重慶市老年產業財稅政策的現狀調查與對策建議

陳太紅，雷朝玲

（重慶師范大學 歷史與社會學院，重慶 401331）

一、引言

根據國家統計局發布的第七次人口普查數據，2020年末中國60歲及以上人口為2.64億人，占總人口的18.70%，其中65 歲及以上人口為1.91 億人，占總人口的13.50%[1]。民政部預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，我國將從輕度老齡化邁入中度老齡化[2]。重慶市第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年底，全市常住人口共3 205.42萬人，60歲及以上人口為701.04萬人，占總人口的21.87%，其中，65歲及以上人口為547.36萬人，占總人口的17.08%[3]。國際上，通常把60歲以上人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口比例達到7%作為一個國家或地區進入老齡化社會的標準，由此看來，重慶已經進入老齡化社會，并且老齡化的程度遠超全國平均水平，屬于典型的未富先老地區。我們如何應對老齡化帶來的一系列問題？在解決這些問題的過程中有哪些發展機遇？這就需要我們未雨綢繆，發展好以老年生活服務、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年教育服務、老年金融服務、老年旅游服務、養老信息等為主的老年產業。帶著這些問題，我們收集了重慶市和部分區縣老年產業發展財稅政策的相關文件，并從財政直接投資、財政補貼、稅收優惠、行政事業性收費優惠和政府購買服務五方面，對渝中區、九龍坡區、渝北區、銅梁區、開州區等區縣的相關政策文件進行分析。同時，對部分養老機構和老年人進行了走訪調查，了解老年人養老需求、機構想法和財稅政策執行狀況等信息。在分析重慶市老年產業財稅政策現狀、存在的問題及原因基礎上，提出對策建議。

二、重慶市老年產業財稅政策現狀

重慶市人大社會建設委員會在市五屆人大常委會第二十二次會議上提交的《關于全市養老服務工作的調研報告》顯示，2020 年全市養老服務爭取中央投入資金約1 億元，市級財政資金投入達2.2 億元，各區縣投入資金12.5億元，帶動社會投資38.2億元，主要支持城鄉公辦和民辦養老機構以及農村敬老院的建設和運營。截至2020年底，全市城鄉養老機構1 427所，床位22萬張，平均每千名老人擁有養老機構床位約30.5張。其中，公辦養老機構908所，床位8.2萬張，社會辦養老機構519所，床位6.8萬張，城鄉社區養老床位（含日間照料）7萬張。重慶市人民政府發布相關消息，目前全市已建成并運營220 個街道養老服務中心、2 900 個社區養老服務站，社區居家養老設施覆蓋率從2019 年初的38.9%提高到97.5%，社區居家養老服務基本實現全覆蓋[4]。根據重慶市財政政策支持老年產業發展的總體情況，結合收集的資料分析，重慶市老年產業財稅政策現狀呈現出以下四個特點。

（一）注重政策創建，確保執行有據

重慶市在促進老年產業發展的財稅政策創建方面，注重突出與我國“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”養老模式相銜接，注重激活社會資本進入養老行業。重慶市人民政府辦公廳于2019年11月發布了《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市社區居家養老服務全覆蓋實施方案的通知》（渝府辦發〔2019〕110號），次年1月出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市推進養老服務發展實施方案的通知》（渝府辦發〔2019〕129號），這兩個文件的出臺完善了我市老年服務業發展的相關政策，全方位規范了養老服務設施建設的財稅扶持政策問題，有力推進了全市社區居家養老服務設施及失能特困人員集中照護設施建設。

（二）注重多種手段，確保產業發展

在促進老年產業發展的財稅政策方面，重慶市各級人民政府主要采取財政直接投資、財政補貼、稅收優惠、行政事業性收費優惠和政府購買服務五種手段確保行業發展。

1.財政直接投資

重慶市各級人民政府直接投資老年產業主要是提供非競爭性公共產品解決養老托底問題和信息化建設問題，在市場無法配置的領域發揮財政資金的作用。

養老托底方面。2018 年，重慶市籌集福彩公益金達17.36 億元，有2.6 億余元用于社會福利事業。在養老領域，有1.14億余元源于本市級福彩公益金，用于12個市級社區養老示范工程建設，此外還投入4 000萬元用于重慶市養老“千百工程”，建成社區養老服務站200個，市級示范社區養老服務中心20個[5]。

信息化建設方面。部分區縣政府為提升養老行業的信息化管理水平、提供便捷高效的服務項目，搭建了養老信息服務平臺。如九龍坡區大力支持建設智慧養老信息服務平臺，為老年人提供緊急援助、家政、醫療保健咨詢、網上購物、服務繳費等一站式服務。

圖6 是粒徑為 200 μm、摻量 0.8%的微膠囊自修復試樣預壓損傷后在不同溫度下強度修復率發展情況。由圖6可以看出，40 ℃ 養護5 d 的強度修復率和20 ℃養護7 d 的強度修復率一樣，20～60 ℃內強度修復率逐漸增加，增長率卻不明顯，40 ℃時修復效果最明顯。由此推斷，溫度越高修復劑固化速度越快，超過 40 ℃后大量愈合劑已經固化，強度修復率趨于平緩；養護溫度對于相似試件裂隙的自修復效果影響較小。

2.財政補貼

市級和區縣（自治縣）均通過財政補貼支持養老機構發展，這些補貼可以分為建設補貼、運營補貼和貸款貼息三大類。

建設補貼。財政補貼支持養老機構建設有兩種情形：一是按床位補貼一定資金，并帶動社會資本進入養老領域。如，渝民發〔2018〕43號文件規定，重慶市對社會辦養老機構建設補貼，按照自有房新增床位50張以上的，床位補貼10 000元/張；租用房辦機構（房屋租期5年及以上）新增床位20張以上的，床位補貼5 000元/張。二是按建設規模進行補貼，并帶動社會資本進入養老領域。如，九龍坡區人民政府出臺的《重慶市九龍坡區人民政府辦公室關于擴大養老服務供給提高養老服務質量扶持辦法》（九龍坡府辦發〔2021〕54號）文件規定，九龍坡區按照社會力量興辦社區養老服務中心（站）的規模給予一次性建設補貼；建設面積為300平方米的社區養老服務站，給予一次性建設補貼20萬元；其規模超過300平方米的，在20萬元一次性建設補貼的基礎上，每增加30平方米再增加建設補貼1萬元；對其規模在1 500平米以上的街道養老服務中心，享受了市級獎補200萬元的，區級不再給予建設補貼。

運營補貼。因運營補貼是各區縣(自治縣)的財政負擔，在操作方式上存在差異，具體有以下五種情形：一是人頭補貼+管理補貼相結合的方式。如，渝中府辦〔2020〕48號文件規定，渝中區對社會力量舉辦的養老機構，按其接收渝中區戶籍老人數量，按每月每張床位300元的標準給予補助；對正式運行半年以上的社區養老服務中心（站），根據業務開展情況給予老年人信息管理工作補助、老年活動組織工作補助、空巢老人關愛工作補助、志愿服務工作補助、拓展服務工作補助、日常運維補助。二是服務中心（站）個數+人頭補貼相結合的方式。如，渝北區民政局、財政局發布《重慶市渝北區民政局重慶市渝北區財政局關于印發〈渝北區養老服務業扶持資金管理辦法〉的通知》（渝北民〔2019〕222號）文件規定，對符合社區養老服務設施要求并全年正常運營的社區養老服務中心（站），經等級評估后確定運營補貼額度，區財政給予每個社區養老服務中心每年3萬～8萬元不等的運營補貼。同時，建立養老機構運營補貼長效機制，對達到規定要求的社會辦養老機構，由區財政對收住的渝北籍老人按每人每月100元的標準給予養老機構運營補貼。三是按入住養老機構老人類別給予不同標準補貼。如，開州府辦發〔2018〕116 號文件規定，開州區社會辦養老服務機構收住開州籍城鄉低保人員、特困人員、半失能老人和失能老人，每人每月分別補貼100～400元；收住其他老年人，每人每月補貼100元。四是按床位數量給予補貼。如，九龍坡政府辦發〔2018〕155號文件規定，九龍坡區對符合要求的民辦養老機構給予每張床位最高1 200元/年運營補貼。五是按當地供養金標準一定比例給予補貼。銅梁區人民政府《關于印發〈推進全區養老服務發展實施方案（2020—2022年）〉的通知》（銅府辦發〔2020〕14號）文件規定，對社會辦養老機構收住銅梁區戶籍特困供養人員的，分別按自理人員、半失能人員、失能人員月供養金的40%、60%、80%的標準增加運營補助。

貸款貼息。采取項目落地建設貸款利率由財政部分貼息的方式鼓勵社會資本投資發展養老機構。如，開州府辦發〔2018〕116號文件規定，開州區對新建或擴建的社會辦養老服務機構，按出讓方式取得土地且總投資在5 000萬元以上，其項目銀行貸款按同期銀行貸款基準利率貼息，自項目貸款之日起區財政貼息三年。銅府辦發〔2020〕14號文件規定，銅梁區對總投資2 000萬元以上且以出讓方式取得土地新建或擴建的社會辦養老機構，區財政對該項目總投資額50%以內的貸款給予貼息，貼息金額按同期銀行貸款基準利率執行，自項目貸款之日起區財政貼息三年。

3.稅收優惠

重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市社區居家養老服務全覆蓋實施方案的通知》渝府辦發〔2019〕110號文件規定，對社區養老服務設施運營和居家上門服務企業（組織）免征增值稅；對社區養老服務設施的物業管理費和房產稅給予適當財政補貼；符合條件的社區居家養老服務企業，可同等享受小微企業稅費減免、創業補貼、投融資支持等優惠扶持政策。《重慶市養老機構管理辦法》渝府發〔2019〕326號文件對在重慶市的公辦和民辦養老機構（含家庭服務企業、社區養老服務中心站）提供的養護服務免征營業稅；對非營利性養老機構的自用房產和土地免征房產稅、城鎮土地使用稅；對符合條件的非營利性養老機構按規定免征企業所得稅。

4.行政事業性收費優惠

渝府發〔2019〕326號文件規定，非營利性養老機構設施建設免征行政事業性收費，營利性養老機構設施建設減半征收行政事業性收費。重慶市民政局于2020年6月發布的《養老服務政策扶持及標準》規定，養老機構提供養老服務涉及的行政事業性收費要適當減免；養老機構用水、用電、用氣按居民生活類價格執行，天然氣初裝費降低30%收取，水電氣安裝工程費用適當減免；有線數字電視收視維護費執行低收入用戶減免政策，電話、有線（數字）電視、寬帶互聯網等安裝費用適當減免；境內外資本舉辦養老機構享有同等優惠政策。而重慶市部分區縣（自治縣）還加大了優惠力度，如渝北區和巫山縣均規定非營利性養老機構設施建設免征行政事業性收費，營利性養老機構設施建設減半征收行政事業性收費，此外，巫山縣還對新建和擴建非營利性養老機構設施免收城市建設配套費和防空地下室易地建設費，其優惠政策力度比市級政府政策規定的更大。

5.政府購買服務

重慶市出臺《支持社會工作服務市級財政補助資金管理辦法》（渝財社〔2017〕56 號）等政策文件，把社會工作服務納入市級財政公共預算支持范圍，市財政每年安排3 250萬元用于直接購買社會工作服務，7 000萬元以獎代補資金用于購買基層民政能力，明確1%的社會救助資金用于購買基層社會救助經辦能力[6]。重慶市逐步建立起市級財政支持政府購買社會工作服務的長效機制，逐漸提高社區居家養老服務人員素質，滿足居家老人對社區專業化養老服務的需要，但重慶市民政局向社工機構購買服務總量偏小，不足以滿足全市700多萬老年人的養老需求，且政府購買主要是基本生活照料類服務。

（三）注重財政投入，確保機構培育

重慶市人民政府、市民政局和區縣人民政府充分認識到在老年產業發展初期主要應解決養老場地匱乏的問題。在老年產業中，目前要解決的重中之重是有照料需求老年人的生活照料問題，因此發展養老機構（含社區居家養老服務中心（站）、家庭服務企業）是當務之急。

重慶市各級人民政府和相關職能部門在政策上保障財政資金投入，不論是財政直接投資新建或擴建養老機構，還是財政補貼養老機構的建設和運營，以及稅費優惠政策，大多集中在養老機構的培育和發展以及養老服務設施建設上。市級財政對城鄉社區養老服務設施建設通過以獎代補的方式給予補貼，加快城鄉社區養老服務設施建設。如渝民發〔2018〕43號文件支持社會辦養老機構建設，對新建、擴建養老機構或用自有房屋改建養老機構新增床位50 張以上的，市級財政對其新增床位給予每張10 000元的建設補貼；租用房屋（房屋租期5年及以上）改建養老機構新增床位20張以上的，市級財政對其新增床位給予每張5 000元的建設補貼。

（四）注重弱勢人群，確保養老托底

第十四屆中國（重慶）老年產業博覽會數據顯示，截至2020 年，全市700 多萬的老齡人口中有15.6萬特困老人，55.7萬失能半失能老人，6.24萬經濟困難的高齡失能老人，這部分老年人是老年人中的弱勢人群。按照國發〔2019〕5號文件精神，各地公辦養老機構及公建民營養老機構要充分發揮兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養需求的前提下，重點為經濟困難失能（含失智，下同）老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養服務。同時要堅持公辦養老機構公益屬性，確定保障范圍，其余床位允許向社會開放，研究制訂收費指導標準，收益用于支持兜底保障對象的養老服務。

渝府辦發〔2019〕129號文件規定，鼓勵社會辦養老機構接收安置政府供養對象和其他特殊困難老人。接收農村五保和城鎮“三無”人員的，當地政府按照接收人數和規定標準撥付相關費用。有條件的區縣（自治縣）對接收需要照料的低保、高齡、失能等特殊困難老人，可根據實際給予適當補助，具體補助標準及辦法由區縣（自治縣）人民政府確定。因此，各區縣（自治縣）根據自身實際，采取不同財政政策關愛老人中的弱勢群體，發揮養老托底作用。開州府辦發〔2018〕116號文件強化公辦養老機構的托底保障功能，明確規定公辦養老機構要優先保障政府供養對象中的失能、半失能、失智、殘疾老年人，并鼓勵有條件的特困人員供養服務機構在滿足特困人員集中供養需求的前提下，為農村低保、建檔立卡貧困家庭、失獨家庭等低收入家庭中的老年人、殘疾人提供低償或無償的集中托養服務。

三、重慶市老年產業財稅政策存在的問題

重慶市老年產業財稅政策具有重視政策創建、運用多種手段、培育養老機構、托底弱勢人群等特點，由于重慶老年產業財稅政策主要集中在培育養老機構上，加之各區縣（自治區）老年產業發展存在差異，因此擔負扶持和引導作用的財稅政策在推進老年產業發展時，從滿足老年人多樣化的物質和精神需求看還存在不少問題。

（一）財稅政策扶持的涵蓋面窄

目前在養老服務領域，財稅政策扶持對象主要是養老機構和老年群體。一方面是對養老機構的扶持。市級和區縣（自治縣）均通過各種形式支持公辦、非營利性養老機構的建設和發展，對于民營養老機構的扶持較少。另一方面是對老年群體的扶持。我國養老服務業包括老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等領域，而從老年人的實際需求看，還應包括養老地產、老年教育、養老信息等領域。而重慶渝民發〔2018〕43號、渝辦發〔2019〕110號和渝辦發〔2019〕129號三個文件，在投融資政策、稅費優惠和財政補貼等財政政策方面都僅限于對老年人日間照料、康復護理、助餐助行等基本生活需求，而針對老年人的精神慰藉服務、老年產品用品、老年金融服務、老年旅游等與之配套的其他領域缺乏具體措施。重慶市下屬各區縣和鄉鎮、街道均采取同樣的財稅政策扶持養老機構，因財稅政策對不同性質的養老機構扶持存在差異，并且未涵蓋與養老服務配套發展的其他產業，長期來看，不利于老年產業的健康、可持續發展。

（二）財稅政策地區差異大

重慶主城都市區、渝東北三峽庫區城鎮群和渝東南武陵山區城鎮群，經過調查和資料分析，我們發現地區差異主要體現在兩方面：一是市級財政投入主要集中在主城都市區，市民政局、市醫保局關于市五屆人大二次會議中《關于妥善解決我市養老基地和群體就醫問題的建議》（第0836號）的答復函（渝衛函〔2019〕204號）文件中提到，重慶市近年累計安排資金約5億元用于支持市中西醫結合康復醫院、市第十一人民醫院、市總工會南溫泉療養院、市第一社會福利院、市第二社會福利院老年殘疾人收養康復中心、市革命傷殘軍人康復醫院老年介護樓等醫養結合項目的建設。二是各區縣財政政策存在較大差異。以財政直接投資為例，2020年渝北區累計投入財政資金1.7億元吸引社會資本0.6億元用于全區養老設施全覆蓋建設，投入財政資金273萬元用于社區居家養老服務，財政投入80萬元探索農村互助養老模式[7]。渝東北三峽庫區城鎮群中萬州區被民政部、財政部確定為第五批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區，2020年，中央財政提供1 838萬元補助資金，支持萬州養老服務發展[9]。而以黔江區為代表的渝東南武陵山區城鎮群，在養老服務工作中，黔江區民政局投入資金1 200余萬元，對黃溪片區養老機構進行了擴建升級[10]，由此可見各地區財稅政策差異比較大。

（三）財稅政策未充分回應市場需求

由于養老市場存在不同的需求所決定，城鄉特困老人、低收入老人、經濟困難的失能失智老人和重度殘疾、計劃生育特殊家庭老年人的養老服務作為非競爭性的純公共產品應該由政府來提供，而個性化的需求和高層次需求作為競爭性的非公共產品應該由市場來提供。由此看來，政府扶持和引導老年產業發展的財稅政策在回應市場需求時，必須弄清楚政府在什么地方應有所為和有所不為。我們發現重慶的財稅政策在回應市場需求時存在以下三個問題：一是干了市場該干的事。如市級部門在某區建設醫養結合的接受高端消費人群的養老機構，其結果并不理想。二是對社會力量辦養老機構主要通過財政直接補貼、稅收優惠等政策，而缺乏相應的投資融資政策來促進社會力量參與養老機構的建設與發展。三是過分追求高大上，沒有回應市場的真實需求。我們曾對部分社區居民調查得知，絕大多數老年人不希望脫離原來熟悉的生活環境，更愿意在社區和家庭安度晚年。因此，各級政府的財稅政策扶持的重點應是社區居家養老服務中心和家庭服務企業。

（四）財政投入模式易導致社會福利損失

養老機構建設和運營補貼主要表現為按人頭或床位撥款或直接由政府采購實物發給養老機構（含社區養老服務中心（站）和家庭服務企業），這些社會福利的分配方式均存在社會福利損失的可能。按人頭或床位撥款給養老機構，如果監管不力，老年人的受益也可能會打折扣。由政府采購實物發給養老機構[含社區養老服務中心（站）和家庭服務企業]的方式，由于扭曲了補助物品與非補助物品的相對價格關系，或者對撥款缺乏強有力的監督機制，容易導致一定程度的社會福利損失，真正需要獲得幫助的弱勢人群卻享受不到價值匹配的福利[11]217-218。

（五）政府購買服務不足

本該提供生活照料、康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等多樣化養老服務的養老機構，由于受到諸多條件的限制，不可能對入住老人提供上述全部服務內容，特別是心理疏導、哀傷輔導、文化活動、康復護理、法律服務等專業化服務，而許多在社區開展養老服務的中小型養老機構需要政府以購買服務的方式從第三方獲得并提供給養老機構的老人。目前，養老機構和提供專業化的心理疏導、哀傷撫慰、文化活動、康復護理、法律服務的第三方機構處于起步階段，同樣需要財稅政策予以引導與支持。

四、重慶市老年產業財稅政策存在問題的原因

綜觀重慶市老年產業財稅政策存在的諸多問題，究其原因在于觀念、思路和制度設計。

（一）產業發展缺乏整體性思考

從重慶市老年產業財稅政策存在的問題看，重慶市相關財稅政策沒有從產業發展戰略高度認識發展老年產業的重要性，僅停留在頭痛醫頭、腳痛醫腳的階段，其觀念落后表現在三方面：一是產業發展定位缺乏系統思考。財稅政策惠及的是養老機構和社區養老服務中心（站）等設施建設，而對以老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游、老年教育、養老信息等為主的養老服務業只做原則性規定，并沒有具體的財稅扶持措施。二是沒有看到老年產業協調發展的重要性。不同地區的老年產業發展缺乏統籌協調，重慶主城都市區、渝東北三峽庫區城鎮群和渝東南武陵山區城鎮群發展不協調，不利于區縣老年人享受養老服務。而對以養老機構為主的養老服務業發展的推動，出現了產業發展的跛腳現象，表現在養老機構迅速發展，而與之配套的其他產業發展嚴重滯后，影響了整個老年產業的良性發展；并且機構養老服務、社區居家養老服務發展較快，而醫養結合、心理疏導、文化娛樂、老年教育等專業類服務發展緩慢，不利于老年人實現社區居家與康養相結合的養老愿景。三是缺乏養老服務的質量觀，沒有認識到服務質量是老年產業健康、長久發展的關鍵因素。我們走訪調查了解到，無論養老院還是社區養老服務中心（站），對入住老人的吃、住等物質需求關注較多，而對諸如群體融合、心理慰藉、哀傷輔導、臨終關懷等精神需求關注較少，導致入住老人在養老院打架、情緒低落等問題時而出現。

（二）發展思路上市場機制引入不足

從渝辦發〔2019〕110號文件看，我市在老年產業發展思路上過分強調政府的主導作用，主要采取政府直接補貼、稅收優惠、貸款貼息等方式扶持老年產業的發展，對于市場力量引進不足，市場仍然缺乏活力，特別是提供康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業化服務機構因政府購買不足而成長緩慢，也導致很多養老機構和社區養老服務中心（站）因缺乏第三方來解決專業性問題而難以提高服務質量，反過來大而全或小而全的發展模式又制約著養老機構和社區養老服務中心（站）的規模化發展和服務質量提升。與政府購買服務不足的相關問題是，政府在沒有引入競爭機制的情況下，政府職能部門將財政資金采取撥款或補貼等方式發放到社會辦養老機構和社區養老服務中心（站），低效率地使用財政資金必然導致社會福利損失，投入的錢能否用到老年人身上，需要完善制度以堵塞漏洞。

（三）制度設計的合理性體現不夠充分

合理的制度設計應充分體現公平公正原則和可操作性原則。重慶各級政府扶持和引導老年產業財稅政策在公平公正原則上的缺陷在于，沒有建立起第三方評估制度，缺乏對入住養老機構、社區養老服務中心（站）服務質量的評估制度，以及接受居家養老服務老人的家庭資產、收入等經濟狀況和養老需求進行評估的制度，也就導致老年人養老需求和養老專業服務項目難以匹配。由此出現政府建設補貼和運營補貼按入住人頭或按床位來支付給養老機構，而不是根據對老年人真實需求評估后采取發放服務券的方式，由老年人或其親屬選擇養老服務的提供方。而可操作性差的問題主要出現在稅費優惠政策上：一是企業所得稅的減免非地方政府能夠決定和實施，很多地方的稅務部門執行較差；二是諸如水電氣安裝工程費優惠政策本身就有問題，因承擔工程的企業是自負盈虧的市場主體，在沒有相應配套措施的情況下，讓企業讓利比較困難，通常無法落實。

五、完善重慶市老年產業財稅政策的對策建議

鑒于重慶市老年產業財稅政策存在的問題及原因，我們認為應看到老年人多樣化需求，這就決定了老年產業不能僅僅局限于發展提供生活照料的養老機構和社區養老服務中心（站），還應在老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游、老年教育、養老信息、養老地產等方面早打算、早規劃、早實施，因此，完善我市老年產業財稅政策應從以下四方面思考。

（一）樹立“三觀”，確保財稅政策正確引領老年產業發展

第一，樹立老年產業發展生態觀，用財稅政策引領產業發展，形成集群效應。重慶市委、市人民政府應站在產業發展戰略的高度，充分認識老年產業對推動重慶經濟轉型升級的巨大作用，在充分調研重慶市現有資源基礎上，規劃老年產業發展的方向和重點項目，發揮財稅政策的扶持和引導作用，培育除養老機構之外的其他老年產業市場主體（包括提供康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業服務的社會組織），以滿足老年人多樣化的物質和精神需求。

第二，樹立老年產業協調發展觀，用政策引領不同地區、不同領域的發展。市級財政資金在推動主城都市區養老機構發展到一定階段后，應注意統籌不同地區養老機構的發展，運用財政轉移支付手段，加大對渝東北三峽庫區城鎮群和渝東南武陵山區城鎮群發展養老產業的扶持力度；市級財政資金應在發展老年產品用品和老年休閑產業上發力，將財政政策延伸到老年產業的各個鏈條，生產或提供符合老年人需求的產品和服務，滿足重慶甚至國內外老年人的物質和精神需求；市、區（縣）、鄉鎮和街道的財政資金應充分考慮老年人社區居家養老的真實需求，解決好老年人在社區居家養老方面存在的問題，著力打造中小型的社區和居家養老服務機構。

第三，樹立養老服務業的質量觀，用政策引領養老機構健康發展。在制訂養老機構服務質量標準的前提下，根據第三方機構對養老機構評定的服務質量等級確定運營補貼標準，改變當前主要按收住老人人數或床位數給付運營補貼的做法。我們在老年產業發展的初期以追求數量增長來緩解當前床位緊張的問題是行之有效的辦法，但隨著養老機構數量的增加，養老場所緊張已經得到緩解的情況下，老年人及其親屬追求養老服務質量將不可避免地顯現出來。因此，利用財稅政策引導老年產業全方位發展來滿足老年人的多樣化需求是勢所必然。

（二）改變思路，確保財稅政策有效推進老年產業發展

汪波等人的研究表明，“國家養老政策的基本結構體現為：政府保障與服務為主導，市場化為支持，社區服務與自服務為配合”[12]。重慶市應逐步改變現行財稅政策，首先，要厘清哪些養老服務由市場提供，哪些養老服務由政府提供。凡是個性化需求和高層次需求的競爭性非公共產品應由市場來提供，而城鄉特困老人、低收入老人、經濟困難的失能失智老人和重度殘疾、計劃生育特殊家庭老年人的養老服務是非競爭性的純公共產品，應由政府來提供。其次，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，滿足個性化養老需求。政府提供的非競爭性的純公共產品也應當引入競爭機制，采取政府購買服務的方式解決，但作為準公共用品，應用市場監督來保障養老產品質量，可以避免政府購買的錯判低效[13]。再次，一些發達國家的經驗顯示，社會組織作為工具并非補充性的，而是和市場機制一樣具有基礎性、優先性的地位[14]40-42。所以可加大政府購買第三方機構提供的康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業服務的扶持力度，發揮社會組織的優越性，確保老年人安享晚年。最后，建立老年人照護統一需求等級評估體系和自由選擇服務機構制度。根據老年人能力、醫療照護、疾病狀況，結合社會支持和養老意愿等指標開展需求評估，科學確定服務需求等級，并以此為標準，匹配老年人養老需求和養老專業服務項目，政府依據評估結論發放服務券，由老年人或其親屬自由選擇養老服務機構。

（三）采取措施，確保財稅政策均衡推進老年產業發展

發展老年產業解決養老問題是解決社會問題的民生工程，在老年產業發展問題上應堅持均衡發展觀，采取下列措施解決以下問題：一是加大財政轉移支付力度，逐步消除地區發展差異。加大對渝東北三峽庫區城鎮群和渝東南武陵山區城鎮群養老機構（含家庭服務企業、社區養老服務中心站）的建設力度，解決好上述兩個地區大量貧困和低收入老人、失能和半失能老人以及留守老人的養老問題。二是加大對社區居家養老服務中心（站）和家庭服務企業的支持力度，解決老年人在原來生活環境熟悉的社區養老問題。三是積極完善養老社會保險制度，提高老年人購買力水平。政府應高度重視老年產業與養老社會保障之間的關系，積極完善社會養老保障的“三支柱體系”，建立多層次的養老保障體系，其中積極響應第三支柱中的個稅遞延型養老保險政策對于老年產業的發展有著重要意義。此外，政府還必須盡快建立健全高齡、失能老人長期護理保險制度，以社會互助共濟的方式籌集資金，對經評估達到一定護理需求等級的人員，為其提供所需的基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理服務或資金保障。

（四）強化落實，確保財稅政策穩步推進老年產業發展

任何財稅政策要產生實際效果，關鍵是抓好政策的落實。首先，強化各級政府的主體責任，解決好制度設計、經費籌集、統籌協調等問題，確保財政資金投入有保障，確保稅費優惠有落實。其次，政府職能部門在各自的職責范圍內依法依規合理使用財稅政策，提高財稅政策的有效性，避免財政資金的浪費和損失。最后，運用政府、社會、輿論等多種力量監督財稅政策的落實，防止相關責任主體濫用財稅政策損害國家和老年人的利益。因此，應在上述三方面抓好財稅政策的落實工作，以確保財稅政策激勵老年產業健康發展。

作者貢獻聲明：陳太紅負責研究設計、論文撰寫；雷朝玲負責政策文件收集整理、撰寫論文。