檢察視野下《中華人民共和國行政處罰法》的理解與適用

郭 云

（安陽市龍安區人民檢察院，河南 安陽 455000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國，法治成為黨中央治國理政的主要方式。《中華人民共和國行政處罰法》1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，根據2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》第一次修正，根據2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正，2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂。行政處罰法的最新修訂體現了習近平總書記提出的“發展要高質量，立法也要高質量”的要求，貫徹了黨中央重大決策部署，遵循了行政執法體制改革的要求。

“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[1]，是習近平法治思想的核心要義之一。行政處罰法領域即屬于依法行政、法治政府、嚴格執法的要求范疇。

1 新修訂行政處罰法的亮點

①新的行政處罰法首次界定了“行政處罰”的概念。第二條規定，“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”概念的明確能夠為以后在行政執法以及行政訴訟案件中界定是否屬于行政處罰提供法理依據，不論是否屬于行政處罰法第九條列舉的行政處罰的種類，只要該行政行為對行政相對人的權益有所減損或者增加了相對人的義務，就可以認定該行政行為是行政處罰行為。

②在總結各單行法的基礎上，更新了行政處罰的種類。行政處罰法第九條規定了行政處罰的種類，其中，降低資質等級、限制從業、通報批評、責令關閉、限制開展生產經營活動是此次新增的種類。第六項作了開放性規定：“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，即是對“行政處罰”的概念的響應。2021年1月1日起實施的《最高人民法院關于行政案件案由的暫行規定》規定了15種行政處罰的種類，除了以上幾種外，還規定了兩種新的行政處罰的種類，即不得申請行政許可、責令限期拆除。

③堅持適應實踐需要的原則。對于行政法規、地方性法規對行政處罰的創設權，作出進一步放寬。補充設定行政處罰，應當以書面的形式，向制定機關報告，并且召開聽證會、論證會等，廣泛聽取社會各界意見。

④梳理了行政執法的處罰體系。從橫向上建立綜合行政執法，相對集中行使行政處罰權；從縱向上使行政處罰權下沉到鄉(鎮、街道辦)。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”現實情況是，鄉鎮、街道辦事處經常處理隨意傾倒垃圾、未經審批建設房屋等違法行為，卻沒有行政處罰權，規定行政處罰權的承接，是對基層的放權賦能，正是對該意見的響應。

⑤優化行政處罰的程序。對簡易程序、普通程序、聽證程序等都做了較大改動：第六十五條明確規定，聽證筆錄是作出行政處罰決定的依據；跟隨科技的進步，第六十一條明確了電子郵件等網絡形式送達處罰決定，方便法律文書送達；第六十七條規定了電子支付系統繳納罰款。

⑥確立行政執法三項制度，重大行政處罰公示制度（第四十八條）、重大事項法制審核制度（第五十八條）、行政處罰全過程記錄制度（第四十七條）；明確證據八大種類，規定非法證據排除規則；突發事件從重、快速處理制度；電子技術監控設備制度、技術審核制度。

2 對新修訂行政處罰法的重點解讀

2.1 行政處罰法是規范行政處罰領域的基本法

行政處罰法與各單行法律、法規是一般法和特別法的關系，即通常優先適用單行法律、法規，但在單行法律、法規沒有明確規定的情況下，可以適用行政處罰法。

2.1.1 單行法律、法規要以行政處罰法為指導

在各行政處罰領域中，各單行法律、法規根據實際情況，都對本領域的行政處罰做了細致的規定。就罰款來說，違反廣告法的罰款和違反食品安全法的罰款數額是不一樣的，都各自作出了詳細規定。雖然行政處罰法有許多條款只是做了原則性規定，但是各單行法都必須以行政處罰法為指導，要遵守基本法的規定。

關于過罰相當原則，行政處罰法第五條第二款規定，“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這就說明，在各個行政執法領域，不宜只依據本領域的單行法律、法規，處罰力度不能過重或過輕，要根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度來作出處罰。

堅持以人民為中心是習近平法治思想的根本立場。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民。我們要通過制度安排，尊重人性的尊嚴。行政處罰的目的，除了行政管理、維持社會秩序，更重要的目的是教育、糾正、預防、指引。

2.1.2 可供行政檢察借鑒之要素

有專家認為，行政處罰法和各單行法律、法規是普通法和特別法的關系，特別法優于普通法，應當優先適用特別法。但是如果單行法沒有規定從輕、減輕、免除的情形，更沒有規定不得適用從輕、減輕、免除的情形，在此情況下，行政法的一般原理是可以適用的，行政處罰的一般原則可以適用，且該過罰相當原則也符合行政法上的比例原則原理。

當事人以處罰過重提起行政訴訟的案例較多，可以作為行政檢察的監督要點，向行政機關提出改進工作的檢察建議，從而優化營商環境、保護民營企業合法權益。我們以湖北某洗衣有限公司環境違法行政處罰非訴執行監督案為例來看檢察機關是如何發揮行政非訴執行監督職能，服務保障民營企業發展的。2016年8月，湖北省某市環保局對湖北某洗衣公司（以下簡稱洗衣公司）未按要求配套建設廢水預處理設施及間接排放污水超標的違法行為處以55 320元罰款，后又責令公司停產整治。同年9月，該市環保局以復查發現洗衣公司擅自恢復生產、繼續違法排放污染物為由，對該公司加處罰款885 120元，但未告知該公司有陳述、申辯及提出聽證申請權。同年12月，洗衣公司繳納了罰款55 320元；同時，建成的污水處理廠投入使用。因洗衣公司一直未履行885 120元的罰款義務，也未申請行政復議或提起行政訴訟，該市環保局于2017年6月向該市法院申請強制執行。該市人民法院于同月作出兩份行政裁定書，裁定準予強制執行上述兩筆罰款。洗衣公司不服，向該市檢察院申請監督。該市檢察院于2019年4月受理后審查認為，在環保局僅對885 120元罰款申請強制執行的情況下，法院超越申請，另將55 320元罰款納入強制執行范圍，損害被執行人的合法權益；同時，該市環保局未經聽證程序直接作出處罰決定，明顯違反法定程序，法院未盡到合法性審查義務。2019年5月，該市檢察院分別向該市人民法院和該市環保局發出了檢察建議[2]。

2.2 行政處罰法關于行政機關告知義務修訂前后的對比

行政處罰法第六十二條規定：“行政機關以及執法人員在作出行政處罰決定之前，如果沒有向當事人告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，或拒絕聽取當事人的陳述、申辯，是不能作出行政處罰決定的。”

此次修訂，行政機關的告知義務，有兩個重大變化。一是在舊法條的基礎上，行政機關還應當告知相對人行政處罰的內容。二是修訂后，用語更準確。修訂前的法條規定：“行政機關不履行告知義務，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯，行政處罰決定就不能成立。”行政處罰能不能成立解決的是有沒有的問題，而實踐中，行政機關緊接著就會做出行政處罰決定，不是有沒有的問題，而是有效、無效的問題，所以舊法條與實踐矛盾。新法條改成“不得作出行政處罰決定”，就解決了這一矛盾。新法條寫明，違反這一法定程序就不得作出處罰決定，即使行政機關作出了處罰決定，作出的行政處罰決定也是無效的。

2.3 行政執法與刑事司法的雙向銜接

修訂后的行政處罰法第二十七條規定，行政機關發現相對人的違法行為涉嫌犯罪，應當及時將案件移送司法機關。反之，司法機關對作出不起訴決定書的案件，經審查后認為應當給予行政處罰的，要及時將案件移送有關行政機關。行政機關與司法機關之間應當加強配合，制定和完善案件移送制度、案件處理信息通報機制以及證據材料移交、接收銜接機制。

2.3.1 行政處罰法關于移送的新舊對比

舊法只規定了行政機關向司法機關的單向移送，新法則完善了這一制度，規定了行政與司法的雙向銜接制度，要求建立案件移送制度。

行政處罰法這一規定，立法目的是為了避免“以罰代刑”，現在又在原來行政向司法移送的基礎上，增加了司法向行政的移送，說明了對行政處罰的重視程度增加,使雙方更加銜接順暢。

2.3.2 對檢察工作提出的新要求

行政處罰法雙向移送的制度設計，對檢察機關全面提升法律監督質量和效果提出了新要求。2021年9月6日，最高人民檢察院發布了《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，自公布之日起施行，對“雙向銜接”做了具體規定。明確了人民檢察院開展行政執法與刑事司法銜接工作應當嚴格依法、準確及時的原則，加強與監察機關、公安機關、司法行政機關和行政執法機關的協調配合，確保行政執法與刑事司法有效銜接。規定了對于行政執法機關應當依法移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安機關應當立案偵查而不立案偵查的情形，檢察機關要依法提出檢察意見和依法開展立案監督；檢察機關對決定不起訴的案件經審查后認為需要對被不起訴人給予行政處罰的，應當向同級有關主管機關提出檢察意見，連同不起訴決定書一并送達；發現行政執法人員涉嫌職務違法、犯罪的，應當將案件線索移交監察機關處理。

2.3.3 對于相對不起訴，需要給予行政處罰，是否移送行政執法機關

對于絕對不起訴，行為人的行為不能評價為犯罪，刑事司法轉入行政執法沒有爭議。那么對于相對不起訴，是否也應當移送？有專家認為，對于作出不起訴決定書的案件，不必區分絕對不起訴與相對不起訴，審查后需要給予行政處罰的，均應當由刑事司法移送行政執法。

此次行政處罰法也對此作了回應。對免予刑事處罰但經審查后應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。

3 結語

修訂后的行政處罰法總結過往的成效經驗，完善相關法律制度，既有力度又有溫度，有利于進一步規范行政執法，為經濟社會發展打牢堅實的法治基礎。是公權與私權對話下的法治進步，對于提高依法行政水平、建設法治政府具有重要意義。2021年6月，中共中央印發了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央持續推進全面依法治國的堅定決心、對完善黨和國家監督體系特別是檢察機關法律監督工作的高度重視。其中第10條提出了全面深化行政檢察監督的意見，要求檢察機關依法履行對行政訴訟活動的法律監督職能，促進審判機關依法審判，推進行政機關依法履職，維護行政相對人合法權益；在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正；在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。

作為“行政五法”之一的行政處罰法，是規范行政處罰的基本法，是未來制定行政法典的支柱之一。作為“四大檢察”之一的行政檢察，充分挖掘、發揮了檢察機關的法律監督職能。如何在新時代新要求下“補強短板，做實行政檢察”，為法律監督職能全面協調充分發展貢獻行政檢察力量，這就要求我們做到內外兼修，全面提升法律監督質量和效果。