城市社區治理現代化的現實困境與推進路徑

嚴春鶴，安民兵

（安慶師范大學 法學院，安徽 安慶 246133）

城市社區治理現代化是構建共建共治共享社會治理格局的關鍵。隨著城市社區治理進程的不斷加快，社區治理也逐步從傳統的管理模式走向多元主體共同參與的、有效整合社區資源及協同治理的格局。在構建共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層社會轉移形勢下，城市社區治理被賦予了重要的理論和實踐價值。本研究從對我國現有體制下城市社區治理中的治理主體、治理方式、協同治理等狀況與困境的認識出發，探索推進城市社區治理現代化建設的有效路徑。本研究將有助于我國進一步加強基層政權建設，推進社區治理的精細化、規范化、有序化、制度化、常態化。

1 社區治理與社區治理現代化

社區治理是指在社區生活共同體內，通過社區中的個人、群體、社會組織、基層政權組織之間的互動，對涉及各利益群體組織的社區公共事務進行協調和管理的活動過程與機制。社區治理的目的在于推動社區自治、發展社區公益、解決社區問題、改善居民生計、滿足社區需求、增進社區居民福祉等[1]。

城市社區治理現代化是“社區治理”與“現代化”的融合、交織，是指在全社區治理范圍內，由基層政府、社會組織和社區居民等治理主體為提高城市社區治理的效益和質量，而不斷優化和提升治理體系與治理能力的動態發展過程[2]。 推動城市社區治理邁向現代化，并非將現代和傳統對立起來，而是推動社區治理制度框架、組織體系、規則機制、交往模式等傳統要素向現代化轉化，促使社區管理、服務、協商、自治、執行、監督等能力以及社區事務參與途徑、參與設施等向現代化轉變[3]。城市社區治理要求是多元主體參與，以民主、協商、合作、法制為基礎，以維護和改善社區居民利益為核心的向現代治理轉變的過程。現代化的城市社區治理是主體上多元化，治理過程更加注重社區基本要素培育，以社區居民利益需求為導向，采用多維度的、上下互動的治理模式的治理。可見，推進社區治理現代化是真正滿足社區居民群眾公共需求，真正落實社區居民民主實踐，真正保障社區居民群眾民主權利的需要。

2 社區治理現代化面臨的現實困境與原因分析：以安徽省安慶市為例

為更好地了解當前社區治理狀況與現實困境，筆者于2020年6月—9月選取安徽省安慶市區部分街道社區的工作人員、社會組織人員、社區居民等為主要調查對象，以問卷調查、個案訪談、參與式觀察等多種調查方法結合的方式，進行了社區治理現狀與困境認識方面的調查研究。本次調查對街道工作人員、社區居委會工作人員共發放80份問卷，回收80份,有效問卷80份，問卷有效率為100%，并對個別進行了深入訪談；對社區中的社會組織人員及社區居民共發放140份問卷，回收130份，有效問卷125份，回收問卷有效率為96.1%。主要調查內容包括三個方面：一是社區治理主體，即街道、社區居委會、社區社會組織及社區居民對社區治理的認識差異及參與困境；二是社區治理方式，即社區服務體系建構、社區治理的專業性針對性、社區資源整合共享的困境認識；三是社區協同治理，即社區的協同治理水平現狀、社區治理隊伍建設及社區居民參與程度等方面存在的困境。

2.1 社區治理主體的困境

2.1.1 社區治理主體單一化現象依然嚴重

城市社區治理現代化的重點內容之一是如何形成和推進治理主體的多元化。只有黨委領導、政府負責下發揮多元主體作用，才能實現現代意義上的社區治理。本次調查顯示，社區治理主體雖開始趨向多元化，但基層政權組織、自治組織仍是治理的主體，社區中的各類組織及居民被動參與社區治理的局面沒有發生根本性改變，不同治理主體之間對社區治理參與困境的認識也存在差異。街道、社區居委會等工作人員認為社區的發展離不開社區各類組織及居民的參與，但社區中的各類組織及居民共同參與社區治理的積極性不高。調查顯示，認為“社區治理資金不足，社區服務無法有效全面開展”的95%，認為“社區中的各類機構、組織及居民協同機制滯后”的92.5%，認為“街道、社區居委會的日常行政工作壓力和工作量大”的90%，認為“社區居民的主體意識和自治意識缺乏”的82.5%，認為“社區社會組織、居民志愿組織參與有限”的78.8%。

相反，在社區治理參與積極性不高的諸多原因中，認為“社區治理內容不夠全面豐富”的74.4%，認為“社區提供服務不能滿足居民的需求”的69.6%，認為“政府干預過多，使民間組織、居民缺乏有效介入機會”的60.8%，認為“政府工作人員服務居民的意識不足”的51.2%，認為“社區文化氛圍不夠，文化活動少”的41.6%。

而所有調查對象在參與社區治理的態度調查中，認為“社區的建設發展，離不開廣大居民的參與，應該給予支持”的76.1%，但是也顯示出不同的認識，認為“居民參與流于形式，沒有實際意義”的8.8%，認為“花時間和精力，沒必要”的7.8%，認為“社區建設發展與自身無關”的4.9%，認為“對社區公共事務并不了解，不想參與”的2.4%。

可以看出，不同治理主體之間對社區治理的參與困境認識存在差異。街道、社區居委會等迫切希望社區居民積極參與社區治理，但調動及提高社區居民的參與意識和能力的工作策略處于摸索當中。

2.1.2 社區治理經費來源單一

社區居委會在社區開展各項服務及治理活動所需的經費來源單一，主要依靠上級政府部門的撥款，沒有形成多元化的籌資渠道。所開展的社區治理活動和服務，多是以政府購買服務的方式提供的。調查了解到，常常因經費不足無法有效開展服務，直接導致社區治理工作受限。整體上，社區居委會及社區相關組織仍缺乏有力的社區自治經濟基礎，社區居民需求得不到充分滿足，社區治理效果也不夠理想。

2.1.3 社區居委會泛行政化

有時社區工作人員不得不以行政化的手段來開展社區治理工作，各地不同程度存在泛行政化現象。因社區事務涉及諸多領域，社區基層工作人員忙于完成上級下派的各種社區公共事務任務，導致與各部門、各組織及居民之間的對話、協商、協調的方式不夠多樣，他們較少積極主動地了解社區組織、社區居民中存在的問題與需求，削弱了為社區居民解決問題的能力，難以有效開展各項社區服務活動。

2.2 社區治理方式的困境

城市社區治理中，健全社區服務體系在解決社區問題，滿足居民需求中發揮著重要作用。可見，社區服務在社區治理體系中是基礎性的環節，也貫穿于社區治理的整個過程，體現出社區治理的各項內容及目標，其服務效果能夠影響城市社區治理實際成果[4]。在城市社區居民價值觀念和生活方式發生巨大變化的今天，人們越來越重視社區服務在社區治理中的重要作用，解決目前實際存在的社區服務無法滿足居民美好生活要求問題迫在眉睫。

2.2.1 社區治理方式和社區服務體系薄弱

目前，城市社區治理工作較多是事后的介入和責任劃分，還不能很好發揮預防社區問題的作用。社區治理方式單薄化和社區服務體系薄弱化仍較嚴重，調查顯示，認為“社區服務體系比較薄弱”的90.2%，認為“社區治理的專業性和針對性不強”的84.8%，認為“社區資源整合性和共享性不夠”的76.1%，認為“社區綜合服務與信息管理網絡化比較單薄”的71.2%。

在省市政府推動下，街道、社區開始改進社區治理的方法，實施“三社聯動”等服務試點，豐富社區治理的主體和平臺，更加有效地開展社區治理工作，更好地服務社區。但是，有的街道、社區實施效果并理想，甚至有的街道、社區還停留在倡導階段。即使開展得比較好的街道、社區，參與的組織、居民的積極性也并不太高，實施路徑也還不夠清晰，項目產生的輻射帶動效應并不太顯著，社區資源的整合程度和可持續性不強。

2.2.2 社區治理的專業性和針對性不強

城市社區治理現代化要具有專業性，需要有一定專業素養和能力的社區治理工作人員參與其中。城市社區治理要面對各種復雜事務，要涉及社區各個方面的內容，而已經形成的慣例是社區大小事都需要社區居委會等工作人員來管理和協調，社區居委會的工作人員忙得焦頭爛額。他們同時還要完成街道等上級部門交辦的各種任務，再加上工作人員的數量有限，真正用于解決社區居民實際問題、滿足社區居民需求的精力非常有限。社區居委會中還有一部分工作人員的專業素養和能力不足以勝任如此繁重的工作。具有社會學、社會工作、社區教育與管理等專業背景的人員缺乏，持證上崗的專業技術人員不多，無法保證社區治理的專業性，無法用專業的方法開展社區治理工作。

2.2.3 社區治理中的資源整合共享不充分

社區治理需要依托多方資源，挖掘和整合包括人力資源、文化資源、物力資源、環境資源及財力資源等在內的社區資源顯得極為重要[3]。調查顯示，各治理主體沒能有效整合社區資源特別是人、財、物及組織資源，聯動機制發揮作用不充分，導致社區治理中不能有效地實現社區資源共享。

2.3 社區協同治理的困境

2.3.1 社區協同治理水平不高

城市社區治理現代化是一個多元主體多維度互動的過程，社區治理的多個主體間通過合作協商，實現對社區各種公共事務的治理。有人認為城市社區服務體系薄弱是由社區協同治理水平不高和社區治理主體單一化造成的。調查顯示，認為“社區居民主體和自治意識不足”的90.2%，認為“缺乏政府、社區居民、社區社會組織等協調機制”的81.4%，認為“擁有專業知識的社區治理人才缺乏”的86.8%。不少社區居民反映，他們沒有有效的參與渠道。可見，社區居民不愿參與或缺乏協調機制影響了社區的協同治理。

2.3.2 社區治理的專業人才隊伍匱乏

現代化的城市社區治理格局中，壯大專業人才隊伍和完善專業服務崗位是搞好社區治理的必然選擇[5]。城市社區治理涉及多個領域，需要多方面的專業人才，需要治理主體以專業的理念、專業的方法、專業的流程開展社區治理工作。如前所述，社區中擁有相關專業知識的社區治理人才非常緊缺，社區治理隊伍建設任重道遠。

2.3.3 社區居民參與社區治理積極性不高

社區居民不愿意或無法協同街道、社區工作人員參與開展城市社區治理工作，甚至有的社區居民對社區中開展的各種社區治理工作不接納、不支持，反映出目前的社區治理難度和存在的問題。調查顯示，認為“街道、社區工作人員需要通過多種渠道加強宣傳力度，提高社區居民的社區意識”的76.6%，認為“需要進一步加強與居民聯系和互動”的90.7%，認為“作為基層工作職責，今后要積極主動對社區居民參與給予鼓勵和積極的回應”的92.1%，認為“社區各項服務項目要充分結合社區居民的切身利益和實際需要開展”的86.8%，認為“社區居民自身也要提高參與社區公共事務認識，要積極加入社區治理的隊伍當中”的76.1%。

3 推進城市社區治理現代化的現實路徑

3.1 明確不同社區治理主體職能邊界，探求多元化的治理手段

所謂明確不同社區治理主體職能邊界，主要是處理好政府與非政府組織等之間的關系和職能邊界，這也是關系到能否推進社區治理現代化的關鍵。明確認識政府職能，一是要積極鼓勵政府外各類組織和居民等治理主體參與社區治理，政府所作出的決策決定等應充分考慮基層民眾愿望，高度重視社區居民的意愿。二是社區治理權力要下移，社區自治組織能夠承擔和處理的各類社區公共事務要交由社區自治組織處理，政府應主動放開社區治理的某些權力，并給予社區自治組織等多方面的支持。三是加強基層黨組織建設，以黨建引領社區自治，這是貫穿城市社區自治的主線。要適應城市社區治理現代化的發展要求，培育社區自治組織，增強社區自治組織的治理能力，激發社區居民參與社區治理的熱情。

3.2 提高社區治理組織的綜合能力素質，完善激勵機制

社區居委會作為社區自治組織，與社區居民的關系最為密切。因此，社區居委會等工作人員的工作能力、工作態度及服務居民意識與社區自治水平緊密相關。要重視和加強城市社區自治組織中工作人員的能力素質培養。一是高度重視提高社區自治組織工作人員的職業道德水平，培養他們的無私奉獻精神。二是要培養社區工作人員的專業化、職業化能力和核心素養，提高他們為社區居民服務的能力。三是要進一步完善社區工作人員激勵機制，增強社區工作者的積極性和創造性。

3.3 廣泛動員社區居民參與社區治理，提高社區居民主體意識

社區居民既是社區治理受益者，也是治理主體之一，拓展社區居民的參與渠道，提高他們的主體意識，事關社區治理現代化進程。社區居民主體意識和參與能力的提高，不僅可以促進社區民主自治化進程，更是城市社區治理現代化的重要標志。這就需要，一是完善城市社區民主自治制度，推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等一系列實踐活動，推進社區居民自治制度化、規范化、程序化。二是引導居民樹立共同的社區理念和價值觀，切實提高居民對社區的認同感、歸屬感，吸引更多的居民參與社區治理。三是增加社區工作的透明度，充分尊重社區居民的知情、自治、協管、監督及參與等權利，增強社區居民參與社區治理的熱情。

3.4 以利益協調為原則，破解城市社區治理難題

聚焦城市社區治理中的難題，促進相關主體之間的利益協調，是推進城市社區治理現代化的重要途徑。一是暢通群眾訴求表達渠道。充分發揮基層黨組織、網格聯系服務群眾的作用，加強信訪信息系統等的信息化建設，扎實開展問需于民、干部接訪下訪等活動，讓群眾有困難能找到傾訴的對象，有問題能找到反映的途徑。二是分類推進穩妥解決。通過“三事分流”工作方法，充分調動各類參與主體的積極性，做到分級管理，明確職責，全力高效解決群眾提出的問題。同時，規范整合服務管理資源，完善三級服務中心建設，實現“一站式”受理、“一條龍”服務，最大限度便民利民。三是開展重點領域專項治理。對群眾反映比較突出、問題解決難度較大的房地產開發建設、物業管理等領域問題，要集中力量開展專項治理，落實領導包片包案、屬事屬地相結合等工作制度，事權單位切實履行職責，推進群眾訴求有效解決。