深化重大政策措施落實情況跟蹤審計研究探析

何永民 沈陽工程學院財務處

經濟社會高速發展的背景下，由于龐大的人口基數與地區間差異，以及風云變幻的國際國內形勢，我國的宏觀調控堅持供給側改革的政策導向下，基于長期的觀察、研究與試點，推出了眾多利于我國發展的重大政策措施，這些措施涉及民生就業、公共衛生安全、疫情防控、企業發展和科技創新等社會熱點問題，但這些政策與措施如何切實解決當今中國社會的結構性問題，切實改善國內環境下各方面發展存在的問題，離不開政策的有效落實，審計監督機制的引入是國家為保障政策落實并評價政策落實情況的有效手段，分析政策落實的效率與程度，查明政策落實過程中存在的瓶頸，對更加準確地了解我國社會各階層真實情況，切實實現社會共同發展與共同富裕，實現第二個百年目標具有十分重要的現實意義。

一、重大政策措施落實情況跟蹤審計現狀

根據財政部與審計署所發的聯合公告，根據《中華人民共和國審計法》《國務院關于加強審計工作的意見》等法律法規與政策，我國順利完成了2020年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計，根據季度整理并發布了2020年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計報告。

報告顯示，2020年第一季度國家重大政策措施的重點聚焦于全面脫貧與鄉村振興，由于受到突如其來的新冠肺炎疫情影響，國家迅速部署了全面疫情防控并著手穩定經濟社會發展。

2020年第一季度，審計署進行了覆蓋全國31個省級單位，并包含新疆生產建設兵團，對于部門的審計設計了35個中央部門，金融機構的審計覆蓋了全國15家大型金融機構，此外還包括了51家各行業央企，審計力度之大，覆蓋范圍之廣證明了近些年來我國對重大政策落實與跟蹤審計的重視程度逐年提升。由于疫情的影響，我國社會生產大范圍停滯、人民的生產生活到很大的影響，在這樣的大背景下，黨中央依然按照預期計劃落實并加大對于“六穩”“六保”、基層“三保”工作的力度，我國為實現供給側改革，深化“放管服”改革，改善我國營商環境已經連續五年執行減稅政策，2020年進一步提高了減稅力度，并著重落實清理拖欠民營企業中小企業賬款。同時，2020年還是我國脫貧攻堅的決勝之年，黨中央領導下的各級政府對脫貧攻堅、鄉村振興、污染防治等方面進行了嚴格的政策落實與審計，并加強問題整改。

第二季度我國疫情形勢逐步緩和，全面脫貧穩步落實并進入最后的攻堅時期，企業的制造生產逐步恢復，經濟下行趨勢得以遏制，但在這樣的形勢下仍有大批中小型企業以及個人創業者受到疫情的強烈沖擊，針對這一情況，國家為穩固經濟形勢繼續將政策重點與審計重點重點投放在營造良好營商環境政策落實與鄉村振興政策落實。改變營商環境是我國經濟高質量可持續發展的基礎，但在連續的審計過程中，一些地區存在應減免未減免費用、違規收費、轉嫁費用等問題，涉及金額高達1475.15萬元，針對新冠肺炎疫情對于小微企業造成嚴重沖擊的情況下，部分省份的事業單位仍存在減免不及時與欠款等現象，與中央政策完全相悖，應該被迅速整改；對于“放管服”政策的落實審計，主要發現的問題包括線上審批服務不到位、流程不簡明、手續無法提交或重復提交等，一方面是信息系統軟件方面的缺陷，而另一方面包括對于線上服務的不重視、設計階段功能的缺乏與維護不及時等人為問題；鄉村振興政策的落實方面，第二季度的審計進行廣泛采用，目標地區涉及8省198個縣級單位，重點審計對象包括高標準農田建設、農村人口居住環境與扶貧產業發展等問題，重點發現了財政、醫療、衛生、污水治理、農民工就業與創業等相關制度落實不到位。

第三季度中，審計署抽查了980個單位，涉及資金1585.2億元，還對以往審計查出問題整改情況進行了檢查。在脫貧攻堅向鄉村振興轉型的關鍵時期，中央審計署重點關注了脫貧政策的落實與脫貧產業的建立等問題，對農業地區普遍涉及的畜牧業、養殖業產品冷鏈與糧食作物產品產量與儲存等方面進行了重點審計，并對脫貧地區的鄉村振興政策執行情況進行審計，審計目標包含鄉村道路、衛生廁所、污水治理和鄉村醫療等多領域問題，審計結果表明審計范圍縮小的同時涉事地區與問題項目與資金的數量也有所改善，重點問題在于經濟落后地區的項目進展緩慢且存在質量不達標的問題，總體政策執行效率低、力度差，15個省的16個縣9717.69萬元惠農補貼和涉農項目資金資產存在閑置、未及時發放、被擠占挪用等問題。在第三季度，審計署加大了有關地區和部門的審計力度，總體執行結果良好，欠款清償達1.32億元，較上一季度提高了17%，追回各類違規貸款、補助、閑置金額達2.2億元，同時這一部分資金重新投入于鄉村振興戰略，包括貧困戶的建檔立卡、一對一幫扶等。

第四季度，我國歷史性地解決了困擾中華民族幾千年來的絕對貧困問題，將民生福祉作為執政最優先事務的黨中央回顧全年政策頒布、落實與審計情況，第四季度，除去前三季度重點關注的方面，我國還重點審計了社會就業、職業教育、實體經濟發展等問題，宏觀調控了社會經濟形勢對于人才需求與人才培養模式，總體來看，各地區各部門積極采取有效措施，推動穩就業、穩投資相關政策措施落地生效，但回顧全年發現，12個省和2個中央部門的34個重大項目存在長期停工、未按期開工或完工等問題，涉及投資額75.66億元，這是對國家資源的極度浪費。審計結果從切實的數據證明了我國在解決當今社會各階層各領域問題所做出的偉大成就，證明了我國執政路線的正確性于連貫性，在未來一段時間中，我國的執政重點、政策重點、審計重點仍然圍繞經濟社會高質量發展、“六穩”“六保”以及鄉村振興等，促進實現全年經濟社會發展目標任務。

二、重大政策措施落實情況跟蹤審計存在的問題與成因

根據上述分析可知，我國的審計重點與審計問題基本穩定在實體經濟發展與中小企業的優惠政策與保護性措施、穩定人才培育與擴大就業、脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接以及環境保護與生態化轉型等重要問題，在總體向好的大形勢下全國仍然存在眾多重點難點問題，問題的發生存在長期性與反復性問題，深度貧困地區的扶貧難度與數量基數龐大的中小微企業的穩定與發展成為2020年我國全年重大措施落實與審計的重點與難點，并合理推斷這一問題還將存在于我國未來幾年的發展進程中。

針對經濟發展、企業營商環境與稅收政策的執行，問題主要聚焦于地區違規收費、違規開展中介服務或轉嫁費用等問題，違規征收應免征的政府性基金和行政事業性收費、違規收取擔保業務咨詢服務費、違規向企業轉嫁應由財政保障的費用如電子政務平臺服務費、施工圖審查費等問題也在小范圍內出現。這些問題的出現與疫情對于我國經濟的影響、地方政府對于中央精神領會不到位、對于服務型政府的定位不明確，政府執行效率低與相關法律法規不健全都有著直接關系。據統計，2020年僅第一季度各級財政已經安排了1100多億元的資金用于疫情防控，各個地方疫情防控的經費是1104.8億元，實際支出是714.3億元。在降稅的大背景下，我國2019年減稅降費的規模超過了2萬億，占GDP的2%，2020年繼續加大減稅力度，總金額達到了2.5萬億元。同時全國稅務部門組織的稅收收入（已扣除出口退稅）為136780億元，同比下降2.6%，一般性支出的增加與整體稅收的減少給各級政府帶來了一定的財政問題，這也是國家明確提出的要政府過“緊日子”，不斷優化支出結構，加大對財力保障困難地區轉移支付力度，而出現問題的地區與部門顯然是對這一精神的領會存在偏差，4個省的23個地區未按規定壓減一般性支出或“三公”經費，這與中央精神是完全相悖的，也是審計與整改所需面要面對的重點問題，我國還存在較為嚴重的拖欠民營企業中小企業賬款的問題，這一問題與部分政府執政方針的錯位有很大關聯，部分地區甚至存在賬目不明晰不準確，將無分歧賬款按有分歧賬款上報或刪除，甚至新增欠款的問題。因此加大對于政府部門的審計，不僅要從運營模式入手，更要從管理模式入手，明確政府各部門間的權責關系的同時，貫徹我國共同富裕的大方針，政府承擔其必要的責任與義務，才能夠更好地執行政府的轉移支付、企業的轉移支付和政府間的轉移支付的落實，切實解決我國市場中主體所面臨的普遍性問題。

就業等社會熱點問題，屬于我國的結構性長期問題，也是我國全面深化改革涉及的重點方面，我國高等教育與人才培育模式存在錯位問題，這于我國改革開放前后高等教育制度與我國經濟基礎適配性差、二十世紀初期教育結構盲目學習歐美發達國家并偏向歐美經濟基礎有一定的關聯，人才外流與部分學科人才就業難的長期問題困擾著我國社會，雖然這一問題隨著近些年我國經濟的高速發展有了很大的改善，但高校的學科安排與培養模式始終無法符合我國對于高端人才的實際需求，教育高度市場化的模式在實踐中存在很大的弊端，大學生就業問題就是一個顯著的問題。此外，我國的職業教育存在很大的滯后性，與此相關的職業教育資金預算安排、撥付使用等不夠合理規范，資金閑置甚至被擠占挪用與職業教育專項資金相關項目進展緩慢，績效目標完成效果不佳等問題影響著我國高質量發展與快速發展所需要的基本支撐與基本動力。

針對全面脫貧、鄉村振興以及二者的有效銜接，據統計我國“十三五”期間共有5575萬農村人口實現脫貧，根據第七次人口普查數據我國現有鄉村人口為50979萬人，占36.11%，此外還包括城鎮人口，也就是說鄉村振興戰略將涉及并惠及全國將近半數的人口，實現鄉村振興是一個長期的、系統的復雜過程。現階段鄉村振興以高質量農業產業作為主要手段，農產品倉儲保鮮冷鏈設施、糧食產后服務、高標準農田、人居環境整治和農村道路建設等問題是鄉村振興領域政策落實與審計的重點對象，保障鄉村規模，提高鄉村人口生活質量與先進收入能力，補齊“三農”領域突出短板是鄉村振興的主要目的，但在鄉村振興的初期階段，基礎設施建設就存在很大部分的欠缺。其具體情況根據審計結果的數據分析發現，問題主要聚焦在畜牧業、養殖業農副產品的冷鏈儲藏與運輸基礎設施建設不到位或存在質量問題，糧食安全問題始終無法形成制度性安排，對于涉及面積廣、涉及金額大、設計項目雜以及設計人口多的項目諸如農村廁所改造、生活污水治理、有機肥與生物肥問題的治理落實進程緩慢，15個省的16個縣9717.69萬元惠農補貼和涉農項目資金資產存在閑置、未及時發放、被擠占挪用等問題。這些問題與社會發展階段有一定的關系，但很大程度受限于基層落實的投入力度。

三、重大政策措施落實情況跟蹤審計的優化措施與創新方案

上述分析重點敘述了重大政策措施落實情況跟蹤審計現狀與審計結果，簡要描述了我國各領域存在的問題與一般性的成因，但從跟蹤審計本身來說，其制度與模式也將切實影響著我國重大政策措施落實的情況，這是由于審計作為國家宏觀調控的反饋信息來源，相當于國家的眼睛、耳朵與雙手，如何提高重大政策措施落實情況跟蹤審計的力度與效果，實現政策提出、落實、審計、修正的正向循環，推動我國社會高質量平穩發展，是審計工作最重要的價值導向。

（一）審計質量是跟蹤審計功能的評價重點

跟蹤審計是一種全程審計，即審計過程涉及事前預防、事中控制與事后審計全過程，同時跟蹤審計需要深入調查，需要動態審計與靜態審計、現場審計與遠程審計等多種方式并行執行，以切實查明目標地區、部門或項目的資金運營情況。在重大政策措施落實情況審計中引入跟蹤審計，是我國基于實際需求、技術手段與預期目標的綜合結果，是我國基本國力的體現也是揭示政策措施貫徹落實中存在的突出問題、總結改革發展中的創新舉措和取得的成效的重要方法。在明確了審計目標、審計對象與審計價值導向后，審計質量的評價就變得較為明晰。跟蹤審計要貫徹全面審計、突出重點的原則，以確保數據真實性作為審計質量的下限，以找出數據間的聯系并提出問題作為審計目的，以處理困難問題、長期問題、陳年問題作為工作重點，以追蹤問題發展并進行反復審計作為審計方式，以提高審計效率與制度的創新作為審計發展方向，促進重大政策措施落實情況跟蹤審計發展，確保我國改革的有效性。

（二）法制審計是跟蹤審計過程的必要因素

依法治國是我國的基本國策之一，也是重大政策措施落實情況跟蹤審計的主要依據之一，目前我國關于審計明確法律法規有《中華人民共和國審計法》（簡稱《審計法》）、《中華人民共和國國家審計準則》（簡稱《準則》），上述法律對于加強黨對審計工作的領導、健全審計工作報告機制、擴展審計監督范圍、優化審計監督手段以及強化審計查出問題等方面整改提出了明確的要求與規定。法制審計是確保審計獨立性與準確性的根本性保障，國家機關在法律上的絕對地位是國家審計執行的制度性保障，也是在涉及多方協調問題時溝通與協調有效性的保障，法治的有效執行也是國家公信力的象征，多方面的共同努力才能夠實現重大政策落實與審計的進行。

（三）信息化技術是跟蹤審計發展的可行性路線

大數據與云計算技術是近年來興起并迅速發展的信息技術，作為重要的信息處理技術，大數據與云計算在重大政策措施落實情況跟蹤審計也有了理論的發展與實踐的應用。大數據的實現是通過Python語言及其功能強大的擴展工具包共同實現，同時Python語言的跨平臺屬性能夠完美兼容Word、Excel、PPT、Visio等眾多常用辦公軟件，同時Python在人工智能領域的高靈活性與兼容性使得數據處理的無監督學習成為可能性，行業領先的成熟大數據計算模型與算法代碼僅35000行，運行穩定性較為可靠。云計算技術是一種線上服務器技術，用于改善一般辦公計算機算力有限的問題，將大數據所需的超大規模算力經高性能服務器運算后再將結果上傳到云端，形成了一種看起來像在云端計算的模式。引入信息技術進行的審計工作將極大地簡化了人工計算成本，大政策措施落實情況跟蹤審計的審計重點將聚焦在數據挖掘，信息技術的運用改變了傳統審計模式中的抽樣調查方法，并在程序上契合跟蹤審計所產生的龐大數據量，足夠的數據通過深度學習將可以被計算機查出數據之間的關聯性，這對于審計結果分析質量與分析效率將提供飛躍式的動力。