國土空間規(guī)劃中強化城市保護的有效措施

邵偉民

（單縣行政審批保障中心，山東 單縣 274300）

1 新時期國土空間規(guī)劃概況

國土資源規(guī)劃的目的是預判國土空間發(fā)展前景，應(yīng)對各種發(fā)展趨勢，按照重點功能區(qū)劃的基本建設(shè)，完成我國市場經(jīng)濟體制總體結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，遵循以人民為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。社會經(jīng)濟的發(fā)展改變了人們的工作生活方式，加大了政府部門對區(qū)域的規(guī)劃力度。同時，確立各功能區(qū)的功能定位，根據(jù)具體發(fā)展條件和要求，達到最終調(diào)整國土空間發(fā)展戰(zhàn)略布局的目的。新時代背景下的國土空間規(guī)劃實施應(yīng)遵循以下原則：規(guī)模化發(fā)展趨勢。全國各地有效劃分綠色生態(tài)自然保護區(qū)，貫徹以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，從源頭上扭轉(zhuǎn)綠色生態(tài)環(huán)境惡化的發(fā)展趨勢，實施資源開發(fā)設(shè)計。分類指南。綜合分析各區(qū)域發(fā)展形勢、資源配置結(jié)構(gòu)和重點發(fā)展前景，優(yōu)先選擇結(jié)合基本建設(shè)發(fā)展趨勢和保護總體目標的國土空間管理體系，明確次區(qū)域功能按資源環(huán)境承載能力劃分。各政府部門要凝聚共識，統(tǒng)一國土空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，確保發(fā)展戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃得到有效實施。

2 新時期國土空間規(guī)劃過程中存在的主要問題

2.1 需要完善其支持的法律保護體系

國務(wù)院公布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》后，各項準備工作已經(jīng)進行，取得了許多令人矚目的成就，如太原城市圈的基本建設(shè)、中西部城市圈的培育等。但是，目前的法律法規(guī)并不完善。這一問題的主要癥狀包括土地利用規(guī)劃法律較落后、法律法規(guī)相互矛盾、標準模糊、法律制度不健全。為此，一些市轄區(qū)和監(jiān)管部門對土地資源空間布局的核心理念比較僵化，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的關(guān)鍵思路和措施。例如，在我國現(xiàn)行的《土地管理法》中，關(guān)于土地利用規(guī)劃一章的詳細要求比較模糊，對各個土地空間布局總體規(guī)劃的具體實施過程和相關(guān)要求都沒有明確規(guī)定。從宏觀經(jīng)濟發(fā)展、設(shè)計和基本建設(shè)控制的角度來看，統(tǒng)一、規(guī)范、充分適用的法律體系尚未建立起來。

2.2 計劃執(zhí)行機制不完善

我國國土空間布局的實施體系仍有待進一步完善，主要以督促、規(guī)劃、執(zhí)行的管理模式為主，各地方政府為參與者，公眾參與不夠。由于決策和限制制度參與不足，土地資源空間分布與具體發(fā)展趨勢不相符，容易受客觀因素影響。同時，隨著土地空間布局實施范圍和實施面積的不斷擴大，地市級政府審計范圍不斷擴大，不僅對土地空間布局實施的多樣性產(chǎn)生了負面影響，也本末倒置了核心理念，導致土地空間布局力量薄弱，無法合理融入社會經(jīng)濟的具體發(fā)展趨勢。

2.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)不足

在我國國土空間規(guī)劃編制和實施過程中，存在一些部門職責模糊、職責范圍不明確等現(xiàn)象。雖然每個單位的主要職責不同，但也有一定的局限性。由于缺乏明確的總體規(guī)劃方案，各單位國土空間規(guī)劃無法有效協(xié)調(diào)執(zhí)行，難以從綜合管理和開發(fā)的角度建立國土空間規(guī)劃，導致全國國土空間規(guī)劃工作目標實現(xiàn)困難。

2.4 規(guī)劃理念和內(nèi)容延遲

在我國土地空間布局的初步發(fā)展趨勢中，重點發(fā)展思路和總體規(guī)劃策略促進了市場經(jīng)濟體系的快速發(fā)展和城市土地升級。在新時期國土空間布局環(huán)境下，要注意各功能區(qū)社會服務(wù)和人均收入差距不斷縮小，加強落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分部門規(guī)劃的核心理念和內(nèi)容相對陳舊，資源布局結(jié)構(gòu)不夠合理，對民生工程缺乏關(guān)注，在最終確定的土地資源空間布局中，還需提高實際實施意見的可執(zhí)行性和可行性[1]。

3 土地空間規(guī)劃功能定位分析

3.1 整體定位

實際上，國土空間規(guī)劃是指以我國土地資源的開發(fā)、保護和管理為主要內(nèi)容，結(jié)合實際開展的各類活動。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)實際需要，將社會發(fā)展、環(huán)境保護等內(nèi)容有效結(jié)合起來，使各項工作有條不紊地開展。國土空間規(guī)劃的總體定位要立足實際，充分發(fā)揮具體發(fā)展過程的獨特戰(zhàn)略特征。結(jié)合實際情況可以看出，在實踐中，應(yīng)針對與土地和空間開發(fā)利用相關(guān)的不同類型的行動，提供與所要開展的不同活動相對應(yīng)的指導意見。例如，現(xiàn)階段通過的《國土空間規(guī)劃綱要》就明確提出了總體戰(zhàn)略的重要性和發(fā)展主要功能區(qū)的重要性。在發(fā)展過程中，要結(jié)合實際，積極制定有針對性的對策，以土地資源實際環(huán)境為支撐。在此基礎(chǔ)上，既要確保國土空間的開發(fā)、保護和治理能夠同時進行，又要促進國土空間規(guī)劃定位的真正有效實施及其在各個環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。這表明，新時代背景下中國的國土資源總體規(guī)劃與其他國家有著明顯的相似之處，對國土資源的開發(fā)和保護具有非常重要的影響和作用。

3.2 主要特點

土地空間布局實際上是指我國在新時代特征下的總體規(guī)劃。在陸地空間布局的實際發(fā)展趨勢中，最終目標是構(gòu)建不同層次，完成全球旅游的陸地空間劃分管理體系，并完成各類型之間并列的第一階段，進而完成空間布局管理系統(tǒng)的多層次、多分類、多類別的科學規(guī)范建設(shè)和應(yīng)用[2]。在空間布局的具體實施過程中，重點是“統(tǒng)一基本圖、統(tǒng)一基本數(shù)字、統(tǒng)一成果”，在設(shè)定重點總體目標時，重點是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一應(yīng)用運行、綜合運行”。事實上，要做好國土空間布局的加強和新規(guī)的整合，需要確保對各項總體規(guī)劃進行合理、正確的引導和控制。在日常生活中，要立足具體，積極采取有針對性的對策，對與土地資源相關(guān)的關(guān)鍵功能進行合理地分析，完成土地空間布局在實際運行中的作用的市場定位。明確其自身土地資源利用、合理布局城鎮(zhèn)化建設(shè)等的關(guān)鍵作用。同時，這一作用的功效和使用價值體現(xiàn)在具體應(yīng)用的全過程中。實際制定國土空間布局要納入的具體內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：一是發(fā)展戰(zhàn)略的制定和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，必須統(tǒng)籌國土空間布局，妥善處理各種問題。二是改善和完善日常生活中的室內(nèi)空間布局，要科學規(guī)范地維護、開發(fā)和設(shè)計，利用縣市版圖，同時完成綜合規(guī)劃。并對整個布局進行總體規(guī)劃，最終確定空間形態(tài)。

4 城市保護工程實施中存在的問題和不足

4.1 缺乏統(tǒng)一的城市建筑結(jié)構(gòu)

由于城市建設(shè)和發(fā)展過程中缺乏平衡，這種情況逐漸成為阻礙城市發(fā)展的一大難題。在開展同樣的城市規(guī)劃建設(shè)工作的同時，城市缺乏有效的保護，新舊城區(qū)建設(shè)過程也相應(yīng)缺乏創(chuàng)新。以單縣為例，通過對發(fā)展階段城市實際情況的分析，新城區(qū)和老城區(qū)的建筑不僅分布較為混雜，而且傳統(tǒng)建筑數(shù)量逐漸減少，城市保護亟待加強。

4.2 缺乏全面的保護計劃

在傳統(tǒng)城市發(fā)展過程中，以城市功能和建設(shè)規(guī)模作為規(guī)劃的核心內(nèi)容，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路規(guī)劃和活動場地管理，取得了較好的發(fā)展成果。在現(xiàn)代城市發(fā)展過程中，公路交通和基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋已逐步成為實現(xiàn)規(guī)劃的重要途徑，但由于設(shè)計工作重心逐漸向道路和活動場地建設(shè)轉(zhuǎn)移，缺乏全面的總體規(guī)劃作為此項工作實施前的基本保障，故而城市發(fā)展建設(shè)缺乏明確性。同時隨著建設(shè)工作的開展，逐漸出現(xiàn)重建設(shè)、輕保護等問題，導致城市規(guī)劃作用難以有效發(fā)揮[3]。

5 國家空間規(guī)劃中的城市保護策略分析

5.1 明確工作

城市空間規(guī)劃涉及不同的部門和人員，必須根據(jù)各自的職能范圍控制和協(xié)調(diào)每項工作。做好城市指標約束和規(guī)劃，同時準確了解城市總體規(guī)劃和環(huán)境功能。例如，在環(huán)境功能區(qū)劃分中，要加強與城市環(huán)境部門的聯(lián)系和溝通，確保環(huán)境功能區(qū)劃分的科學合理，防止劃分錯誤。同時，其他計劃的功能和內(nèi)容重疊，造成一定的管控邏輯問題。對于管控邏輯問題，工作人員應(yīng)更加重視，并根據(jù)實際情況提供有效的解決措施。

5.2 加強投入力度

1.國家應(yīng)加大對城市國土空間規(guī)劃的投入，包括加大人力資源投入和加強財力投入。只有通過人力、財力、物力的保障，才能保證在編制城市國土空間規(guī)劃時，不因投入不足而影響工作質(zhì)量和工作效率。

2.每個城市應(yīng)設(shè)立一個較為專業(yè)的國土空間規(guī)劃部門，該部門的每位員工都應(yīng)具有較強的工作和專業(yè)能力。明確實際工作內(nèi)容和工作職責，使所有工作都能由專業(yè)人員完成。此外，有關(guān)部門要能夠提前識別和了解城市發(fā)展的實際情況和政策情況，以保障后續(xù)規(guī)劃工作順利開展。

5.3 強化城市生態(tài)環(huán)境保護意識

積極推動環(huán)保理念的普及，增強“綠水青山就是金山銀山”意識，具體實施措施包括：政府增強人們的環(huán)保意識，幫助人們樹立環(huán)保觀念采取多種行動。同時，積極傳播生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)知識，讓所有居民都能獲得環(huán)保知識，認識到生態(tài)保護的重要性，增強日常生活中的環(huán)保意識。

5.4 做好環(huán)保規(guī)劃

在城市規(guī)劃建設(shè)中，環(huán)境保護規(guī)劃主要是按規(guī)劃進行。環(huán)境保護規(guī)劃要求研究人員了解整個城市的地理位置、水文氣象和生態(tài)環(huán)境，并根據(jù)當前情況針對具體問題制定合理的規(guī)劃。根據(jù)城市規(guī)劃，在城市的下游和下風向選擇合適的地點建設(shè)垃圾處理廠、污水處理廠等。對排放污染物的企業(yè)要經(jīng)常進行監(jiān)督檢查，防止環(huán)境污染等問題再次發(fā)生[4]。

5.5 突出城市特色

分析當前階段城市在開展保護工作過程中的實際發(fā)展情況，提高城市建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量，推動城市逐步向現(xiàn)代化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型。城市建設(shè)要突出當前發(fā)展階段的獨特性。一個城市的特色文化除了受歷史的影響外，還受到外界因素的干擾，因此需要通過合理規(guī)劃，形成相應(yīng)的城市特色。此外，通過對“城市性格”的深入分析，綜合考慮人、自然、歷史三個視角，利用三種刻畫優(yōu)勢，加大對城市的保護力度。

此外，在推進城市保護工程的過程中，要不影響城市特色，減少單一規(guī)模和形式的出現(xiàn)，制定個性化的規(guī)劃和設(shè)計措施，促進城市的各項發(fā)展。例如，單縣要充分利用浮龍湖得天獨厚的資源優(yōu)勢，在保護好城市水源地的同時，以生態(tài)和景觀功能為載體，積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。讓生態(tài)旅游成為單縣的個性化特征，成為單縣的名片。

5.6 尊重城市的歷史文化

歷史文化是保障城市發(fā)展和創(chuàng)新過程中的重要資源，在推進城市保護工程的過程中要重視歷史文化資源，高度重視歷史文化保護措施，并提出對應(yīng)的建設(shè)和保護措施，以充分發(fā)揮歷史文化保護措施的效果。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，需要長期積累歷史信息，壓縮成具有特色的城市歷史文明。城市長期發(fā)展的文化資源的真正價值，將有助于為國土規(guī)劃和準備打下堅實的基礎(chǔ)。此外，要積極構(gòu)建健全的城市文化保護機制，化解城市發(fā)展過程中的危機，以有效的保護機制，加強對城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的保護，實現(xiàn)城市建設(shè)的綜合考慮，推進經(jīng)濟建設(shè)，推進發(fā)展進程。此外，在土地規(guī)劃項目實施過程中，要加強對城市歷史文化資源的保護，使國土空間規(guī)劃順利推進。以單縣為例，其國土空間規(guī)劃要保護好“百獅坊”“百壽坊”等重點文物和其他特色建筑，要留得住鄉(xiāng)愁、留得住記憶，真正彰顯千年古縣的人文魅力。

5.7 重視生態(tài)文明建設(shè)

開展城市空間管理工作，要堅持綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)環(huán)境資源的合理利用。整體發(fā)展觀，在實際發(fā)展過程中清晰地描繪社會、經(jīng)濟、文化之間的關(guān)系，進而打造宜居城市。逐步化解長短期利益的矛盾和沖突，需要采取長效發(fā)展機制，在建立生態(tài)文明發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，加強生態(tài)文明建設(shè)和城市保護。此外，要樹立統(tǒng)籌發(fā)展理念，在規(guī)劃過程中嚴格遵守國土空間原則和規(guī)定，確立優(yōu)化發(fā)展的總體布局，確保生態(tài)文明建設(shè)的有效實施。通過城市環(huán)境的系統(tǒng)修復，實現(xiàn)環(huán)境問題的綜合治理，在良性循環(huán)的基礎(chǔ)上加大城市建設(shè)的保障力度。另外，由于城市資源的限制，在實施國土空間規(guī)劃和開發(fā)項目的過程中，必須保證規(guī)劃方案的科學有效性，在城市發(fā)展階段，需要做好環(huán)境保護等工作，并以此為基礎(chǔ)進行環(huán)境保護推廣，進而維護生態(tài)文明，保護城市環(huán)境。

6 結(jié)語

在城市國土空間規(guī)劃實施過程中，對相關(guān)行政管理部門提出了更高的要求，為滿足要求，需要促進各部門之間的順暢溝通和交流。通過促進土地資源的合理開發(fā)，提高土地資源的綜合利用率。國土空間規(guī)劃體系在建設(shè)過程中具有實用性、系統(tǒng)性的特點，逐漸成為現(xiàn)階段特色社會主義發(fā)展的主要目標。在實施城市管理的過程中，要以國家空間規(guī)劃等方面為基本方針，通過加強兩者的銜接，有效滿足現(xiàn)代城市的建設(shè)需要，并能起到引領(lǐng)作用，為城市創(chuàng)新建設(shè)奠定基礎(chǔ)。