基層社區在突發事件防范與應對中的問題研究

劉瑩茹 賀劍

摘要：社區作為城市的基本組織單元和基礎群眾機構，也是面對突發事件的“第一道防線”，有效地筑起基層社區這一防護網是面對突發事件的基礎。文章核心是以社區為主導，從微觀角度聚焦社區，從場域、行動者、制度和策略四個方面探究基層社區在突發事件中發現的問題及其原因對策。

關鍵詞：基層社區 突發事件 能力建設

一、問題提出：突發事件防范與應對中基層社區的重要性

基層社區在面對突發事件中發揮了重要作用，所以需要逐漸認識到，基層社區的有效參與是面對突發事件的基礎，也是構建應急體系和應急管理能力的必要條件，所以基層社區在危機應對和風險治理中的能力需要被重新認知。完善基層社區在突發事件防范與應對的能力建設是對國家面對突發事件應急管理體系健全的基本保障，突發事件中基層社區應急能力的建設，事關社會的和諧穩定，更關系到人民群眾的切身利益，對于推進應急管理體系和治理能力現代化具有重要意義。

二、基層社區在突發事件防范與應對中的邏輯：框架的分析

本文所指的基層社區在突發事件防范與應對中的邏輯是指在基層社區面對突發事件里，政策執行過程和應急管理能力建設中呈穩定性和規律性的行為機制。筆者基于陳那波、盧施羽提出的場域轉換中的默契互動中的四個情景要素：“場域”、“行動者”、“制度條件”和“策略”[ 1 ]，構建起分析基層社區在突發事件防范與應對中邏輯的理論分析框架。

1.場域。本文的場域是指在面對突發事件防范與應對中基層社區這一組織與其外部環境之間的關系。組織理論一直強調組織所處外部環境的重要性，凱茨和卡恩認為，組織雖然作為一種特殊類型的開放系統有其自己的屬性，但也具有所有開放系統的共同屬性。這些共同屬性包括從環境輸入能量、能量通過系統或者將輸入的能量轉換為具有系統特征的某種形態的產品、將這種產品輸出到環境中以及從環境資源重新向系統輸入能量。因此，不論是致力完成特定目標的組織還是以自我生存為目標的組織都會受到其外部環境的影響，組織必須重視與外部環境的關系處理。

2.行動者。行動者理論認為，政策研究需要關注個人行動者在偏好和認識的約束下如何對外界的威脅、約束和機會等作出反應，其中，個人的偏好和認識受到制度影響。強調從行動者出發來解釋和分析政策選擇[ 2 ]。在社區治理中，政策的實際結果是從行動者的相互行為作用展現的。

3.策略。策略是行動者所采取的具體行動。埃爾莫爾認為，決策者明智、理性的選擇對于指導和控制管理者是必要的，但是政策制定者的意圖無法解釋政治實施出現偏差的情況。政府解決復雜問題的能力取決于在問題最直接的地方最大限度地提高基層官員的判斷力。該理論強調基層官員在政策執行過程中的底層邏輯與策略行為，認為這些策略行為對公共政策執行影響比科學制定政策更為重要。

三、基層社區在突發事件防范應對中存在的問題

1.場域中存在與實際外部環境的脫節。因此基層社區在突發事件中作為政策執行組織，就必須特別重視對場域的問題處理。在突發事件中，基層社區應該就當地的實際外部環境情況，并結合相關政策要求設置符合當地實際的防范應對策略，但在實際中我們可以發現，有相對應急反應速度較快的，也存在反應速度較慢以至于擴大突發事件蔓延的，所以與實際外部環境的結合是解決此類公共衛生危機的重要條件。

2.行動者參與的范圍與程度有限。多元社會力量參與，可以更好的彌補突發事件中的不足，但是在實際中，還存在多元主體參與度不足、互動也相對缺乏等問題。筆者在對基層社區調研的過程中發現居民普遍參與意識不足、在應急情況下志愿者緊缺。多元主體積極性不高，無法實現資源的最優配置資源、無法最大地發揮治理能力。

奧斯特羅姆夫婦在多中心治理理論中提到應該在治理過程中引入除政府和市場之外的第三方組織，即社會主體，多中心治理理論旨在構建一種政府、市場、社會的合作治理的模式[ 3 ]。基層社會的治理需要多元主體共同參與、都要發揮自己的作用。因此突發事件的解決應是社會多元主體共同治理的一個過程。

3.缺乏有效聯動。隨著國家治理能力的不斷提升，相關管理事務和貫徹落實政策不斷地下沉至基層社區，這使得社區成為最基礎的社會治理平臺，與此同時，社區作為防范與應對突發事件的前沿陣地，相關防范體系及有關應急規定都需要依靠社區去動員與落實，但是社區缺乏有效聯動政府管制性力量的制度，導致基層社區面對群眾不配合的窘境往往束手無策。

4.策略精細化程度不夠，“表海”現象突出。基層社區在面對突發事件時，承擔著對上的政策任務貫徹落實，對下的與群眾直接聯系，而在精準指向的要求之下，也要求基層工作日益高效化和精細化。精準的防范應對是正確的，但是許多繁雜的表格任務層層下沉至社區，社區工作者在面對治理的問題中還要追求精細化的填寫各種表格信息，精準防控變成“精準填表”，這樣的過程化防控會增加基層社區的壓力，驅使基層社區工作者為完成各種流程而導致工作重心轉移，甚至犧牲個人時間來做“表格工作”，這樣也是對寶貴資源的浪費。

四、問題的原因探索

1.場域中對外部環境的認知缺乏。組織不斷與外部環境之間發生相互作用，能量和信息都進行了相互轉換，組織必須重視處理與外部環境的關系。權變理論認為，根本沒有對付環境壓力的唯一最佳方法，組織所采取的，是在組織內部進行選擇的結果。因此在實際突發事件中對外部環境的清晰認知可以有效地提高防范與應對能力，前期應就可疑的衛生事件進行評估預測，以減少擴散的可能，并對突發事件高發的地區采取必要措施，以認知環境并尋找解決方案。

2.行動者——基層社區工作人員缺少激勵機制。人們現在越來越看重的是工作的價值和意義，如果只單純的改善基層社區工作人員如改善環境、使人際關系和諧等保健因素，這樣的改善并不能使基層社區工作人員的積極性維持很久；反之，如果增加決策的參與感賞識度、豐富工作的內容等激勵因素可以讓他們滿意，并維持作用時間更長。

3.制度條件下相關組織之間“職責同構”。學者朱光磊認為“職責同構”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致[ 4 ]。就是說每一級政府的管理事項大致相同，要實現政府效率提升、職能轉變等工作只有打破職責同構。而基層社區作為基層群眾性自治組織，也是黨和政府與群眾之間交流的橋梁紐帶，是國家基層政權的基礎，但基層社區卻變得任務繁雜，一邊需要承擔自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織的責任，一邊同時承擔了更多下沉社區的行政事務，完成與上級一樣的工作職責內容，引發“職責同構”現象。

4.缺乏創新策略。有效的策略是解決突發事件的保障，而在實際中因地制宜創新速度緩慢，在基層社區中，由于缺乏相關預警能力和應對機制，會造成面對突發事件時預警不及時、人手緊張、應對措施難以有“實踐期”等問題，直接影響應急響應和處置的效果，所以應先完善成熟的應對機制，再依據不同的突發事件情境策劃出最適合的創新型策略，因地制宜的創新策略可以提升效率，更好的解決問題。

五、治理路徑

1.建構場域內價值認同。當前中國基層社區人與人、人與社區無法實現領里守望，互幫互助，原因是單位制分房的打破，私有住宅為主的經濟基礎導致人與人、人與社區這一“上層建筑”發生變化。私有住宅在經濟上強調個人所有權，在生活上強調私密屬性。這與社區的共同體在價值觀上有天然的不同。建構場域內價值認同直接影響社區的價值偏好和行動。因此必須建立以場域內知識分享為基礎的價值認同，引導社區行動者秉持統一價值開展行動，以消除私有住宅對社區共同體的破壞。

2.行動者角色轉變。當前基層社區行動者包括政府工作人員，社區居民，物業企業和社會組織。社區在突發事件防范中的矛盾集中體現在政府是社區治理主導者，居民是社區治理中的消費者，企業是社區治理中的服務提供者，社會組織是社區治理在突發事件中的嵌入者。在這樣的模式下，政府工作人員管不過來，居民普遍參與不足、物業邊界意識清晰、社會組織人手不足。面對上述矛盾，只有轉變角色身份，才能提升治理效能。政府明晰行動方向，居民因為問題與自身利益受損而轉變為社區真正的治理者，從目前的來看，主人翁意識沒有調動起來的原因是搭便車行為嚴重，唯有自身利益受損才能倒逼居民轉變角色。物業作為社區第二治理者存在。作為企業因為與業主之間的合同關系導致邊界意識清晰，故在法律框架下，物業獲得經濟利益是促成轉變為社區治理者的關鍵。社會組織應轉變為內生性角色。社會組織本身具有志愿和公益精神，突發事件產生后，社會組織更多的是一種外部力量嵌入社區，這種形式下，志愿服務的制度性，規范性，參與性均不足。必須轉變為社區內生性角色，即以社區居民為主自行建立志愿服務組織。

3.加強制度供給。在政府是社區治理主導者，居民是社區治理中的消費者，企業是社區治理中的服務提供者，社會組織是社區治理在突發事件中的嵌入者的模式下。制度供給應當為以社區黨組織主導，指導其他主體明確自己在治理結構中的定位，及時生產制度，確定各自的行動邊界。黨組織應注重制度的頂層設計，居民通過業委會、社區基金會產生具體的治理制度并執行，企業爭取一部分社區的開發權與管理權。社會組織應主要關注自身組織內的制度生產。

（本文系寧夏大學大學生創新創業訓練計劃項目資助；項目編號：Q20201074901290）

【參 考 文 獻】

[1]陳那波，盧施羽.場域轉換中的默契互動——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯[J].管理世界，2013（10）：62-80.

[2]李文釗.行動者中心制度主義：探究政策過程中的互動效應[J].廣西師范大學學報，2020（3）：21-22

[3]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論 [J].江蘇行政學院學報，2005（01）：96-100.

[4]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005（01）：101-112.

（責任編輯：姜秀靚）