八大主要任務，分別是確立城市創新發展戰略、加快經濟發展方式轉變、促進經濟社會協調可持續發展、大力增強企業自主創新能力、加強創新人才培養和創新基地建設、加強創新服務體系建設、營造激勵創新的良好環境和推進體制改革和管理創新，八大任務涵蓋了創新建設綱領到創新發展舉措各級層面。

創新型城市試點政策是新世紀區域創新政策的重要組成部分，同時創新型城市建設也是中央與地方創新協同互動的重要舉措之一，那么實際中試點城市的創新發展是否達到了預期的目標？試點城市的創新發展水平是否得到了有效的提升？為了解決這一系列問題，本文從試點政策文件出發，收集整合相應的創新發展文獻和數據，為政府進一步總結試點政策經驗提供理論基礎與實踐基礎。

二、創新型城市試點政策文獻綜述

創新型城市建設是一個由淺入深、逐漸推開的探索式發展過程，同時也是政府參與區域創新發展的一次重要嘗試。已有文獻對此類政府參與型的創新活動做了相應的分析，本文從兩個層面進行文獻的整合分析，一是政策結果層面，包括創新產出成果、創新水平等;二是政策傳到層面，包括政策補貼、創業環境和人才引進等。

已有研究表明，政府創新政策有利于區域創新水平的提升：微觀視角的研究發現，創新政策通過設立創新補貼資金提升了企業創新支出規模，企業創新活力的釋放進一步推動企業專利申請量和授權數量的大幅度增長，企業申請專利的數量和政府的創新補貼呈顯著正相關聯[2]。從以產業政策為代表的中觀視角來看，試點政策積極推動了產業活動創新發展，產業政策的資助顯著提高了企業的專利申請授權量[3]，并且對非國有性質的企業提升作用更為顯著。除此之外，試點城市實施的大量產業政策給本地企業帶來了利好信號[4]，有助于緩解企業面臨的融資約束進而降低企業創新成本，因此有助于城市創新水平提升。從宏觀層面上看，政府創新試點政策有利于促進區域創新效率提升[5]，并且要求試點政策需要在持續性方面緊跟環境變化而改變。除此之外，創新政策的實施極大地改善了區域創新環境，直接或間接降低了企業的創新成本[6]。另外，創新政策大大加速了區域產學研體系的形成與發展[7]，區域創新體系的形成進一步推動了創新數量的激增。政府主導的創新政策在推動創新產出的同時，也帶動了創新效率的提高，增強了區域創新競爭力。

創新補貼是政府推進城市創新的重要手段之一，創新補貼通過減免專利在申請授權過程中的一些中間費用降低了企業創新成本、成本的獎勵間接促進了企業創新的熱情，在一定程度上能提高申請的專利質量[8];除此之外，創新補貼通過完善知識產權保護制度建設、優化社會創新資源配置等手段也有效促進了區域創新水平的提升。

創新型試點政策中重點指出“加強創新人才培養和創新基地建設”這一建設方針，在推進創新型城市建設的過程中著力扶持創新性人才和團隊，通過營造一個開放友好的創業環境促進創新的良性發展。已有研究表明，試點地區的創業對于創新的發展具有重要的推動作用。試點政策通過設立創業科研基金、構建大眾創業平臺、立法保護知識產權等措施有效推動了一批新型中小企業的興起[9]，并且新誕生的企業很大程度上隸屬于高科技行業，試點政策在提升創業水平的同時很好地兼顧了創新的發展。從政策重點扶持的主體來看，試點政策通過直接的扶持有效促進了高校、研究所和企業這三類主體的創業發展[10]，并間接影響創新創業的績效。從某種程度上而言，試點政策通過創業激勵間接促進了城市創新水平的發展。

試點政策文件中明確指出，“創新型城市試點工作應深入落實人才強國戰略，不斷促進人才的有序流動。”因此，創新型城市試點可能會通過人才引進對技術創新帶來重要影響。已有研究也表明，城市的人才引進政策對區域創新發展具有重要的推動作用。如王輝耀研究發現，人才引進通過拓寬創新資源和完善創新就業競爭機制等產生一大批標志性原始創新，解決了一部分行業創新瓶頸問題，進而推動了區域創新的健康持續發展[11]。通過人才引進提升了區域創新能力并縮小了與國際前沿技術領域的差距，區域創新能力的提升間接推動了區域經濟發展和產業結構升級[12]。此外，試點政策通過人才引進逐漸形成新的比較優勢，人才引進的外部性也有利于區域創新的健康可持續發展。

三、模型設計和實證回歸

（一）模型設計

除了上述的理論分析，本文還通過引入實證模型來進一步闡述創新型城市試點政策的效用與措施。由于“創新型試點城市”具有逐步實施、分批推廣的特征，這賦予了創新型城市試點政策“準自然實驗”的性質。再者創新型城市試點政策的推廣是分批次進行的，用傳統的雙重差分模型會損失政策的時效性。此外，為了充分利用試點城市在時間和區域兩個層面上的差異特征，本文借鑒前人的做法，使用多期雙重差分法進行處理，具體如模型（1）所示。

在變量選取上，被解釋變量為創新型城市的創新發展，為了消除“唯創新數量”結果導致的偏差，本文選用寇宗來[13]發布的《中國城市和產業創新力報告2017》中的城市創新值數，以此表征城市創新發展水平。

本文的核心解釋變量為創新型城市試點政策，用虛擬變量進行賦值：試點城市在推廣政策的當年及以后年份取值為1，其余取值為0。

控制變量方面參考李政[1]的做法，本文設定以下控制變量，分別有：外商直接投資水平用地區外商直接投資總額與地區生產總值之比代替，其中外商直接投資的計量單位按照《中國統計年鑒》中的人民幣對美元匯率進行換算;人力資本水平基于數據的可獲得性，用地區高校在校學生人數和地區年末總人口之比代替;產業結構水平用地區二、三產業產值比上地區生產總值替換;金融發展水平用地區年末存貸款總額比上地區生產總值表示;城市化水平用地區市轄區人口比上全市人口測得。

此外，考慮到樣本和數據的可獲得性，本文最終選取了2003—2016年中國266個地級市為樣本，并在此基礎上進行相應的實證回歸。

（二）實證回歸

表1報告了創新型城市試點政策對城市創新水平的影響，根據模型1的結果可知，創新型城市試點政策（test）的系數在1%的水平上顯著為正，初步說明創新型城市試點政策有助于城市創新水平的提升;考慮到城市的創新水平的變化趨勢可能會存在“路徑依賴”的特點，為此模型2加入了時間固定效應，從設置的年份虛擬變量系數來看，城市創新水平的時間虛擬變量系數呈現逐年上升的趨勢，并基本都在1%的水平上顯著為正;為了消除城市個體特征對估計結果造成的偏差，模型3進一步控制了城市個體固定效應，結果顯示，創新型城市試點政策對城市創新水平的促進作用仍然顯著。

除此之外，為了驗證城市創新指數的合理性，本文采用城市人均專利授權數量進行替換進行穩健性檢驗，回歸結果如表2所示。不難看出，在替換了被解釋變量城市創新指數以后，依舊可以得到創新型城市試點政策有助于城市創新水平的提升這一結論。

四、結論與建議

創新對經濟社會發展的支撐引領作用日益凸顯，提高城市的創新水平有助于建設創新型國家。其中，創新型城市試點政策作為創新驅動發展戰略的推廣，同時也是政府推動城市創新、為創新型國家建設提供有效支撐的重要措施。

創新型城市試點政策在促進創新產出的同時有效推動了城市創新水平的提升，這也達到了政策的預期目標。為此，本文建議，在有效系統總結創新型城市試點政策經驗的基礎上，進一步推廣創新型城市試點政策，推動城市創新水平的全面提高。此外，在推廣試點政策的同時應堅持因地制宜、實事求是的基本原則，對于不同城市采取相應的創新扶持政策，提高國家創新體系的靈活性和多樣性;繼續探索不同發展模式的創新發展道路，完善城市創新體系，推動區域創新水平的提升。

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