以旅館式管理模式 推進基層打非綜合治理

○ 陳光普

農村出租房屋安全隱患多、外來人口管理難一直是上海郊區流動社會治理中的難點，特別是農村出租房屋中的非法行醫。非法無證行醫嚴重擾亂正常的醫療秩序，危害群眾生命健康安全，并且對社會平安構成隱患。為把防范和打擊無證行醫工作做實做細，金山區探索建立“政府主導、衛生牽頭、部門協作、屬地管理”綜合治理機制，緊緊圍繞“發現（排摸）、查處、防范”三個環節，牢牢把控“屬地化、智慧化、融合化”三個方向，積極探索防范和打擊無證行醫精準監管工作機制，將防范和打擊無證行醫接軌到農村出租房屋旅館式管理工作中，做到以房管人，織牢織密基層無證行醫排查網絡，從源頭上建立長效管理機制，有效解決農村自建出租房的無證行醫管理難題，為精準發現、精準排查無證行醫增添“砝碼”。

一、旅館式管理探索的背景

（一）區位狀況及人口特點

根據2020年人口普查數據，金山區常住人口約82.28萬，其中，戶籍人口51.28萬，外來常住人口31萬。金山區下轄1個街道、1個工業區、9個鎮，124個行政村和104個居民區。金山區地處杭州灣畔，是上海市的西南門戶，與嘉興、平湖相鄰。外來人口流動頻繁，來金工作的外來人口主要在勞動密集型企業工作，收入相對不高，給無證行醫提供了生存的空間。

（二）無證行醫形勢

經過多年不懈努力，轄區無證行醫生存空間不斷被壓縮，數量不斷減少，已由2005年的150余個降到現在的不足20個，縮減量近90%。目前，無證行醫隱蔽性越來越高，內科“黑診所”仍然散點存在，靈活多變的“上門服務”屢見不鮮。這些無證行醫者往往扎根于外來人口聚集地，深藏在環境錯綜復雜的農村自建房出租屋，并通過“隱姓埋名”“打一槍換一個地方”的形式規避執法。由于農村自建房管理上的不足，給無證行醫者帶來可乘之機，也給衛生監督執法工作帶來了新的挑戰與困難。

（三）農村出租房屋治理新模式

自2019年以來，為進一步探索基層社會治理新模式，金山區以亭林鎮為試點，按照“消除安全隱患，加強以房管人”的總體思路，參照旅館“租前審批、人來登記、人走注銷”的管理模式，出臺《宅基地出租房屋管理辦法（試行）》，并探索出農村出租房屋旅館式服務管理工作模式，即把一個村的出租房信息整合成一個虛擬的大旅館，在村委會設立“旅館總臺”，功能相當于“免費中介”，可以幫助發布房源信息，還承擔了服務和管理的職能，即對租客的身份核驗、入住登記、離房注銷實行統一管理，準確掌握流動人口信息。此模式2020年以來已在全區進行推廣，這也為深化農村出租房屋的無證行醫管理打開了嶄新的“一扇門”。

二、旅館式管理模式打擊非法行醫的主要做法及成 效

（一）領導重視，綜合治理，完善機制

“長效機制”，力促融合。為順利地將防范和打擊無證行醫工作納入宅基地房屋租賃管理辦法的調整范疇，以及農村出租房屋旅館式服務管理工作的排查項目，金山區衛健委監督所積極與各街鎮（工業區）對接，確保達成合作共贏局面。一方面，依托將“防范和打擊無證行醫活動”列入平安金山建設實事項目建立的工作機制（即“政府主導，衛生牽頭，部門協作，屬地管理”）加以推進。另一方面，借力全區各街鎮（工業區）“打非辦公室”平臺，深度搭建“區-街鎮-村居”立體化的打非組織管理網絡框架。在各方共同努力下，初步形成了無證行醫旅館式管理機制，“里程碑式”地開啟了農村出租屋無證行醫整治的嶄新格局。

走訪調研，夯實責任。為進一步推進基層無證行醫排摸工作與農村出租房屋旅館式服務管理工作的有機融合，2020年，區衛健委等有關部門領導帶隊逐一走訪各街鎮（工業區），座談調研防范和打擊無證行醫行為，加強與街鎮（工業區）“打非辦公室”的溝通，了解街鎮實際工作情況，并溝通打非工作的困惑和難點，不斷理順“區-街鎮-村居”組織管理框架，落實街鎮無證行醫屬地“發現、防范”職能，形成重視防范和打擊無證行醫的良好共識。目前，全區開展出租房屋旅館式管理的村已達124個，已全部將無證行醫排摸工作鑲嵌到“旅館”日常管理中。

（二）強化屬地，夯實基礎，織密網絡

雙管齊下，拓展“末梢”。目前，124個開展出租屋旅館式服務管理的村為防范和打擊無證行醫工作增設了124個“關卡”，加上2013年起在全區243個村居綜治（群眾）服務工作站掛牌成立的“防范非法（無證）行醫工作室”，形成了雙管齊下的局面。依托“旅館總臺”的“定位審查”及“工作室三支隊伍”（村委會干部、綜治社保隊員、人口協管員等）“末端巡查”，添置了無證行醫“過濾網”，進一步提升了無證行醫的排查效能，有效壓縮無證行醫者的生存空間。2020年，通過旅館式管理平臺推送并最終查處了2名無證行醫者，無證行醫旅館式管理機制初見成效。

悉心指導，提升能力。為有效提升“旅館總臺”及“防范非法（無證）行醫工作室”工作人員對無證行醫的排查能力，區衛健委監督所主動走進街鎮村居“第一線”，對接相應工作人員加強業務指導，提高村居工作人員對無證行醫的認知水平，提升其對無證行醫的識別能力。同時，加強信息互通，定期將動態梳理的無證行醫“黑名單”抄告至各村居，使得村居工作人員有檔可查、有的放矢，更好地落實“信息識別”功能。

細化考核，落實責任。為督促各街鎮通過村居出租屋旅館式管理、“打非工作室”等方式落實無證行醫排摸工作，區衛健委監督所每年制定并下發《金山區街鎮（工業區）防范和打擊無證行醫工作要求》《金山區街鎮（工業區）防范和打擊無證行醫工作考核表》，明確工作要求、任務及考核標準，通過加強考核，推進街鎮屬地管理并提升工作效能；區綜治辦將開展防范和打擊無證行醫工作納入社會治安綜合治理目標管理責任制考核范疇，與基層平安創建工作相結合，切實壓實基層管理責任。

（三）精準監管，因應施策，提升效能

完善制度，明確標準。制定出臺《農村宅基地房屋租賃安全驗收標準》和《農村宅基地房屋租賃禁租規定》，對出租屋人均使用面積、電氣線路裝置、消防設施、監控設施、來滬人員信息登記、出租戶與承租戶基本信息等方面情況作了詳細規定。

動態管理，精準把控。根據轄區無證行醫投訴舉報及查處情況梳理出無證行醫可疑點（地址），將無證行醫點的風險級別進行分類（高、中、低）梳理，進一步明確街鎮排摸、整治重點，并與出租屋旅館式管理的“紅黃綠”三色分級管理全面銜接，有效約束房屋出租行醫，引導房屋出租者遠離無證行醫。另外，充分發揮“衛生監督協管員集中辦公統一管理”的模式，集中優勢促排查，點面結合掃盲點。在對無證行醫者“釘子戶”的管理中，堅持信息共享，積極與屬地街鎮“打非辦公室”和派出所協調、溝通，充分發揮治安視頻監控作用，掌控無證行醫活動軌跡，實施精準查處。

重點人群，精準宣教。在宣傳教育方面，區衛健委監督所一方面借助農村出租屋“旅館總臺”平臺，通過發放《房屋出租告知書》和《規范房屋出租告知書》的形式，加強對房東的宣傳教育，不斷做實“房東告知-教育”工作措施。另一方面，借助“一月一鎮一主題”、962223宣傳周、微信公眾號等途徑，加強對大眾的宣傳教育，在外來人口聚集地、工業區、大型商場等地開展集中宣傳，通過懸掛橫幅、發放宣傳冊、播放視頻、金山電視臺《平安金山》“打擊防范涉民生類犯罪專題”及《FM105.1 法在金山》電臺訪談開展防范和打擊無證行醫工作宣傳。

未來，金山區將通過綜合監管、聯防聯控、精準打擊等措施，不斷形成全方位、全天候防范和打擊無證行醫治理網絡，在長三角地區打響防范和打擊無證行醫屬地化管理“特色品牌”，特別是街鎮“打非辦公室”、無證行醫旅館式管理等工作模式，形成品牌效應，逐步拓展影響力，營造威懾力，給無證行醫者戴上“精神枷鎖”，切實維護好轄區醫療市場秩序、保障人民群眾健康權益，進一步提升基層群眾的安全感、獲得感和幸福感。

三、旅館式管理模式對基層社會治理的啟示

黨的十九屆六中全會指出，“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。旅館式管理模式既是一種綜合治理，也是一種源頭治理。金山區在打擊非法行醫過程中探索形成的旅館式管理模式，彌補了人口高流動性帶來的信息“鴻溝”和管理“真空”，有利于從源頭上減輕流動風險的不確定性，增強流動社會治理的預見性、預警性和防范能力。

一是貫徹以人民為中心的治理理念，精準對接群眾訴求。以人民為中心是各項工作的核心價值理念，對于基層社會治理來說尤為如此。長期以來我國實行的是以單位制為主、街居制為輔的社會管理模式。隨著城鎮化進程的加快，“熟人社會”被多元化和原子化的“陌生人社會”所取代，過去的社會管理模式已很難滿足現代社區治理的需要。面對基層群眾多樣化、多層次、多方面的治理訴求，特別是健康正規的醫療美容需求，上海金山區通過實踐探索，形成了旅館式管理模式，“瞄準”并精準對接基層群眾對于安全正規醫療美容的需求和訴求，提升了基層群眾的安全感、獲得感和幸福 感。

二是創新基層社會治理方式，發揮智能治理優勢。行之有效的治理方式是基層社會治理成敗的關鍵，而對于農村出租房屋非法行醫，合適有效的治理方式更是重中之重。當前多元治理的制度安排不完善，以行政控制為主的治理方式致使基層政府在社會治理過程中存在錯位、缺位、越位的現象。因此，需要創新平臺載體，進一步健全基層社會治理工作的組織架構。智能化治理是基層社會治理工作組織架構創新的一個重要體現，有利于解決人口流動信息不對稱造成的風險不確定性問題。鑒于此，金山區開發運行“農村宅基地房屋租賃平臺”微信軟件系統，在各村“旅館總臺”把一間間分散的出租房屋按照“一戶一檔”進行編號登記，設立一個人員身份查驗和居住出租房屋服務點，指導建立身份審核、信息采集、居住登記、信息報送、房屋租賃、紅黃綠牌安全驗收“六位一體”的出租房屋管理中心，實時登記或注銷流動人口信息，提升外來流動人口信息登記率、準確率；同時，積極推出“居住房屋租賃公共服務平臺”系統應用，充分發揮租賃平臺房源發布、網上挑選等應用功能，將綠牌居住出租房屋推介給外來流動人口，建立房東和租客信息溝通平臺。旅館式管理模式充分利用出租房屋旅館式服務管理的信息平臺和技術手段，最大限度地將區域內人員出入、治安、消防安全狀況納入基層社會治理“視線”，積極主動消除流動社會治理中的難點和盲區，讓非法行醫無處可藏。

三是健全基層社會治理機制，提升協同治理效能。治理機制是基層社會治理創新的重要保障和基石。農村出租房屋由于居住人員情況復雜、監管力量薄弱等特征，成為基層社會治理中的薄弱環節。因此，整合各種主體資源，發揮不同資源稟賦、不同主體功能作用，形成協同治理效能，是推進農村出租房屋非法行醫治理的一個重要途徑。旅館式管理模式整合了鎮、村兩級平安網格員、外口協管員、派出所專職巡防等力量組建出租房屋服務管理隊伍，將外來人口管理和出租房屋安全檢查內容納入日常管理，綠牌房屋每季度巡查1次，黃牌房屋每月巡查1次，紅牌房屋至少每周巡查1次，加大督促力度，提升房東安全意識，做到安全隱患及時整改，出租房屋基礎信息常采常新。旅館式管理模式以整體性思維和系統性思維調動了流動人口、用工企業、社區、政府部門等多種主體力量之間的協同配合，尤其是將租賃戶納入監督巡查隊伍，突出了流動人口在旅館式管理中的主人翁地位，有利于實現多元主體之間的社會融合，打造共治共建共享的基層社會治理共同體。